嚴(yán)鳳霞,劉 龍

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210098; 2.長(zhǎng)江三峽集團(tuán)移民工作局,四川 成都 610041)

水庫移民是通過人口再分配實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。1949年新中國(guó)成立以來,我國(guó)開展了大規(guī)模的水利水電工程建設(shè),共修建大中小型水庫(水電站)8.6萬多座,產(chǎn)生了大量的非自愿移民。截至2008年底,我國(guó)大中型水庫移民已達(dá)2 600多萬人,其中農(nóng)村移民2 300多萬人,是世界上水庫移民人數(shù)最多的國(guó)家。隨著西電東輸戰(zhàn)略的實(shí)施,我國(guó)水電工程逐步推進(jìn)到大渡河、瀾滄江、金沙江、雅礱江等邊遠(yuǎn)地區(qū)。隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn),以及對(duì)氣候變化的日益關(guān)注,我國(guó)對(duì)于大壩項(xiàng)目的需求沒有消失,反而日漸旺盛。

水利水電工程建設(shè)在灌溉、發(fā)電、防洪、旅游等方面能夠發(fā)揮巨大的經(jīng)濟(jì)效益。但是,以發(fā)展為目的的水利水電工程在為大多數(shù)人提供用電、用水和保障生命財(cái)產(chǎn)安全的同時(shí),卻可能使移民原有的生產(chǎn)生活系統(tǒng)遭到破壞,導(dǎo)致移民次生貧困。斯卡德通過對(duì)發(fā)展中國(guó)家44個(gè)大壩項(xiàng)目移民生計(jì)的調(diào)查發(fā)現(xiàn),僅8個(gè)項(xiàng)目中移民生活水平得到了恢復(fù)或提高,而其余36個(gè)項(xiàng)目中的移民陷入了貧困的窘境[1]。在我國(guó)移民安置實(shí)踐中,原生貧困和次生貧困現(xiàn)象一直存在。20世紀(jì)80年代以前1 500萬水庫移民中,約有1/3移民重建了家園,恢復(fù)和改善了生活水平;1/3移民勉強(qiáng)可以維持生計(jì);還有1/3的移民處于絕對(duì)貧困之中[2]。2000年調(diào)查結(jié)果顯示,大中型水庫移民貧困人口比例從1985年高于80%下降到1999年的31%。當(dāng)然,在移民安置實(shí)踐中也有成功的案例。20世紀(jì)80年代,世界銀行貸款的福建水口電站移民安置被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)開發(fā)性移民的典型。2011年,潘家錚在回顧我國(guó)移民安置實(shí)踐的基礎(chǔ)上指出,我們應(yīng)該未雨綢繆,將移民安置與水利水電建設(shè)結(jié)合起來,利用搬遷的契機(jī),實(shí)現(xiàn)移民的發(fā)展[3]。那么,如何將移民搬遷與發(fā)展結(jié)合起來,是依靠政府的外部干預(yù)還是移民的發(fā)展力?在當(dāng)前我國(guó)的移民安置實(shí)踐中,非自愿移民能否走出發(fā)展的悖論?為此,筆者在總結(jié)我國(guó)移民安置目標(biāo)和資源分配模式的基礎(chǔ)上,以南水北調(diào)中線丹江口水庫ZJ村為例,分析移民發(fā)展的過程與機(jī)制。

1 我國(guó)水庫移民安置目標(biāo)與目標(biāo)悖論

1953年以來,我國(guó)逐步完善了移民安置政策,包括國(guó)家層面的法律規(guī)范和地方政府制定的指導(dǎo)意見。在這些移民政策中,對(duì)移民安置目標(biāo)做了界定。大體而言,我國(guó)移民安置目標(biāo)的變遷可以劃分為3個(gè)階段。

第一階段:1978年改革開放以前。受自然因素、政治因素和經(jīng)濟(jì)因素的影響,尤其是發(fā)展觀念的影響,在工程建設(shè)中普遍存在“重工程,輕移民”、“重搬遷,輕安置”的傾向。在移民安置過程中沒有編制安置規(guī)劃,移民被作為環(huán)境問題來處理,搬遷被認(rèn)為是發(fā)生在移民身上的自然環(huán)境過程。由于認(rèn)識(shí)不到移民的重要性,非自愿移民被認(rèn)為是由工程帶來的,用不著優(yōu)先考慮的副作用[4]。在這種安置理念下,非自愿遷移造成了大量的遺留問題,庫區(qū)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、移民次生貧困和返遷等問題。

第二階段:1978年改革開放以來到2006年《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的出臺(tái)。我國(guó)在總結(jié)移民安置經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,提出了開發(fā)性移民方針。開發(fā)性移民方針以搬遷作為發(fā)展契機(jī),立足于補(bǔ)償,著眼于發(fā)展,把補(bǔ)償與發(fā)展有機(jī)結(jié)合,不僅使移民直接分享開發(fā)項(xiàng)目的成果,更使庫區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。開發(fā)性移民方針的提出是我國(guó)移民安置理念的重大突破和創(chuàng)新。也正是在這種社會(huì)背景下,1991年出臺(tái)的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》中將移民安置目標(biāo)界定為“達(dá)到或者超過原有水平”。但是,一直到2006年,移民安置目標(biāo)都未取得突破。而且,“達(dá)到原有水平”這一表述本身就沒有體現(xiàn)出發(fā)展的涵義,存在低估移民收入的可能性。停建令頒布后,庫區(qū)發(fā)展出現(xiàn)“斷層”現(xiàn)象,政府停止了對(duì)遷出區(qū)的投資,社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施滯后。而且,移民隱形收入沒有納入統(tǒng)計(jì)范疇,譬如消落地收入、草藥收入和捕撈收入等。

第三階段:2006年至今。西南地區(qū)在小型水電開發(fā)過程中,地方政府通過創(chuàng)新移民方式,對(duì)移民安置目標(biāo)進(jìn)行了重新界定。2008年出臺(tái)的《怒江中下游水電移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助指導(dǎo)意見》中將移民安置目標(biāo)界定為:使移民收入不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),達(dá)到或超過全省農(nóng)民平均純收入,移民生活超過搬遷安置前的水平。應(yīng)該說,小型水電移民的安置目標(biāo)在一定程度上突破了大中型水電移民安置目標(biāo)。

縱觀我國(guó)移民安置目標(biāo)變遷的歷程可以發(fā)現(xiàn),移民安置目標(biāo)有一定程度的提高,但由于補(bǔ)償安置機(jī)制、資源分享機(jī)制、發(fā)展干預(yù)和移民自身的原因,移民安置目標(biāo)在現(xiàn)實(shí)中都沒有完全達(dá)到。20世紀(jì)80年代之前投產(chǎn)的水庫、水電站移民遺留問題比較多。為了解決移民遺留問題,1981年6月19日財(cái)政部、電力部頒布《關(guān)于從水電站發(fā)電成本中提取庫區(qū)維護(hù)基金的通知》決定,從水電站發(fā)電中提取0.001元/(kW·h)設(shè)立庫區(qū)維護(hù)基金,用于支持移民生產(chǎn)恢復(fù)和解決庫區(qū)遺留問題。20世紀(jì)80年代初期建設(shè)的水電站同樣存在遺留問題。為此,我國(guó)不得不先后于1986年、1996年和2001年出臺(tái)遺留問題處理政策,對(duì)移民發(fā)展進(jìn)行干預(yù)以保障移民的生存和促進(jìn)移民發(fā)展。應(yīng)該說,我國(guó)水利水電工程移民建設(shè)多數(shù)沒有實(shí)現(xiàn)發(fā)展,其安置目標(biāo)也沒有實(shí)現(xiàn),而是使移民陷入次生貧困或介入型貧困中,甚至是形成代際貧困,從而導(dǎo)致“目標(biāo)悖論”。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的逐步推進(jìn)、補(bǔ)償安置和利益分享政策的完善、安置方式的創(chuàng)新和地方發(fā)展干預(yù)力度的增強(qiáng),移民安置目標(biāo)逐步得到實(shí)現(xiàn),尤其是西南地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)期補(bǔ)償安置模式將搬遷對(duì)移民的影響降到最低,加快移民生計(jì)恢復(fù)與重建的步伐。

2 政府資源的配置

移民搬遷是資源再分配過程,是大壩工程利益相關(guān)者之間利益博弈的過程。在不同的安置理念下,政府資源配置的方式存在差異。

從1949年新中國(guó)成立到1978年改革開放前是單純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償階段,補(bǔ)償內(nèi)容主要包括個(gè)人財(cái)產(chǎn)和土地補(bǔ)償。以土地補(bǔ)償為例,1950—1957年,土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為土地畝產(chǎn)值的3～5倍。1958年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定,土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為土地畝產(chǎn)值的2～4倍,但在當(dāng)時(shí)特殊的社會(huì)環(huán)境下,根本無法實(shí)行。20世紀(jì)60年代移民人均補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)為300～500元,20世紀(jì)70年代為600～1 200元[5]。在單純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償階段,補(bǔ)償?shù)碾S意性較大,移民被看成是工程的附屬品。1978年改革開放前的移民實(shí)踐表明,農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展路徑使移民成為發(fā)展的受損者。因此,迫切需要改變政府資源分配的模式,減小搬遷對(duì)移民造成的負(fù)面影響。

1978年改革開放以來,隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要,征地?cái)?shù)量急劇增加,人地矛盾激化。同時(shí),我國(guó)開始實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。在這種社會(huì)背景下,我國(guó)頒布了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》,第一次將土地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償劃分為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地面附著物補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)為土地畝產(chǎn)值的3～6倍,地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)地方政府制定,安置補(bǔ)助費(fèi)按農(nóng)業(yè)人口計(jì)算。1986年,為了解決移民遺留問題,我國(guó)提出了開發(fā)性移民方針。顯然,依靠移民補(bǔ)償無法實(shí)現(xiàn)開發(fā)性移民。補(bǔ)償主要用于移民生產(chǎn)生活系統(tǒng)的恢復(fù),實(shí)現(xiàn)移民發(fā)展需要更多的“投資”。為此,1991年,我國(guó)出臺(tái)了第一部水庫移民的專項(xiàng)法規(guī)——《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》,提出前期補(bǔ)償、補(bǔ)助,后期扶持的安置方式。該階段,我國(guó)在總結(jié)移民遺留問題的基礎(chǔ)上,逐步完善資源分配格局。首先,移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高。在新近建設(shè)的南水北調(diào)中線工程中土地補(bǔ)償按政策最高限進(jìn)行補(bǔ)償,在長(zhǎng)效補(bǔ)償安置模式中土地補(bǔ)償費(fèi)甚至達(dá)到土地近3年平均畝產(chǎn)值的50倍。其次,實(shí)施移民效益分享機(jī)制。從1986年至今,項(xiàng)目分享效益的形式有5種,包括水庫移民享受優(yōu)惠電價(jià)、移民入股分紅、長(zhǎng)效補(bǔ)償、庫區(qū)移民發(fā)展基金和后期扶持[6]。最后,地方政府資源供給能力加大。移民作為政府行為不僅意味著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高,而且還意味著政府能夠利用自身的政治權(quán)威,通過各種地方性的變通方式,實(shí)現(xiàn)資源的轉(zhuǎn)換、互濟(jì)和整合,補(bǔ)充政府資源的不足,保障移民生計(jì)恢復(fù)與發(fā)展。隨著社會(huì)發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府責(zé)任和移民權(quán)益得到充分的體現(xiàn)。

我國(guó)移民補(bǔ)償與安置經(jīng)歷了從“單純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”到“補(bǔ)償+補(bǔ)助”到“補(bǔ)償+補(bǔ)助+后期扶持”到“補(bǔ)償+補(bǔ)助+效益分享+地方資源供給”的過程。同樣是政府行為,但在不同時(shí)期移民發(fā)展實(shí)踐中,其涵義也存在差異。在1978年改革開放以前,移民作為政府行為是國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)移民的非自愿遷移,移民缺乏話語權(quán)與發(fā)展權(quán),政府的責(zé)任沒有得到充分體現(xiàn)。在資源分配的過程中,移民損失與補(bǔ)償之間的比例嚴(yán)重失衡,國(guó)家的強(qiáng)制力使移民在利益博弈的過程中成為利益受損者。1978年改革開放以來,移民安置作為政府行為則包括2層不同的涵義,一是政府作為非自愿移民的組織者對(duì)移民發(fā)展負(fù)有不同推卸的責(zé)任;二是政府能夠通過制度設(shè)計(jì)和政治權(quán)威,整合和優(yōu)化資源,將各方力量聚集起來共同推進(jìn)移民生計(jì)發(fā)展。

3 案例分析

2009年10月,ZJ村作為南水北調(diào)中線首批試點(diǎn)村,256戶、1 094人由淅川縣搬遷至鄭州市中牟縣。搬遷前,移民主要依賴于傳統(tǒng)的種植業(yè)和捕撈業(yè)為生。搬遷后,移民開始逐步實(shí)施現(xiàn)代化的種養(yǎng)殖業(yè)。在ZJ村,不僅社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭較好,而且移民的文化生活和社會(huì)整合狀況也非常好，被視為當(dāng)?shù)匾泼癜仓玫摹暗湫痛濉薄?/p>

3.1 政府的資源供給力

土地是移民最重要的自然資本。搬遷前,移民人均土地約0.033 hm2,搬遷后人均土地約0.093 hm2。在丹江口水庫移民安置實(shí)踐中,堅(jiān)持以土安置模式,搬遷后移民土地面積大幅增加,充分發(fā)揮了土地的保障功能和就業(yè)功能。住房是移民最重要的物質(zhì)資本。對(duì)于人均房屋補(bǔ)償費(fèi)不足24 m2磚混結(jié)構(gòu)的建房困難戶按人均24 m2磚混結(jié)構(gòu)發(fā)放房屋補(bǔ)助費(fèi);為所有移民修建沼氣池、廁所補(bǔ)助 2000元。盡管如此,移民對(duì)補(bǔ)償還是有不滿意的地方。如補(bǔ)償范圍窄,移民淹沒線上成片的林地和牧場(chǎng)地沒有納入補(bǔ)償范疇;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,沒有按照重置價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”,忽視了補(bǔ)償對(duì)象的差異性;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏動(dòng)態(tài)性等。

單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償無法實(shí)現(xiàn)移民發(fā)展的目標(biāo),這一點(diǎn)在國(guó)內(nèi)外研究中都已經(jīng)被證實(shí)。在國(guó)外,研究者強(qiáng)調(diào)決策者思維的改變,即變補(bǔ)償為投資。盡管在我國(guó)移民安置實(shí)踐中沒有提出“投資”這一概念,但政府對(duì)移民發(fā)展給予了政策支持。在ZJ村安置過程中,地方政府依靠其政治權(quán)威,將涉農(nóng)相關(guān)部門的資源優(yōu)勢(shì)整合起來,移民除獲得補(bǔ)償外,還可以享受支出減免、資金補(bǔ)貼、政策傾斜、能力提升、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金支持和文化建設(shè)等政策支持。如中牟縣農(nóng)業(yè)部門爭(zhēng)取協(xié)調(diào)資金100萬元,用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);鄭州市公安局為ZJ村捐款10萬元支持公益建設(shè);縣人力資源部門出資,由縣農(nóng)民工定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)深入ZJ村開展技能培訓(xùn),通過對(duì)口幫扶使434人實(shí)現(xiàn)就業(yè)。同時(shí),開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)班,結(jié)合移民實(shí)際,對(duì)20多名移民制定了創(chuàng)業(yè)計(jì)劃等。

此外,政府還積極介入移民高效農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中。為了充分利用安置地靠近鄭州的地域優(yōu)勢(shì)和中牟縣特色農(nóng)業(yè)基地的優(yōu)勢(shì),中牟縣移民安置組在結(jié)合ZJ村實(shí)際、征求移民意見的基礎(chǔ)上,采取反租倒包的土地流轉(zhuǎn)形式,建設(shè)33座高效蔬菜大棚,發(fā)展無公害蔬菜種植。同時(shí),鎮(zhèn)政府聘請(qǐng)技術(shù)員駐村指導(dǎo)蔬菜種植。開挖魚池48個(gè),總面積達(dá)到25.33 hm2。通過發(fā)展高效農(nóng)業(yè),移民的收入較搬遷前有較大幅度的提高。從村委會(huì)收集到的數(shù)據(jù)看,移民人均收入是搬遷前的2.5倍左右。

在ZJ村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,補(bǔ)償制度的完善固然不可或缺,但地方政府的發(fā)展理念和政策支持也起著無可替代的作用。為了實(shí)現(xiàn)移民“能發(fā)展、可致富”的目標(biāo),河南省利用新農(nóng)村建設(shè)的契機(jī),通過多部門之間資源的互濟(jì)與整合,試圖將移民新村逐步打造成當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)的樣板工程。在安置過程中,安置目標(biāo)并非局限于收入這一單一層面,而是涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)整合、文化建設(shè)和環(huán)境改善等諸多方面,實(shí)現(xiàn)了從以收入作為衡量指標(biāo)向可持續(xù)生計(jì)目標(biāo)的跨越。

3.2 社區(qū)的可行能力

社區(qū)可行能力是考察社區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ闹匾笜?biāo)。一般而言,社區(qū)可行能力包括3個(gè)方面,即社區(qū)社會(huì)資本、社區(qū)組織集體行動(dòng)的能力和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)獲取外在資源的能力[7]。

為了加強(qiáng)移民社區(qū)與周邊社區(qū)的關(guān)系,地方政府組織移民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民開展村落聯(lián)誼活動(dòng),通過相互交流,拓展了移民的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。為了樹立移民社區(qū)的形象,增強(qiáng)社區(qū)凝聚力,ZJ村已經(jīng)連續(xù)3年開展了春節(jié)晚會(huì),男女老少同臺(tái)演出,增強(qiáng)了移民的歸屬感和認(rèn)同感。通過社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的對(duì)外拓展和社區(qū)內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu),移民與當(dāng)?shù)鼐用?、移民之間的交往頻繁,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)交流、相互資金和人力支持等方面起到了非常重要的作用,有利于特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

社區(qū)組織集體行動(dòng)的能力關(guān)鍵在于社區(qū)精英。ZJ村通過村民選舉,推舉懂知識(shí)、信息廣、辦事能力強(qiáng)、口碑好的人擔(dān)任村干部。在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)普遍“空心化”的形勢(shì)下,社區(qū)成員能否實(shí)現(xiàn)合作,社區(qū)精英的帶動(dòng)作用非常重要。

3.3 移民的發(fā)展力

在諸多的文獻(xiàn)和政府工作總結(jié)中,移民被定性為具有“等靠要”依賴心理、消極被動(dòng)的群體。顯然,對(duì)于移民的這種特殊心理需要辯證地看待。①“等靠要”是移民的策略,是他們?cè)噲D通過集體行為促使政策的傾斜。②在移民安置政策中,對(duì)于弱勢(shì)群體沒有相應(yīng)的補(bǔ)助政策。對(duì)這部分群體而言,“等靠要”是他們無奈的選擇。能要就要是弱勢(shì)群體普遍的心理,同時(shí)也間接地說明了移民生計(jì)策略的非單一性。③不能排除個(gè)別現(xiàn)象,如依賴后期扶持資金,缺乏生產(chǎn)積極性移民的存在。但是,在發(fā)展干預(yù)的過程中,移民并非完全被動(dòng),他們具有發(fā)展力,有能力改變發(fā)展干預(yù)過程。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),移民發(fā)展致富的積極性非常高,這既源于他們搬遷后的處境,也源于安置區(qū)周邊社區(qū)的“誘導(dǎo)”作用。

其次,非自愿移民普遍存在人力資本失靈的問題。對(duì)于異地遠(yuǎn)遷移民而言,由于土質(zhì)、農(nóng)產(chǎn)品種類、耕作方式、勞動(dòng)工具和市場(chǎng)環(huán)境的差異,長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得積累的有關(guān)育種、耕種、耕作、田間管理、收獲和銷售方面的技能將會(huì)隨之變得毫無用處[8]。此外,移民的文化水平和技能也是適應(yīng)安置地勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的重要制約因素。為了規(guī)避移民人力資本失靈的風(fēng)險(xiǎn),地方政府根據(jù)移民的要求進(jìn)行技能培訓(xùn)。在ZL村,為了使高效農(nóng)業(yè)更好地發(fā)展,移民主動(dòng)要求政府開展相關(guān)培訓(xùn),主動(dòng)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)院校建立聯(lián)系,主動(dòng)學(xué)習(xí)養(yǎng)殖方面的知識(shí),主動(dòng)和當(dāng)?shù)鼐用窬头N養(yǎng)殖中出現(xiàn)的問題進(jìn)行交流。

4 結(jié) 語

1949年新中國(guó)成立至今,我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從把“移民看成是工程的附屬物”到“以搬遷作為發(fā)展契機(jī)”的觀念轉(zhuǎn)變。但是,由于我國(guó)特殊的國(guó)情,在國(guó)家政策層面上移民安置目標(biāo)仍然滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐。從資源分配模式看,實(shí)現(xiàn)了從“單純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”到“前期補(bǔ)償,后期扶持”到“補(bǔ)償、扶持與分享”的轉(zhuǎn)變。資源分配模式的整合與優(yōu)化使移民的損失降低,發(fā)展資源得到保障。因此,在現(xiàn)有的政策框架下,地方政府發(fā)展理念和資源供給能力在移民發(fā)展過程中起著舉足輕重的作用。在ZJ村發(fā)展過程中,地方政府以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī),通過資源整合,將涉農(nóng)相關(guān)部門的力量整合起來共同支持移民新村發(fā)展。在此過程中,社區(qū)可行能力和移民發(fā)展力也是發(fā)展不可或缺的環(huán)節(jié)。ZJ村發(fā)展之所以能夠取得成功,是多方力量共同作用的結(jié)果。非自愿移民是發(fā)展機(jī)遇還是陷阱取決于多種因素的合力,既包括政府發(fā)展的理念、資源分配的方式,同時(shí)也包括社區(qū)的可行能力和移民的發(fā)展力,其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)脫節(jié)都可能偏離發(fā)展的目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)移民的可持續(xù)發(fā)展需要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念,完善和優(yōu)化資源分配模式。因此,需要在國(guó)家制度層面上完善補(bǔ)償和效益分享機(jī)制,堅(jiān)持“移民為先”的原則,將搬遷轉(zhuǎn)變?yōu)橐泼癜l(fā)展的機(jī)遇;其次是加大對(duì)庫區(qū)移民的支持力度。社區(qū)可行能力不足是當(dāng)前農(nóng)村普遍存在的問題。在社區(qū)扶持的過程中需要培育社區(qū)精英,加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)資本建設(shè),增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。最后是增強(qiáng)移民的發(fā)展力。移民的發(fā)展力是發(fā)展的基礎(chǔ),只有移民的積極性能夠調(diào)動(dòng)起來,發(fā)展才能持久。因此,在移民發(fā)展過程中,需要加強(qiáng)移民的參與,尤其需要兼顧移民的地方性知識(shí)。

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