白黎東

（新疆社會科學院 經濟研究所 新疆 烏魯木齊 830011）

地州經濟社會

實施水權轉換創(chuàng)造工農業(yè)雙贏以新疆哈密地區(qū)為例

白黎東

（新疆社會科學院 經濟研究所 新疆 烏魯木齊 830011）

新疆哈密地區(qū)是一個資源性缺水的地區(qū)，一直以來用水遵循總量控制和定額管理制。在總量控制的剛性約束下，如何調整行業(yè)用水結構，把有限的水資源引導到高效益的行業(yè)中去，同時又能保證哈密地區(qū)的生活用水、農業(yè)生產用水，一直是哈密地區(qū)水資源管理工作探索的熱點。水權轉換工作的開展，為哈密地區(qū)水資源管理工作開拓了新的思路，為解決哈密地區(qū)水資源供需矛盾找到了新的途徑。

哈密地區(qū) 水權轉換 工農業(yè) 雙贏

新疆哈密地區(qū)地域遼闊，光熱資源豐富，區(qū)域內蘊藏有豐富的煤、鐵、銅等礦產資源，針對這一特點，新疆維吾爾自治區(qū)黨委、人民政府決定抓住國家實施“西電東輸”戰(zhàn)略機遇，實施優(yōu)勢資源轉換戰(zhàn)略，建設哈密煤電化基地，形成西北750KV電網的支撐電源，為新疆電力工業(yè)的發(fā)展奠定基礎，全面推進哈密新型工業(yè)化建設。

哈密又是一個水資源極其缺乏的地區(qū)，一直以來用水遵循總量控制和定額管理制。在總量控制的剛性約束下，如何調整行業(yè)用水結構，把有限的水資源引導到高效益的行業(yè)中去，同時又能保證哈密地區(qū)的生活用水、農業(yè)生產用水，一直是哈密地區(qū)水資源管理工作探索的熱點。水權轉換工作的開展，為哈密地區(qū)水資源管理工作開拓了新的思路，為解決哈密地區(qū)水資源供需矛盾找到了新的途徑。

一、新疆哈密地區(qū)水資源的基本情況及開發(fā)利用存在的問題

1.河流分散，利用難度大。哈密地區(qū)是一個封閉的內陸盆地，其特殊的地理地貌使得僅有極少量的溫濕氣流通過的盆地北部形成降水，山區(qū)降水和冰雪融水是盆地水資源的唯一補給源。河流均發(fā)源于天山山脈，雖然河流眾多，但大多數河流產流面積小，流程短，水資源匱乏，哈密年徑流量大于0.1億M3的河流僅有15條，水資源的開發(fā)利用難度大，水資源利用效率不高，水資源供需矛盾十分突出，成為制約哈密地區(qū)農業(yè)增效、農民增收的瓶頸。

2.徑流年內分配不均，缺少控制性工程，春旱嚴重。哈密地區(qū)徑流年際變化小，但徑流年內分配極不均勻，春季水量小（3～5月），占年水量的10%～15%，夏季（6～8月），占年水量的60%～70%，秋冬季（9～12月），占年水量的20%～25%。連續(xù)最大4個月（6～9月）月降水量占年降水量的60%～70%，由于缺乏足夠的調蓄庫容，每年春季，灌溉水量嚴重不足，目前灌區(qū)通過多提地下水來部分緩解春旱，但這就客觀上造成了部分區(qū)域地下水的超采現象。

3.水資源短缺、時空分布不均，供需矛盾突出。區(qū)域內人均水資源總量僅為2367M3，遠遠低于自治區(qū)人均占有水資源量，尤其是哈密市人均占有水資源量只有1500M3。按現有人口增長速度和工業(yè)化、城市化進程，城市、工業(yè)用水量將呈大幅度增長趨勢，預計到2010年全區(qū)人均水資源量降至2 117M3，其中哈密市降至1319M3，低于國際公認的1700M3的警戒線。

哈密地區(qū)具有豐富的礦產資源，工業(yè)為地區(qū)經濟的主導產業(yè)。哈密地區(qū)礦產資源主要分布于山南的哈密市三道嶺——沙爾湖——大南湖——野馬泉一帶，但該區(qū)域水資源量較小，并且由于天山阻隔，山南、山北水資源不能統一調配，從而形成水資源開發(fā)強度區(qū)域差異性較大。目前山北水資源開發(fā)利用率較低，而山南水資源開發(fā)利用率很高，為維持經濟發(fā)展大量開采地下水，現狀地下水已經嚴重超采，哈密市已呈資源性缺水，新增重點工業(yè)（煤電化基地、土屋銅礦等）規(guī)劃用水量還將大幅度增加。按照現狀供水量及供水結構，城市、工業(yè)可供水量缺口很大，水資源供需矛盾將十分突出。

4.水資源利用效率偏低，地下水局部超采。農業(yè)灌溉用水比例偏高，占總用水量的90%，用水結構不合理。灌溉定額偏高，灌溉定額在800M3/畝以上，部分山區(qū)超過1200M3/畝；工業(yè)用水重復利用率僅為46%，低于全國52%的平均水平；城市供水體系不完善，基礎設施薄弱，城市建成區(qū)管網覆蓋率僅為75%，跑冒滴漏現象嚴重，節(jié)水型用水器具普及率低。

哈密市生產和生活集中區(qū)地下水開采強度很高，城市及周邊區(qū)域地下水水位每年以0.4M的速度持續(xù)下降，并在西郊工業(yè)、農業(yè)集中區(qū)形成直徑23KM的降落漏斗，中心水位下降速度高達1.7M。全區(qū)坎兒井由1943年的495條減少到目前的197條，且坎兒井出水量逐年減少，瀕臨衰竭。

5.水資源管理水平較低。哈密地區(qū)地表水、地下水，城市與鄉(xiāng)村，供水與排水，治污與回用各環(huán)節(jié)仍由各部門分割管理，未能形成水務一體化管理體制。在機制建設方面，水資源產權不明晰，市場機制不完善，水資源管理落后，用水效率和用水效益較差；在制度建設方面，圍繞總量控制制定定額管理、水資源論證與取水許可、水功能區(qū)劃與排污口設置三大主線的水資源管理制度體系尚不完善，以法律、經濟、行政手段促進節(jié)水的制度措施有待整合；在人才培訓上，專業(yè)技術人員比例較低，有待進一步培訓提高；在水資源監(jiān)測方面，現狀用水、排水監(jiān)測工作薄弱，對水資源取、用、排全過程使用情況不能全面掌握；在科研方面，水資源規(guī)劃、保護工作因資金問題，目前尚未開展或開展深度不夠，科研已遠遠不能滿足水資源管理工作的需要，更不能適應實時監(jiān)測、管理的需要。

二、水權轉換的實踐與啟示

水資源大量被農業(yè)使用，工業(yè)發(fā)展缺乏有效的水資源作支撐，如何破解這個難題，先進地區(qū)的做法是實施水使用權的轉換，企業(yè)投資節(jié)水，將節(jié)約水的使用權讓渡給企業(yè)。

1.思路。原水利部汪恕誠部長提出的水權水市場理論為解決水資源缺乏和矛盾提供了理論基礎。在此基礎上，哈密地區(qū)提出“投資節(jié)水，轉讓水權”的新思路。在確保生活用水、糧食安全和基本生態(tài)用水的前提下，改變現有水資源利用格局，引導水資源向高效益、高效率方向轉移，通過實施水權轉換，農業(yè)節(jié)水支持工業(yè)和城市發(fā)展，工業(yè)發(fā)展反哺農業(yè)，由建設項目業(yè)主單位投資，水行政主管部門組織實施節(jié)水改造工程，將農業(yè)節(jié)余的水量有償轉換給工業(yè)。

2.做法。一是成立機構。由政府及發(fā)改委、水利、經貿等部門組成了水權有償轉換試點工作協調小組，地區(qū)分管副專員任組長。水權轉換辦公室設在水利局，具體負責水權轉換的各項實施工作。二是調度權統一集中。灌區(qū)調度權水量統一集中在地區(qū)水行政主管部門，宏觀調控水資源的合理調配。三是農民享有的水使用權不變。水管單位行使農業(yè)灌溉的水資源管理經營權，同時，枯水季節(jié)農牧業(yè)仍然享有水權優(yōu)先使用權。四是分期實施，由點及面。批準水權有償轉換試點項目，水權轉換從試點向面上逐步穩(wěn)妥展開。五是吸引多方資金，積極參與水權轉換?？刹扇≌绕谕度?，企業(yè)主動參股的形式，成立水務有限公司。形成“經營、蓄水、供水”一條龍服務。使水權轉換形成“政府宏觀調控，農業(yè)綜合節(jié)水，水權有償轉換，工業(yè)高效用水，企業(yè)參與服務”的水資源利用模式。六是制定水權轉換各類法律法規(guī)。明確出讓方和受讓方的責、權、利，使水權轉換工作有章可循，規(guī)范管理。同時加強水權轉換的立法工作。

3.成效。水權轉換實踐證明，實施以節(jié)水改造工程推進水權轉換制度改革可以產生顯著的經濟效益、社會效益和生態(tài)效益。水權轉換是建立地方水權制度，提高水資源利用效率和效益的重點。一是為重大工業(yè)項目提供了用水；二是拓寬了水利工程建設融資渠道；三是減少了滲漏，水資源使用效率大幅度提高；四是降低了農民水費支出，水流速度增大，節(jié)省了灌溉時間，縮短了灌溉周期；五是優(yōu)化了用水結構，提高了水資源利用效益；六是取得了良好的生態(tài)效益；七是推進了灌區(qū)水權制度改革，推行農民參與用水管理；八是支持了現代農業(yè)發(fā)展。

4.水權轉換對哈密地區(qū)的啟示。啟示之一：水權轉讓已成為我國許多地區(qū)社會經濟發(fā)展的必然選擇。隨著經濟的快速增長，水資源已難以支持社會經濟的快速發(fā)展。水資源短缺已經成為社會經濟發(fā)展最重要的制約因素。這就迫使人們不得不通過水資源的優(yōu)化配置來提高用水效率與效益。水權轉讓方式也就成為社會經濟發(fā)展的必然選擇。

啟示之二：水市場是一個準市場，水權轉讓應實行政府宏觀調控和市場調節(jié)相結合的辦法，不能完全由市場調節(jié)。由于缺乏有效的宏觀調控，我國個別地方的水權轉讓已經出現了損害第三方利益的情況。在水權轉讓過程中要加強宏觀調控，水權出讓方和受讓方進行平等友好的協商。

啟示之三：要做好水權轉讓工作，節(jié)約用水至關重要。在水資源短缺的情況下，所轉讓的水權必須是通過厲行節(jié)約獲得的水權才有可能轉讓。否則，原有用戶不節(jié)水或節(jié)水較少，新用戶又大量增加用水，這種情況下的水權轉讓只會加劇當地水資源的緊張狀況，造成事與愿違的結果。所以，必須狠抓節(jié)水工程的落實。

啟示之四：通過水權轉讓，提高水資源的利用效率與效益，實現水資源的可持續(xù)利用，將成為水資源緊缺地區(qū)水利工作者的一項十分重要的任務。

啟示之五：從流域的角度明確各區(qū)域的初始水權是水權轉讓工作的前提。明晰水權是水權管理的重要環(huán)節(jié)，如果一個流域內的各地區(qū)水權不明確，且沒有進行初始水權分配，這個流域的水權轉讓工作將會遇到極大的困難，即便勉強實行，也會引起種種矛盾甚至利益沖突。因此，無論流域大小，都必須先進行初始水權分配，然后才有可能開展水權轉讓工作。

啟示之六：水權轉讓需要因地制宜，大膽實踐。水權轉讓是我國水資源緊缺及社會經濟發(fā)展到一定階段的必然產物，盡管相關的法律規(guī)章還近于空白，但只要有利于當地社會經濟的發(fā)展，就應該去大膽地實踐。

啟示之七：水權理論需要廣泛宣傳。正確的理論一旦被人們所掌握，將會轉化成巨大的生產力。

三、哈密地區(qū)工業(yè)解渴之道——水權轉換

水權轉換是在水資源供需矛盾極其突出的背景下提出來的。水權轉換盤活了現有水資源存量，在用水總量不增加的情況下，引導水資源向經濟效益高的方向轉化，工業(yè)項目通過建設灌區(qū)節(jié)水改造工程獲得了水資源使用權，有了水資源保障，從而獲得了今后工業(yè)產品的高額利潤機會。

哈密地區(qū)是一個水資源極其缺乏的地區(qū)，隨著經濟社會的快速發(fā)展，水資源供需矛盾愈來愈突出，區(qū)域爭水、行業(yè)爭水矛盾不斷。長期以來，由于沒有明確的水權界定，用水管理措施相對滯后，現有用水分配模式已經不適應經濟社會發(fā)展的需要，生活、生產和生態(tài)爭水，城鄉(xiāng)爭水，行業(yè)爭水的矛盾十分突出。開展山南水庫水量分配研究，對現狀用水進行全面分析和評估，對生態(tài)環(huán)境用水、城市用水、工業(yè)用水以及灌區(qū)農業(yè)生產用水等進行初始水權劃分，并實行水權有償轉換探索，達到水資源合理配置、高效利用的目的，對節(jié)水型社會建設將起到重要作用。

哈密地區(qū)節(jié)水型社會建設，要把水權制度改革和水權轉換作為創(chuàng)新點，通過水權改革和轉換，破解哈密地區(qū)的水資源制約瓶頸。特別是要通過水權轉換，解決工業(yè)園區(qū)發(fā)展的用水需要。節(jié)水辦要率先在制度建設上走在前面，要借鑒其他地方的經驗，制定《哈密地區(qū)水權管理辦法》，指導全區(qū)水權轉換工作。各縣市、各灌區(qū)要結合各自實際，制定水權分配和轉換辦法或規(guī)劃，為全地區(qū)水權制度實施積累經驗。同時，對水權轉讓辦法的內容作具體說明，包括什么是水權，初始水權的確定、水權分配原則、水權轉讓形式、轉換程序、轉讓費的計算、資金和工程管理等。

1.調整農業(yè)種植結構。在已實現渠系襯砌的水權轉換工程農業(yè)區(qū)域，要在農民節(jié)省水費的基礎上，通過種植業(yè)結構的科學調整，進一步增加農民收入。對糧、經、草的種植比例進行科學調整，增加產值高、經濟價值高、耗水低的經濟作物和優(yōu)質、專用、無公害的水果、蔬菜的比例。建立無公害水果生產基地和優(yōu)質蔬菜生產基地，使農產品呈多樣化、多層次、優(yōu)質化，讓農民的收入進一步提高。這不僅有利于節(jié)約用水，而且對解決“三農”問題、促進社會和諧穩(wěn)定和地區(qū)經濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展都起著重要作用。

2.大力發(fā)展設施農業(yè)。設施農業(yè)屬于高投入、高產出，資金、技術、勞動力密集型的產業(yè)，它是利用人工建造的塑料大棚、玻璃溫室、日光溫室、連棟溫室、智能溫室和噴灌、滴灌、微灌等先進高效節(jié)水設施，使傳統農業(yè)逐步擺脫自然條件的束縛，走向現代工廠化農業(yè)生產的必由之路，同時也是農產品打破傳統農業(yè)的季節(jié)性，實現農產品的反季節(jié)上市，進一步滿足多元化、多層次消費需求的有效方法。

設施農業(yè)與其他節(jié)水工程相比較具有以下三方面優(yōu)勢：一是節(jié)水效率更高。與傳統的灌溉方式相比，渠道防滲可節(jié)水20%～30%，而設施農業(yè)采用的噴灌技術可節(jié)水50%以上，滴灌和微灌技術可節(jié)水60%～70%，節(jié)水效率更高，可以確保水權轉換的節(jié)水效果。二是設施農業(yè)可以減輕勞動強度，提高勞動生產率，并提高作物產量和品質，大幅度提高農民收入，促進農民增收致富。基于以上考慮，水權轉換工程應當大力發(fā)展設施農業(yè)，實現水權轉換區(qū)的農業(yè)現代化。設計模式為“政府引導面向市場，尋求經濟增長點+龍頭企業(yè)+與龍頭企業(yè)相適應的種植結構+現代化的農業(yè)基礎設施+掌握一定種植技術的、具有員工身份的農民隊伍”，逐步形成企業(yè)基地加農戶的生產模式，最終實現市場化、產業(yè)化、規(guī)模化和集約化。

3.政府引導和宏觀調控。美國、澳大利亞的水權轉換走的是完全市場化的路子，但從近年來的發(fā)展來看，他們對水資源管理是“收”的趨勢，而不是“放”的趨勢。在水資源這種戰(zhàn)略資源矛盾凸顯的時候，根據現階段我國國情、民情也不允許將水權轉換完全放到市場上，政府要發(fā)揮重要作用，要強調政府主導行為，并兼顧市場機制。政府主導主要體現在制定政策、監(jiān)管市場、兼顧公平、和諧發(fā)展等方面。要特別強調政府引導與市場機制的配合、完善問題。同時，在水權轉換中還應注重政府的宏觀調控。流域的用水要實行縣、市、鄉(xiāng)、干支流、各行業(yè)、各控制斷面等各個層次的總量控制，要在分配的水量指標內進行水權轉換，不允許超指標進行水權轉換。

4.節(jié)水工程與新增工業(yè)項目一一對應。水權轉換工程實施的重點仍然以工程節(jié)水為主，優(yōu)先考慮設施農業(yè)。農業(yè)節(jié)水轉讓要采用輸水渠道節(jié)水與田間節(jié)水相結合，常規(guī)方式節(jié)水與高新技術節(jié)水相結合，以工程措施節(jié)水為主，鼓勵發(fā)展設施農業(yè)，推行灌溉方式改變、種植結構調整等節(jié)水措施；要因地制宜，大力發(fā)展各種先進的大棚和智能溫室，采用滴灌、微灌、噴灌等先進高效節(jié)水技術。要堅持“節(jié)水工程與新增工業(yè)項目一一對應”的原則，一個工業(yè)項目對應一個灌域或一片設施農業(yè)區(qū)，節(jié)水工程必須先于工業(yè)項目主體工程完成，據此制定相應的管理政策，保證管理措施到位。

5.嚴格控制高耗水、重污染工業(yè)項目參與水權轉換。哈密地區(qū)水資源供需矛盾突出，尤其是地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，因此要嚴格控制上高耗水、重污染工業(yè)項目。對于高耗水、重污染的工業(yè)項目，應禁止其參與水權轉換。

6.哈密地區(qū)水水權轉讓工作中可能存在的主要問題及其工作建議。哈密地區(qū)水權轉讓只是水資源優(yōu)化配置的初步嘗試，水權轉讓工作還將面臨不少問題，比如：政策法規(guī)不健全，缺乏制度保障；對水權轉讓工作認識還未完全到位；基礎研究工作薄弱?？傊?，水權轉讓是一項新工作，涉及面廣，情況復雜，技術性和政策性強，工作難度大。目前，水權轉讓基礎研究工作還很滯后，還不能完全適應水權轉讓工作的需要，如水權轉讓的條件、程序、方式、價格形成機制、年限等方面問題，尚需開展深入的研究。

結合外地實踐情況及哈密地區(qū)實際，在建立水權交易制度時應重點抓好以下幾點：

一是積極推進制度創(chuàng)新，盡早出臺《哈密地區(qū)關于水權轉讓工作的指導意見》，加強對水權轉讓工作的宏觀指導。水權理論在指導水資源優(yōu)化配置、提高水資源利用效率和效益等方面起著越來越重要的作用。相對于水權轉讓的實踐，水權水市場的制度建設滯后，必須積極推進制度創(chuàng)新，盡快建立適應地域特點，以水權水市場為重要手段的水資源配置制度。

二是強化水資源統一管理，穩(wěn)步推進區(qū)域之間、區(qū)域內行業(yè)之間的水權轉讓，建立統一的水資源管理體制。

三是加強理論研究，盡快形成科學合理的水權轉讓價格機制。實施水權轉讓，應建立較為科學的“節(jié)水投入＋更新與運行維護支出（或經濟、生態(tài)補償）”的“兩部制”定價模型，合理地確定水權轉讓價格。

四是建立水權轉讓、水價改革與供水管理體制改革的良性互動機制，以農業(yè)節(jié)水支持和促進工業(yè)的節(jié)水與發(fā)展，探索建立哈密特色“節(jié)水型社會”的多種實現途徑。

五是水權轉讓協議是水權轉讓得以實施的重要法律文書，協議條款要規(guī)范，內容要全面，以利于實施。

[1] 甘昶春.2013～2014年新疆經濟社會發(fā)展形勢[M].烏魯木齊：新疆人民出版總社，2013.

[2] 阿不都熱扎克·鐵木爾，劉仲康，董兆武.2013～2014年新疆經濟社會發(fā)展形勢分析與預測[M].烏魯木齊：新疆人民出版社，2013.

責任編輯：哈麗云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2014.06.19