田 剛

（中共清鎮(zhèn)市委黨校 貴州 清鎮(zhèn) 551400）

提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力

田 剛

（中共清鎮(zhèn)市委黨校 貴州 清鎮(zhèn) 551400）

黨的十八大及十八屆三中全會對領導干部運用法治思維和法治方式治國理政、化解矛盾等方面提出了明確要求，但由于受到傳統(tǒng)文化、固有利益、知識儲備不足等內(nèi)因和外因方面的影響和制約，推進效果不佳，亟待從激發(fā)內(nèi)生動力、建立驅(qū)動機制、加強學習培訓等方面下功夫，增強領導干部法治意識，重塑其法治信仰，提高其法治能力。

領導干部 法治思維 法治方式 法治能力

自黨的十八大提出“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”之后，黨的十八屆三中全會《決定》進一步強調(diào)，要運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。當前，各級各部門都在按照黨中央的要求，積極推進法治建設，但在推進過程中受到傳統(tǒng)文化、固有利益等方面的制約，有的只是走走過場，成效并不明顯。在全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興夢的關鍵時期，找準內(nèi)因和外因方面的制約因素，對癥下藥，切實提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力尤為關鍵。

一、領導干部運用法治思維和法治方式能力的現(xiàn)狀

為全面了解領導干部運用法治思維和法治方式解決問題能力的現(xiàn)狀，我們充分利用貴州省市縣黨校及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分校培訓黨員干部的契機開展調(diào)查研究。在領導干部輪訓班、中青班、初任公務員班、選調(diào)生班、兩代表一委員班、黨外、民族宗教、婦女干部班、村干班等培訓班次發(fā)放并收回有效問卷563份，向企業(yè)、個體工商戶、待業(yè)青年、農(nóng)民等非機關干部發(fā)放并收回有效問卷486份。

根據(jù)我們調(diào)研組采取分階段抽樣調(diào)查的結(jié)果顯示：當被問及“您認為現(xiàn)在的領導干部有沒有法治意識和法治思維”時，機關單位在職領導及干部職工中，58%的認為“有”，37%的認為“基本沒有”，只有5%的認為“一點都沒有”，但在普通民眾中，只有12%的認為領導干部“有”法治思維和法治意識?？梢?，在這個方面的看法，官民差異較大，機關干部和普通民眾可能存在“自以為有”的心理狀態(tài)和口是心非的情況。習近平在紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上講到：公民包括一些領導干部的憲法意識還有待進一步提高。應該說，當前領導干部的憲法意識、法律意識及法治思維確實亟待提高。當被問到“您認為領導干部決策或解決問題時，運用法治方式的情況”時，機關干部和普通民眾看法差異不大，分別有12%和10%的認為“經(jīng)常用”，69%和70%的認為“基本沒用”，19%和20%的認為“從沒用過”，可見，在法治方式的運用上，經(jīng)常用的還占不到兩成，更多的是采用非法治方式。關于“領導干部運用法治思維和法治方式解決問題的能力”方面，兩方面調(diào)查對象均只有3%的認為“強”，50%以上的認為“差”。

結(jié)合我們采取個別訪談、召開座談會等方式全方位、多維度開展實證調(diào)研和上述問卷數(shù)據(jù)綜合分析：當前，領導干部尤其是基層黨員領導干部法治意識淡漠，解決問題更多地采用人治方式，運用法治思維和法治方式解決問題的能力亟待提高。

二、制約領導干部運用法治思維和法治方式能力的原因分析

法治國家、法治政府的建設，除了法律法規(guī)的建立健全外，離不開領導干部、廣大民眾的法律意識。領導干部的法律觀念沒有轉(zhuǎn)換，與法治相適應的法律至上、司法公正、程序優(yōu)先等法律原則和價值沒有轉(zhuǎn)換成其思維方式的有機組成部分，很難談及法治思維與法治方式。[1]信仰是法治的精神和內(nèi)核。盧梭說：“法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里。”美國著名法學家伯爾曼也曾說過：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設?！盵2]（P22）法律不被領導干部信仰，就不會有法治思維和法治方式的內(nèi)生動力，法律不被民眾信仰，也會致使領導干部按照非法治思維和非法治方式解決問題、化解矛盾。法律知識的了解與掌握，是領導干部依法行政，依法履職的基礎，沒有法律基礎知識的積淀，領導干部難以形成下意識的法治思維，難以正確把握和運用法治方式處理問題、化解矛盾。因此，法治意識、法治信仰和法治能力三位一體的構(gòu)建，是從內(nèi)到外、由表及里、從思想到能力的堅實保障，三者缺一不可，任何一個方面的短板都將使法治思維和法治方式成為空談。

1.法治意識淡漠的制約。（1）傳統(tǒng)官本位、權勢思維導致法治意識淡漠。在傳統(tǒng)中國政治中，君主權力始終至高無上，法律則從屬于它。宋代以后，皇帝常?！耙岳坡伞保湫偷胤从沉司龣喔哂诜傻氖聦?。[3]受中國幾千年封建思想及傳統(tǒng)法文化的影響，官本位、權勢思維在一些領導干部心中生根發(fā)芽，代代相傳，他們沒有真正理解權力是人民所賦予，領導干部作為人民的公仆，本應該依法依規(guī)為人民做好服務。在這種官本位、權勢思維模式影響下，必然導致法治意識淡漠。

（2）固有利益的藩籬導致法治意識淡漠。有的領導知法懂法，也知曉按照法律法規(guī)辦事的好處，但由于存有私心，不愿喪失固有利益，久而久之，法治意識越來越淡漠。

2.法治信仰缺失的制約。（1）信權不信法導致信仰缺失。一方面是領導干部信權不信法。法治講程序，任何事情都要按照既定的規(guī)范要求，一步一個腳印地落實，一些領導干部認為這些框框套套束縛手腳，不能放開干，人治雖是拍腦袋決策、憑經(jīng)驗定調(diào)，但工作效率高。部分領導干部在決策辦事時，將法治與權力思維模式下的人治進行成本產(chǎn)出分析后認為，人治成本低、產(chǎn)出高，再加上有的上級相關指標考核主要看結(jié)果、重數(shù)據(jù)，不考量過程，這就進一步催生人治慣性思維的形成。

另一方面是群眾信權不信法。當前，一些行政機關辦事不公開、不透明，有利益搶著辦，沒利益拖著辦，踢皮球、打太極拳、推諉扯皮的情況不同程度存在。比如，在我們調(diào)查中了解到，有的群眾辦個行政許可手續(xù)要跑上幾十里路、蓋上幾十個章、花上幾十個日日夜夜，這是上邊沒人或沒找著人的，如果有親戚在“朝中為官”，或者花錢、托人找到了承辦關鍵人物，那是“三下五除二”，很快辦結(jié)了事。這種情況多了，在群眾心中必然形成心理定勢并在民眾中不斷進行負面信息傳遞，更多的群眾就不相信按程序依法依規(guī)辦事，而是相信找關系、托人情辦事。

（2）信“訪”不信法導致信仰缺失。以公民表達權為初衷設立的信訪制度在實踐中逐步演變成公民權利救濟的渠道。當前，我國正處在跨越“中等收入陷井”的關鍵時期，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會矛盾也日益凸顯。近年來，各地群體性事件越來越多，信訪工作壓力越來越大。一些地方政府及職能部門沒有急群眾之所急，沒能及時、合理合法地處理好群眾訴求。群眾找地方政府解決不了、解決不好的事情，便選擇上訪之路，甚至動輒進京找“遠方的親人”，但由于中央信訪部門不了解地方實情等原因，層層下壓，最終，一些“夾縫中生存”的地方政府迫于上邊的壓力，快刀斬亂麻，及時進行處理以求案結(jié)了事，甚至不問合法合規(guī)與否。這樣，逐漸在群眾心中形成要解決事情直接找信訪部門，不相信法律更相信上訪甚至只相信上訪。老百姓“不信法”，領導干部即便用法治思維及方式去解決問題也不會產(chǎn)生實際效果，逐漸形成惡性循環(huán)。

3.法治能力不足的制約。（1）法律基礎知識儲備不足。據(jù)我們調(diào)查統(tǒng)計，一個縣法律科班出身的科級以上領導干部只占3.2%，大多數(shù)領導干部沒有系統(tǒng)法學基礎知識的學習與熏陶，也沒有抓好繼續(xù)教育培訓與自學，一些領導干部連一些最基礎的法律知識都不具備，更談不上將法律法規(guī)及相關精神運用到工作中去。

（2）法律專業(yè)知識掌握不夠。法律專業(yè)知識和技能是行政執(zhí)法人員的立職之本，是運用法治思維和法治方式解決問題的基礎。當前，一些國土、城管、環(huán)保、城建等部門享有行政執(zhí)法權的業(yè)務工作人員，對國土資源管理法、行政處罰法、環(huán)境保護法等相關法律法規(guī)掌握不夠，沒有及時學習新修訂的法律條文，對相關知識點一知半解，遇到問題經(jīng)常犯經(jīng)驗主義錯誤，甚至一些公安派出所干警對治安管理處罰法都不熟悉，遇到治安案件不依法依規(guī)辦理，導致許多錯案發(fā)生，事后還自詡為學英美法系的判例法。

（3）法律知識運用能力不強。法律具有確定性和規(guī)范、指引作用，但同樣有僵硬性、機械性等局限性。近年來，我國對民事、行政、刑事等領域的法律法規(guī)進行了修訂完善，出臺相關司法解釋讓法律更具操作性，但法律有限，人事無窮，社會的快速發(fā)展要求司法人員、行政執(zhí)法人員要不斷提高法律知識的運用能力。一些執(zhí)法人員不能很好地掌握法律原則、法律精神，按照僅有的、看得見的法律規(guī)則機械、教條執(zhí)法，遇到法律沒有明確規(guī)定的，不去尋找法律原則、法律精神，從合目的性的層面合法合理合情地處理案件、解決問題，或者無從著手，或者找借口久拖不決。

三、提高領導干部運用法治思維和法治方式能力的對策

1.激發(fā)內(nèi)生動力，增強法治意識。（1）加大法治宣傳力度，激發(fā)領導干部法治意識內(nèi)生動力。一是在地方廣播電視臺開辟法治專欄，播出領導干部是否運用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾的正反兩方面案例，用身邊人說身邊事，讓領導干部感受法治的好處和非法治的弊端，提高其法治意識。二是由政法委、司法（廳）局等相關單位，運用微信、手機短信等媒體，定期、不定期發(fā)布法諺警句、精編案例、法治小故事等，讓領導干部時時處處感受法治氛圍、養(yǎng)成法治習慣。三是充分發(fā)揮普法工作的作用，從宣傳工作的實效性、題目擬定的科學性、測試的真實性和結(jié)果運用等方面下功夫，建立制度機制，做真做實，讓領導干部在普法工作中真正學法、知法。通過多層面、廣覆蓋的宣傳，讓法治的優(yōu)越性、法治對社會、對國家、對別人和自己的好處在領導干部心中形成共識，成為一種法治自覺，提升其法治意識。

（2）踐行群眾路線教育實踐活動，激發(fā)領導干部法治意識內(nèi)生動力。一方面，以第二批群眾路線教育實踐活動的深入開展為契機，要求領導干部充分查找問題、開好民主生活會，開出辣味，通過查找問題和自我剖析，發(fā)揚不怕揭丑、敢于揭短的思想，將其以前的非法治思維及法治方式亮出來，通過開展批評與自我批評，深刻反省、提高認識后，摒棄思想包袱，輕松上陣。另一方面，將教育實踐活動的民主評議作為長效機制來抓，要求領導干部每一季度或每半年從宗旨意識、黨性修養(yǎng)等方面進行自我剖析，深刻認識手中公權為公眾賦予，正確認識權力與責任的關系，牢固樹立為人民服務的宗旨，并將其外化于行動，更多更廣泛地將公權公用到公益事業(yè)。領導干部內(nèi)心的障礙關過了，公權公用而不私用，托人情、跑關系的少了，依法依規(guī)辦事的多了，法治理念和法治意識就在領導干部心底逐漸被養(yǎng)成。

（3）完善考核晉升機制，激發(fā)領導干部法治意識內(nèi)生動力。隨著《黨政領導干部選拔任用工作條例》的頒布施行，我國干部人事制度走上了制度化、規(guī)范化軌道，選人用人標準成為領導干部行為的“指南針”。應特別重視提拔使用依法行政意識強，善于運用法治思維和法治方式解決問題、推動發(fā)展的優(yōu)秀干部，從組織路線上引導公權力執(zhí)掌者依法治國理政。[4]將運用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾的情況納入目標考核，平時考核與年終考核相結(jié)合，定量和定性相結(jié)合，細化考核評分標準，制訂合格分值和評先選優(yōu)最低分值，對該項工作實行一票否決制，達不到合格標準的，不得提拔升遷。把具備一定法律素養(yǎng)和法治能力作為領導干部任職的必要條件，并將考核分值與單位、領導干部個人的目標獎勵等掛鉤，讓領導干部趨利避害，通過自身利益的權衡促進法治意識的養(yǎng)成。

2.建立驅(qū)動機制，重塑法治信仰。（1）要把權力關進制度的籠子，讓群眾相信法律，驅(qū)動領導干部信仰法治。

其一，權力必須受約束，要用權力監(jiān)督權力、用權利監(jiān)督權力?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！盵5]（P154）只要政府的一切行動都經(jīng)過立法機關正式授權的話，法治才會被保持下去。[6]（P82）領導干部要堅守“法無授權即禁止”原則，樹立權力與責任對等意識，權力越大，責任越大，權力要慎用更不能濫用。用手中的權力送人情、走關系，必然讓政府公信力下降。要建立健全人大監(jiān)督、民眾監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督等機制，把權力關進制度的籠子，讓權力在陽光下行使，依法依規(guī)辦事，讓人民群眾不因找不了關系而辦不成合法合規(guī)的事，不因找到了關系而辦成不合法不合規(guī)的事，使其真正感受到法治下的公平公正，從而使民眾不再相信領導的權力而相信法律。他們遇事首先想到的不是托人情、找關系、找領導，而是依法依規(guī)，按程序辦事。群眾的信法、用法必將驅(qū)動領導干部對法治的信仰。

其二，黨的十八屆三中全會提出，要改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。各級領導干部要認真貫徹落實這一要求，切實推進信訪工作制度改革，引導群眾走司法程序，盡可能通過法律途徑解決問題。對于信訪渠道，該堵則堵，該疏則疏，不能一味妥協(xié)求全，更不能為了考核指標的完成、為了上級領導的“臉色”放棄基本原則和應有舉措。將信訪案件逐漸“司法化”，讓民眾轉(zhuǎn)變認識：有理的不用信訪，直接通過司法途徑解決，既節(jié)約成本，問題又得以解決；沒理的，上訪也沒用。通過暢通權利司法救濟渠道，引導信訪回歸理性，引領民眾變信“訪”為信法。

第三，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，提高司法公信力。司法機關在處理案件時，要嚴格立案、偵查、審理、判決、執(zhí)行等程序，提高司法工作人員的政治素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)，嚴防冤假錯案的發(fā)生，將每一個案件都辦成經(jīng)得起歷史和時間檢驗的“鐵案”，讓人民群眾感受到公平正義。通過司法公信力的提升，讓民眾守法信法，驅(qū)動領導干部信仰法治。

（2）減少非法治行為，讓權力敬畏法律，驅(qū)動領導干部信仰法治。建立公眾舉報、信訪反饋、紀檢監(jiān)察、司法懲處相互依存、環(huán)環(huán)相扣的四聯(lián)動機制，對不按法律法規(guī)辦事的行為，鼓勵單位職工和社會公眾積極舉報，并建立獎勵激勵機制予以精神、物質(zhì)獎勵。對用非法治方式解決問題、不依法依規(guī)辦事的領導干部進行約談、誡勉談話、組織處理，對嚴重違法行為移交司法機關立案偵查懲處。發(fā)揮紀檢監(jiān)察和司法機關的威懾力和懲處力度，提高違法成本，讓非法治思維和方式?jīng)]有生存的土壤。

3.加強學習培訓，提高法治能力。（1）加強學習培訓，提高領導干部運用法律基礎知識的能力。知識、信息是人們?nèi)克季S活動的基礎和支撐點，因此，法律知識直接決定著領導干部法治思維水平的高低。[7]發(fā)揮黨校、行政學院干部教育培訓主陣地作用，將法治宣傳教育培訓納入各級各類領導干部培訓班課程設置的硬性指標，一方面加強社會主義法治理念和法治思維的教育學習培訓，讓法治思維和法治方式成為領導干部首要工作理念，養(yǎng)成依法履職、依法做事的習慣。另一方面由黨校老師或外聘司法部門相關學者專家、高校老師作法律基礎知識講解，將憲法、民法通則、物權法、侵權責任法、治安管理處罰法、合同法、土地管理法、行政訴訟法、行政復議法、刑法等法學基礎知識內(nèi)容納入主體班次課程，提升領導干部法律素養(yǎng)。領導干部只有掌握了基本的法律知識，在大腦中形成“大數(shù)據(jù)”，遇到?jīng)Q策、化解矛盾、處理事情時，才會條件反射式地運用“云計算”大腦服務器首先搜索法律規(guī)則，搜索不到，便下意識開始搜索法律原則，法律原則也搜索不到，再搜索法律精神作為依據(jù)。

（2）加強個性化學習培訓，提高行政執(zhí)法干部運用法律專業(yè)知識的能力。采取“送出去、請進來”等方式，集中相關人員到高校參加某方面法律知識專題培訓班，運用案例式、討論式等教學方法，有針對性地對某一領域知識進行深入研究學習，讓領導干部能夠結(jié)合自身工作實際，學深學透，成為某一領域?qū)＜遥容^嫻熟地運用法律知識處理問題。

（3）加強能力培訓，提高領導干部靈活運用法律知識的能力。一是培訓內(nèi)容上，既要有法條的學習，又要有理論的學習。通過學好理論，對一些法條規(guī)定知其然也知其所以然，探究法律精神，做到靈活運用而不一味僅從文義解釋的層面機械、教條地死摳法條之“規(guī)定”。二是在實戰(zhàn)能力提升上，可通過組織研究式教學，對比分析相關案例，剖析總結(jié)經(jīng)驗與教訓，能將法律規(guī)則、法律原則與法律精神融會貫通進行運用，提高其法治能力，實現(xiàn)法律效果與政治效果、社會效果的有機統(tǒng)一。

[1] 陳可.提高領導干部運用法治思維和法治方式能力解析［J］.山東行政學院學報，2013（06）.

[2] [美]哈羅德·J·伯爾曼.法律與宗教［M] .梁治平譯，北京：中國政法大學出版社，2003.

[3] 唐忠民，楊彬權.論依法行政的傳統(tǒng)法文化阻滯力［J] .河北法學，2014（01）.

[4] 姜明安.運用法治思維和法治方式治國理政［J] .中國司法，2013（01）.

[5] ［法] 孟德斯鳩.論法的精神：上冊[M].張雁深譯，北京：商務印書館，1961．

[6] ［英] 哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅，馮興元等譯，北京：中國社會科學出版社，1997．

[7] 蔣傳光.法治思維與社會管理創(chuàng)新的路徑［J] .東方法學，2012（05）.

責任編輯：哈麗云

D262.3

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.05.04