劉 濤

（中共烏魯木齊市委黨校 新疆 烏魯木齊 830026）

民族·宗教

新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理模式的調(diào)查分析與對(duì)策建議*

劉 濤

（中共烏魯木齊市委黨校 新疆 烏魯木齊 830026）

新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理實(shí)行的是政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式，雖然這種模式在新疆有其存在的合理性，但也引發(fā)了一些現(xiàn)實(shí)難題。為適應(yīng)國家治理體系現(xiàn)代化的要求，新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理模式應(yīng)由政府主導(dǎo)型（政府領(lǐng)導(dǎo)型）逐步過渡到政府主導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合的治理模式，合理定位社區(qū)職能，積極培育社區(qū)社會(huì)組織，發(fā)揮居民的主體性，共同參與社區(qū)治理。

新疆 多民族城鎮(zhèn)社區(qū) 治理模式

社區(qū)治理模式是新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理中的核心問題，對(duì)社區(qū)治理中的其他方面起著決定性的作用。從對(duì)烏魯木齊市、阿克蘇市、伊犁地區(qū)、喀什地區(qū)、吐魯番市的多民族城鎮(zhèn)社區(qū)調(diào)研的結(jié)果看，新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理實(shí)行的都是政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式。

一、新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)政府主導(dǎo)型治理模式

新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)政府主導(dǎo)型治理模式，注重黨委和政府在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)依靠行政力量，通過街居聯(lián)動(dòng)來進(jìn)行社區(qū)治理。如烏魯木齊多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理中，黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，政府及其派出機(jī)構(gòu)在社區(qū)治理中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，對(duì)社區(qū)實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指揮，全面支配著居委會(huì)的工作，居委會(huì)的人事任免、經(jīng)費(fèi)來源及使用、日常管理決策、考核監(jiān)督等都由政府及其派出機(jī)構(gòu)決定。①甚至連社區(qū)的自治章程都由街道（管委會(huì)）擬定，在社區(qū)統(tǒng)一發(fā)放。社區(qū)在職能上和街道（管委會(huì)）是對(duì)應(yīng)設(shè)置，與街道（管委會(huì)）實(shí)質(zhì)上是行政上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，居委會(huì)已被打造成烏魯木齊市政府下屬的一級(jí)政權(quán)組織，②自治組織的法律地位被虛化，工作重心就是完成政府職能部門及其派出機(jī)構(gòu)布置的各種任務(wù)。在社區(qū)公共事務(wù)的決策和處理方面，基本上是街道辦（管委會(huì)）和居委會(huì)決定一切，然后以行政管理的方式進(jìn)行布置，社區(qū)社會(huì)組織缺乏，且多是在政府管理和資助下建立的，發(fā)揮的作用非常有限，雖有社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的案例，如天山區(qū)賽馬場(chǎng)西社區(qū)成立的“勞動(dòng)務(wù)工協(xié)會(huì)”、天山區(qū)南湖北路街道旭東社區(qū)的“愛心100社會(huì)工作服務(wù)站”、沙依巴克區(qū)揚(yáng)子江街道匯月社區(qū)率先開展的物業(yè)企業(yè)參與社區(qū)治理工作等，但都是個(gè)例，處于萌芽狀態(tài)。轄區(qū)單位、企業(yè)及社區(qū)居民社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)，參與社區(qū)治理沒有熱情，③參與的渠道和平臺(tái)不多。雖然這種政府主導(dǎo)型治理模式在新疆有其存在的合理性，但這種社區(qū)治理模式也引發(fā)了一些現(xiàn)實(shí)難題。

二、新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)政府主導(dǎo)型治理模式引發(fā)的現(xiàn)實(shí)難題

1.政府財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，但治理的效果不盡人意。一方面，政府主導(dǎo)模式導(dǎo)致政府為社區(qū)治理付出了高昂的行政成本，如烏魯木齊市目前有809個(gè)社區(qū)，各社區(qū)每年工作經(jīng)費(fèi)以25萬元計(jì)算，全年僅這筆支出就至少需20225萬元，還不包括政府為社區(qū)治理尤其是維穩(wěn)臨時(shí)支出的各項(xiàng)補(bǔ)貼及其他費(fèi)用。其中天山區(qū)2013年每個(gè)社區(qū)經(jīng)費(fèi)已達(dá)到40萬元以上，195個(gè)社區(qū)共計(jì)經(jīng)費(fèi)7800萬元，這使政府財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。另一方面，面對(duì)新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)復(fù)雜的社區(qū)公共事務(wù)和多樣化的社會(huì)需要，政府的大包大攬卻呈現(xiàn)出低效率，居民多元的需求政府無法滿足，還出現(xiàn)了無人管理院落社區(qū)負(fù)擔(dān)沉重、社區(qū)治理“一刀切”等問題。④當(dāng)政府提供服務(wù)的效率、內(nèi)容無法滿足居民的需要時(shí)，居民反而會(huì)產(chǎn)生不滿，導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。

2.社區(qū)行政化傾向明顯，工作人員不堪重負(fù)，但職權(quán)有限。政府主導(dǎo)模式使新疆各級(jí)政府職能部門、街道把很多任務(wù)直接下派到社區(qū)，如當(dāng)前烏魯木齊市政府各職能部門、街道辦事處每年分配給社區(qū)的任務(wù)有385項(xiàng)，其中常規(guī)項(xiàng)有198項(xiàng)，延伸項(xiàng)有113項(xiàng)，階段項(xiàng)有26項(xiàng)，配合其他部門的其他工作項(xiàng)有48項(xiàng)，這些日常的行政性事務(wù)占據(jù)了社區(qū)80%的精力，社區(qū)行政化傾向明顯。在政府管理工作大量進(jìn)社區(qū)的同時(shí)，相應(yīng)的工作人員、工作經(jīng)費(fèi)卻沒有增加，這使得社區(qū)現(xiàn)有的工作人員和工作經(jīng)費(fèi)都不堪重負(fù)，只能疲于應(yīng)付，尤其對(duì)于達(dá)標(biāo)要求檢查的檔案，有些社區(qū)只能編造，弄虛作假。加之新疆維穩(wěn)任務(wù)繁重，僅烏魯木齊市全年就近300天的一級(jí)響應(yīng)，使社區(qū)干部及工作人員常年日夜值班維穩(wěn)、入戶清查，社區(qū)干部數(shù)量嚴(yán)重不足，體力透支，更無暇深入群眾做好服務(wù)和社區(qū)的自治事務(wù)，無暇顧及身邊許多確實(shí)需要社區(qū)關(guān)注并解決的實(shí)事，而這些都是新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的本職工作，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響巨大。同時(shí)，雖然新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)承接了政府職能部門和街道下派的部分行政職能的工作，但相應(yīng)的權(quán)力卻沒有下放，社區(qū)在相關(guān)工作中沒有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)，存在“有責(zé)無權(quán)、有心無力”的問題。當(dāng)社區(qū)解決、協(xié)調(diào)這些問題達(dá)不到居民所盼時(shí)，各族居民對(duì)社區(qū)就會(huì)心生不滿。

3.社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育不良，居民和轄區(qū)單位參與治理意識(shí)薄弱，社區(qū)的發(fā)展受限制。政府主導(dǎo)模式使新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)社會(huì)組織一直沒有受到足夠的重視，政府沒有出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)政策對(duì)其進(jìn)行培育，導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)組織面臨法律地位、資金、場(chǎng)地、人才、機(jī)制等多方面的問題，發(fā)育低下，難以承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移出來的職能。居民和轄區(qū)單位也認(rèn)為社區(qū)治理完全是政府的事，不僅參與社區(qū)治理的意識(shí)淡薄，還事事依賴社區(qū)，社區(qū)往往要利用私人關(guān)系，通過情感與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)來發(fā)動(dòng)居民及轄區(qū)單位參與社區(qū)活動(dòng)，參加者也多是離退休人員、兒童、婦女和低保戶，參與的內(nèi)容主要是娛樂性參與為主，尤其是新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)中的少數(shù)民族與流動(dòng)人口參與率更低，參與也缺乏相應(yīng)的機(jī)制與渠道。⑤同時(shí)，新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)各族居民參與行為的總體效能偏低，社區(qū)對(duì)居民反映的問題有些并沒有解決或沒有及時(shí)解決。⑥在阿克蘇、伊犁、吐魯番和烏魯木齊市多民族城鎮(zhèn)社區(qū)調(diào)研時(shí)，我們還發(fā)現(xiàn)多民族城鎮(zhèn)社區(qū)居委會(huì)的選舉、社區(qū)居民會(huì)議多數(shù)流于形式，內(nèi)容與自治事務(wù)沒有什么關(guān)系，居民對(duì)此興致不高。內(nèi)生性因素不足嚴(yán)重影響和制約了新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的良性發(fā)展，使得這些社區(qū)治理工作要全面、深入展開的困難較大。

4.政府職能存在“缺位”與“越位”現(xiàn)象?！叭蔽弧保旱谝?，政府把本該自己承擔(dān)的行政事務(wù)直接下派給社區(qū)承擔(dān)，但相應(yīng)的工作人員、工作經(jīng)費(fèi)卻沒有進(jìn)社區(qū)，這在新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)是普遍現(xiàn)象；第二，政府對(duì)社區(qū)社會(huì)組織、非政府組織、專業(yè)化的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的培育、投入、政策法規(guī)扶持、指導(dǎo)、監(jiān)督不到位；第三，在多民族城鎮(zhèn)社區(qū)中引導(dǎo)各族群眾與轄區(qū)單位參與社區(qū)治理不到位，沒有形成城鎮(zhèn)基層群眾自我服務(wù)、自我管理和自我教育的機(jī)制；第四，在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上不到位，尤其是在多民族城鎮(zhèn)社區(qū)建立適應(yīng)多民族混居的公共服務(wù)設(shè)施上做的不到位；第五，在幫助多民族城鎮(zhèn)社區(qū)協(xié)調(diào)解決一些社區(qū)自身難以解決的困難和問題方面不到位。

越位：主要是“以政代社”，直接操辦了社區(qū)很多具體的事務(wù)性工作，并采用考核、檢查、評(píng)比等方式直接干預(yù)居委會(huì)的日常工作。

三、改善新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理模式的對(duì)策建議

1.新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)應(yīng)逐步過渡到政府主導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合的治理模式。新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)政府主導(dǎo)型治理模式雖然具有合理性，但社區(qū)治理本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的就是在管理社區(qū)公共事務(wù)時(shí)多方主體的合作、協(xié)商、參與，實(shí)際上要求的是一種多元合作式的共治模式，這是社區(qū)建設(shè)的趨勢(shì)。因此，建議新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理模式由政府主導(dǎo)型（政府領(lǐng)導(dǎo)型）逐步過渡到政府主導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合的治理模式，理順政府作用和社區(qū)自治關(guān)系，重新建構(gòu)政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)非營利組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民之間相互之間依賴、合作的水平式參與關(guān)系模式。這一模式在課題組對(duì)烏魯木齊市多民族社區(qū)工作人員的調(diào)查問卷中也得到印證。在對(duì)社區(qū)工作人員的調(diào)查問卷中，當(dāng)問及“您認(rèn)為烏魯木齊市社區(qū)治理的方向應(yīng)是什么？”，回答“政府、社區(qū)及其他組織、居民共同治理”的占67.1%。

（1）政府仍然要主導(dǎo)。對(duì)于新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)來說，政府始終是社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的推動(dòng)者，在社區(qū)治理與建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定以及社區(qū)的經(jīng)費(fèi)、人員、公共服務(wù)設(shè)施、引導(dǎo)各族居民參與、加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)、培育社區(qū)社會(huì)組織、政府購買服務(wù)等方面政府都應(yīng)起主導(dǎo)作用。但這里的主導(dǎo)絕不是直接領(lǐng)導(dǎo)，而是要求轉(zhuǎn)變政府職能，以引導(dǎo)和服務(wù)等新的手段在社區(qū)治理中發(fā)揮作用。

（2）要合理定位社區(qū)職能。中國城市社區(qū)與生俱來就脫不掉行政性的色彩，但這種行政性色彩并不意味著社區(qū)要行政化，政府不可能把它的機(jī)構(gòu)無限向下延伸，要給社會(huì)發(fā)展留有一定的空間。因此，即使對(duì)于維穩(wěn)形勢(shì)十分嚴(yán)峻的新疆來說，也不宜把多民族城鎮(zhèn)社區(qū)行政化，不宜把居委會(huì)演變成行政化或準(zhǔn)行政化的組織，它的法律定位就是基層自治組織，但這種自治并不意味著要脫離政府，社區(qū)自治離不開黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，離不開政府的指導(dǎo)，不能以行政化扼殺社區(qū)發(fā)展的空間和動(dòng)力，偏離社區(qū)發(fā)展的方向。畢竟社區(qū)在自治的基礎(chǔ)上，才能從根本上更好地專注于為居民辦實(shí)事，做好服務(wù)，才能從根本上推進(jìn)基層民主建設(shè)，引導(dǎo)居民廣泛參與社區(qū)公共事務(wù)，真正達(dá)到共治的效果。在新疆，如果政府能夠積極培育多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的自治力量，引導(dǎo)多民族城鎮(zhèn)社區(qū)通過自治把居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題解決好，把居民需要的服務(wù)做到家，切實(shí)拉近鄰里關(guān)系，彌合鄰里矛盾，形成社區(qū)規(guī)范，居民自我教育、自我管理、自我服務(wù)，政府就不僅卸下了社會(huì)的包袱，而且對(duì)于新疆社會(huì)的和諧穩(wěn)定具有重要意義，并會(huì)使新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理散發(fā)出更多的活力。

（3）要培育社區(qū)社會(huì)組織，發(fā)揮居民的主體性，調(diào)動(dòng)轄區(qū)單位資源，共同參與社區(qū)治理。在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)組織是承接政府和企事業(yè)單位剝離出來的社會(huì)職能和服務(wù)職能的主要載體；社區(qū)居民是社區(qū)治理的主體；轄區(qū)單位擁有大量資源，社區(qū)治理如果沒有社會(huì)組織的發(fā)育，尤其是沒有社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)育，沒有居民和轄區(qū)單位參與，就成了無源之水，無本之木。新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的社會(huì)組織培育和轄區(qū)單位資源共用主要是政府要出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)政策，而社區(qū)居民自治參與，除了居委會(huì)選舉，參加居民代表大會(huì)外，更重要的是各族居民在自我管理、自我服務(wù)、自我教育層面上的一種自治，一種參與。通過社區(qū)社會(huì)組織、轄區(qū)單位、各族居民的參與，基層各個(gè)方面的主動(dòng)性和積極性得到了釋放，不同的利益訴求得到了表達(dá)，從而培育了多民族社區(qū)居民的自律自治、自我教育和自我管理能力，進(jìn)而推進(jìn)多民族城鎮(zhèn)社區(qū)多元參與、共建共享的治理過程。

2.具體對(duì)策。（1）要依法明確劃分基層政府及其職能部門、街道（管委會(huì)）與多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的職責(zé)權(quán)限，屬于政府及其職能部門、街道（管委會(huì)）的工作絕不推給社區(qū)。

根據(jù)目前的法律規(guī)定，新疆各級(jí)政府和黨組織要對(duì)新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)所承擔(dān)的工作事項(xiàng)進(jìn)行全面的清理歸類，確定哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由政府部門自己去完成，哪些是需要社區(qū)居委會(huì)協(xié)助辦理，哪些應(yīng)當(dāng)由社區(qū)自己承擔(dān)，做到凡屬于基層人民政府及其職能部門、街道辦事處（管委會(huì)）職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)由其獨(dú)立履行，不得轉(zhuǎn)移給社區(qū)居民委員會(huì)；凡與居民生活緊密相關(guān)，依法應(yīng)由社區(qū)居民委員會(huì)協(xié)助的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)為社區(qū)居民委員會(huì)提供必要的經(jīng)費(fèi)和工作條件；凡委托給社區(qū)居民委員會(huì)辦理的有關(guān)服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”。

從具體的機(jī)制上來說，可以嘗試在各街道設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，把社區(qū)內(nèi)履行政府職能的行政性事務(wù)和政府的公共服務(wù)放到社區(qū)服務(wù)中心，由政府職能部門、街道辦（管委會(huì)）下派人員到服務(wù)中心統(tǒng)一辦理，必要時(shí)社區(qū)協(xié)助，同時(shí)在中心建立社區(qū)居民評(píng)議考核街道及各職能部門的制度，這樣政府及其職能部門、街道辦既履行了自己的職責(zé)，也使社區(qū)擺脫了大量行政性事務(wù)的困擾，可以專心開展自己的中心工作。烏魯木齊市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（頭屯河）區(qū)在各街道建立的“社區(qū)事務(wù)受理中心”，就是這種模式的雛形，可以嘗試推廣。對(duì)于新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的無人管理院落，在引入物業(yè)前，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)，可以設(shè)立專門的街區(qū)物業(yè)服務(wù)中心，政府通過購買服務(wù)或補(bǔ)助的方式由專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)來提供，不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)。

維護(hù)穩(wěn)定既是政府的職能，也是社區(qū)的職責(zé)。在新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)的過程中，應(yīng)在行政權(quán)和自治權(quán)的協(xié)調(diào)配合方面制定相應(yīng)的法律規(guī)范，對(duì)社區(qū)維穩(wěn)工作的內(nèi)容、手段、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)、人員配備、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等方面進(jìn)行必要的規(guī)范。

（2）政府要科學(xué)劃分社區(qū)范圍，合理規(guī)劃社區(qū)規(guī)模。在新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)，建議根據(jù)各地州實(shí)際情況，參照國家民政部所規(guī)定的平均700～1500戶成立一個(gè)社區(qū)的要求明確社區(qū)建制，對(duì)大型社區(qū)，能剝離的剝離，可以拆分的要拆分，重新組成新的社區(qū)，情況特殊不能剝離拆分的要相應(yīng)增加社區(qū)人員與經(jīng)費(fèi)數(shù)額，以便于與社區(qū)實(shí)際戶數(shù)、人數(shù)的基本情況相匹配，對(duì)一些重點(diǎn)復(fù)雜社區(qū)，要適當(dāng)提高工作人員待遇。同時(shí)要根據(jù)多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的范圍、規(guī)模、復(fù)雜程度等實(shí)際情況為社區(qū)配備相應(yīng)的數(shù)字化設(shè)備，做到既能滿足需要，又不浪費(fèi)。

（3）要賦予社區(qū)一定的自治權(quán)。第一，要落實(shí)社區(qū)居民民主選舉制度，賦予社區(qū)一定的人事任免權(quán)。政府應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，3年對(duì)居民委員會(huì)主任、副主任和委員進(jìn)行換屆選舉。社區(qū)黨組織在選舉中要制定具體的選舉方案，進(jìn)行選舉動(dòng)員，避免虛假投票，注重候選人基本情況及其“施政主張”的大力宣傳，候選人要由本居民區(qū)的居民出任，選舉過程及選舉結(jié)果要公開透明，由政府及居民進(jìn)行監(jiān)督。在選舉中社區(qū)黨組織要積極動(dòng)員黨員并以此帶動(dòng)群眾參加選舉，并要積極推薦黨員參選，保證黨對(duì)居委會(huì)工作的主導(dǎo)權(quán)。第二，要大幅減少各級(jí)政府、職能部門對(duì)多民族城鎮(zhèn)社區(qū)指標(biāo)體系式的評(píng)比考核。政府可以就社區(qū)治理出臺(tái)一些供參考的指導(dǎo)性意見，但不制定標(biāo)準(zhǔn)化考核指標(biāo)要求多民族城鎮(zhèn)社區(qū)逐項(xiàng)落實(shí)，特別是不能將政府職責(zé)范圍內(nèi)的工作納入對(duì)多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的考核中。第三，社區(qū)要組織社區(qū)各族居民依法制定本社區(qū)的《居民自治章程》和《居民公約》。這是社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)的最重要的方式，也是新疆多民族社區(qū)自治最重要的內(nèi)容?！毒用褡灾握鲁獭泛汀毒用窆s》要著眼本社區(qū)居民及社區(qū)治理的具體情況，而不是由街道辦下發(fā)的格式文本。第四，要給予多民族城鎮(zhèn)社區(qū)一定的財(cái)務(wù)自主權(quán)。政府撥付給社區(qū)的經(jīng)費(fèi)，社區(qū)居委會(huì)應(yīng)有權(quán)按照規(guī)定自主定向使用，同時(shí)財(cái)務(wù)公開，接受政府與社區(qū)成員的監(jiān)督；社區(qū)興辦公益事業(yè)時(shí)，居委會(huì)也可以通過民主自愿的方式，向受益的社區(qū)成員籌集資金；社區(qū)在所做的服務(wù)中的一些收入，也可以自主地用于社區(qū)治理與建設(shè)。政府要引導(dǎo)社區(qū)多方籌集資金，這是保障社區(qū)自治的基礎(chǔ)。

（4）要培育社區(qū)社會(huì)資本。首先，要解決多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的民生問題，增強(qiáng)新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同。各級(jí)政府應(yīng)建立有效的解決社區(qū)民生問題的機(jī)制，如可以由政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牽頭在街道建立一個(gè)由相關(guān)政府職能部門、街道、社區(qū)共同組成的社區(qū)民生協(xié)調(diào)委員會(huì)，這是一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，定期或不定期召開例會(huì)，商量、協(xié)調(diào)、解決及督察社區(qū)民生的各種事項(xiàng)；還應(yīng)當(dāng)從制度上明確政府職能部門服務(wù)民生的責(zé)任和義務(wù)，引入社區(qū)對(duì)政府職能部門工作績(jī)效考核的評(píng)價(jià)意見，從而為社區(qū)真正解決好民生問題創(chuàng)造條件。

其次，要?jiǎng)訂T社區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)。一是要培育和激發(fā)多民族社區(qū)各族居民的參與意識(shí)，凡是與社區(qū)各族居民切身利益相關(guān)的公共事務(wù)如物業(yè)問題、社區(qū)選舉、社區(qū)民生問題等，社區(qū)都要公開信息，都要讓社區(qū)各族居民參與進(jìn)來；二是要建立較為完善的社區(qū)居民參與機(jī)制，并使之制度化。如通過進(jìn)一步完善多民族社區(qū)居民會(huì)議和居民協(xié)商議事會(huì)議制度，健全民情懇談、社區(qū)論壇、社區(qū)評(píng)議等社區(qū)居民參與對(duì)話機(jī)制，激發(fā)各族群眾參與社區(qū)治理的積極性和主動(dòng)性。多民族社區(qū)還可以通過健全社區(qū)志愿者服務(wù)平臺(tái)，建立有償義工平臺(tái)，來讓居民更有效地參與社區(qū)治理與服務(wù)；三是要增強(qiáng)新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)各族居民自身參與的素質(zhì)和能力。

第三，要培育和引導(dǎo)各類社區(qū)社會(huì)組織參與多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理。政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)，發(fā)展培育社區(qū)社會(huì)組織，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織要簡(jiǎn)化登記手續(xù)，完善注冊(cè)辦法，各級(jí)政府還可以成立社區(qū)社會(huì)組織孵化中心，為社會(huì)組織提供培育發(fā)展基金。對(duì)于社區(qū)社會(huì)組織，政府一方面要加強(qiáng)對(duì)它們引導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù),提高它們的籌資能力和服務(wù)能力，另一方面要從財(cái)政、稅收等方面對(duì)其提供政策及資金上的支持，積極探索“政府購買服務(wù)”“項(xiàng)目管理”等多種形式，支持社區(qū)社會(huì)組織開展社區(qū)治理與服務(wù)活動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的社會(huì)化。

第四，要?jiǎng)訂T轄區(qū)單位積極參與社區(qū)治理。一方面，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)，對(duì)轄區(qū)單位參與社區(qū)治理作出規(guī)范，但更重要的是社區(qū)要通過完善對(duì)轄區(qū)單位的服務(wù)，在增強(qiáng)其對(duì)社區(qū)認(rèn)同的基礎(chǔ)上，動(dòng)員其參與社區(qū)治理，還要為他們參與社區(qū)治理建立必要的渠道和機(jī)制。

第五，多民族城鎮(zhèn)社區(qū)要大力培育社區(qū)信任網(wǎng)絡(luò)和體系，努力營造各族居民和諧共處的鄰里關(guān)系，培育社區(qū)價(jià)值觀，形成良好的社區(qū)規(guī)范。其中最為重要的是搭建各族居民交流、交往的平臺(tái)，通過各族居民生活上的互助，通過豐富多彩的文體活動(dòng)，通過社區(qū)辦報(bào)紙、辦廣播、建網(wǎng)站等形式，促進(jìn)多民族社區(qū)各族居民之間的相互了解和信任，引導(dǎo)各族居民關(guān)注共同生活的家園，還要通過制定《居民自治章程》和《居民公約》，培育社區(qū)價(jià)值觀，形成良好的社區(qū)規(guī)范。

[注釋]

①譬如烏魯木齊市多民族社區(qū)居委會(huì)的人員配備、編制都是政府決定的，在人事任免上，書記由上級(jí)任命，社區(qū)主任、副主任、委員應(yīng)經(jīng)過居民代表選舉產(chǎn)生，但實(shí)際上選舉只是走形式，居民代表連選舉對(duì)象都不認(rèn)識(shí)、不了解，最終人選還是街道辦（管委會(huì)）說了算；居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)也全部來源于政府，包括工作人員的工資津貼、辦公經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)開支等都是經(jīng)由街道（管委會(huì)）下?lián)芸刂?，社區(qū)沒有自由支配權(quán)，街道（管委會(huì)）每個(gè)月初給社區(qū)5000元的備用資金，社區(qū)月底要交賬目明細(xì)表，當(dāng)社區(qū)一次性經(jīng)費(fèi)需求超過500元時(shí)，需要向街道辦寫報(bào)告，街道辦分管領(lǐng)導(dǎo)在報(bào)告上簽字后再由街道辦主任簽字，最后才到街道辦財(cái)政所取錢；居委會(huì)組織的活動(dòng)也缺乏自主性，往往是為了迎接上級(jí)檢查和考核，居民參與社區(qū)活動(dòng)的熱情不高；街道辦（管委會(huì)）對(duì)所轄的社區(qū)居委會(huì)還根據(jù)下派任務(wù)的完成情況制定了考核評(píng)估制度，考核的結(jié)果與社區(qū)的經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)問責(zé)直接掛鉤。

②從對(duì)烏魯木齊市90個(gè)多民族城鎮(zhèn)社區(qū)各族居民做的883份有效問卷結(jié)果看，在問及：“您認(rèn)為社區(qū)代表誰？”，回答“代表政府”的占62.4%。

③從對(duì)烏魯木齊市90個(gè)多民族社區(qū)工作人員做的470份有效問卷結(jié)果看，在問及“你們社區(qū)駐區(qū)單位、企業(yè)是否能共同參與社區(qū)治理與服務(wù)活動(dòng)？”，回答“偶爾參與、不參與”的占70.6%；在問及“業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)治理中發(fā)揮作用如何？”，回答“發(fā)揮作用不明顯”的占40%，回答“沒有發(fā)揮作用”的占24.7%。

④居民多元的需求政府無法滿足。如阿克蘇地區(qū)多民族城鎮(zhèn)社區(qū)開展一些活動(dòng)或提供服務(wù)時(shí)給居民禮品都不愿參加，就是因?yàn)檫@種活動(dòng)是社區(qū)為了完成上級(jí)布置的任務(wù)而組織的，各族居民沒有發(fā)言權(quán)，活動(dòng)不是居民所需、所想、所要的，他們?cè)趺磿?huì)熱心參與，怎么會(huì)滿意呢？再如，烏魯木齊市政府為很多社區(qū)花錢設(shè)置了圖書室、日間照料室等設(shè)施，但很少有居民光顧，因?yàn)橘徶玫膱D書與服務(wù)的專業(yè)性滿足不了居民需求，成了“無效供給”。

如烏魯木齊市多民族社區(qū)的無人管理院落，政府要求社區(qū)代管，社區(qū)在管理上花費(fèi)了大量的人力、物力，如東門街道辦事處前進(jìn)東路社區(qū)每年花在無人管理院落的經(jīng)費(fèi)為10萬元，占全年經(jīng)費(fèi)的40%，這在烏魯木齊市不是個(gè)例。代管雖然取得了一定效果，但對(duì)社區(qū)來說管理難度大，使社區(qū)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。課題組對(duì)烏魯木齊市多民族社區(qū)居民進(jìn)行的調(diào)查問卷結(jié)果顯示，如果有物業(yè)管理公司能為居民提供更優(yōu)質(zhì)、更貼心的服務(wù)，愿意付費(fèi)來享受更好服務(wù)的居民占71.7%。

社區(qū)治理“一刀切“的問題。各地區(qū)多民族城鎮(zhèn)社區(qū)每年經(jīng)費(fèi)的配備、人員的配備與福利、考核制度、維穩(wěn)的措施、治理的模式基本都在”一刀切“，并沒有根據(jù)每個(gè)社區(qū)的規(guī)模、復(fù)雜程度、具體情況的不同而區(qū)別對(duì)待。如烏魯木齊市多民族社區(qū)每年的經(jīng)費(fèi)、人員配備基本一樣，只是街道、管委會(huì)有所不同。但同一街道（管委會(huì)）的不同社區(qū)或?yàn)豸斈君R市南部與北部的不同街道（管委會(huì)）之間，情況千差萬別，社區(qū)規(guī)模、社區(qū)復(fù)雜程度，社區(qū)治理的對(duì)象、維穩(wěn)嚴(yán)峻程度等因素都不一樣，“一刀切”的模式，造成了社區(qū)工作苦樂不均，壓力不等的現(xiàn)象，治理效果打了折扣。最明顯表現(xiàn)的是烏魯木齊市在社區(qū)全面推行數(shù)字化，對(duì)數(shù)字化的裝備和人員配備做了統(tǒng)一要求，但出現(xiàn)了有的社區(qū)4個(gè)監(jiān)控員看5個(gè)攝像頭的情況，是典型的人員浪費(fèi)、財(cái)產(chǎn)浪費(fèi)、資源浪費(fèi)。在對(duì)烏魯木齊市多民族社區(qū)工作人員所做的問卷調(diào)查中，當(dāng)問及“您認(rèn)為當(dāng)前社區(qū)治理中急需解決的問題是什么？”，回答“社區(qū)治理‘一刀切’的占18.6%，僅次于“工作人員待遇偏低”和“民生問題”兩個(gè)選項(xiàng)。

⑤從對(duì)烏魯木齊市90個(gè)多民族社區(qū)工作人員做的470份有效問卷結(jié)果看，在問及“你們社區(qū)有社團(tuán)、協(xié)會(huì)等社會(huì)組織嗎？”，回答“沒有”的占42.5%，回答“不清楚”的占14.3%。在問及“您社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展遇到的問題主要是什么？”回答“硬件設(shè)施問題”占33.5%，“經(jīng)費(fèi)問題”占27.6%，“組織機(jī)制問題”占19.3%，“人員及素質(zhì)問題”占14.9%。

烏魯木齊市多民族社區(qū)居民的調(diào)查問卷中，在問及：“您對(duì)參加社區(qū)的事務(wù)感興趣嗎？”，回答“一般、不感興趣”的占58.8%，其中少數(shù)民族居民占65%。在問及“您是否有渠道參加社區(qū)的治理？”，回答“沒有”的占70.8%。

烏魯木齊市社區(qū)工作人員在問及“你們社區(qū)主要通過什么方式使居民參與社區(qū)治理？”，回答“給予獎(jiǎng)勵(lì)、私人關(guān)系動(dòng)員”的占45.8%。

⑥烏魯木齊市居民問卷在問及“您向社區(qū)反映的問題解決了嗎？”，答“全都解決了”僅占13.5%。

[1] 邱夢(mèng)華，秦莉.城市社區(qū)治理[M].北京：清華大學(xué)出版社，2013.

[2] 趙小平，陶傳進(jìn).社區(qū)治理：模式轉(zhuǎn)變中的困境與出路[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

[3] 吳群剛，孫志祥.中國式社區(qū)治理[M].北京：中國社會(huì)出版社，2011.

[4] 夏建中.中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2012.

[5] 馬西恒.社區(qū)治理創(chuàng)新[M].上海：學(xué)林出版社，2011.

[6] 單菲菲.西北城市多民族社區(qū)管理模式探究——以新疆伊寧市為例[J].城市發(fā)展研究，2010（11）.

責(zé)任編輯：哈麗云

C916.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.06.15

*本文系新疆自治區(qū)社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理研究”（13ASH019）階段性成果