邢永珍

(勝利油田 高培黨校，山東 東營257000)

新修訂的《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)及《中華人民共和國發(fā)票管理辦法實施細則》(以下簡稱《實施細則》)自2011年2月1日起施行。它的修訂標志著我國發(fā)票管理工作在規(guī)范化、法制化方面邁上了一個新臺階。誠然《管理辦法》及《實施細則》的實施對我國防止假發(fā)票的制作、擴散和使用，有效防范虛開發(fā)票的違法行為，加大對發(fā)票違法行為的懲處力度，達到以票控稅的目的以及在稅收中起到的積極作用。但在《管理辦法》及《實施細則》實施10個月后，據(jù)全國打擊發(fā)票違法犯罪活動工作協(xié)調(diào)小組通報，2011年，全國共查處制售假發(fā)票和非法代開發(fā)票案件近9萬件，查獲各類非法發(fā)票3.5億余份；2012年查處制售假發(fā)票和非法代開發(fā)票案件11.2萬余件，查處各類非法發(fā)票超過1.3億份，相比修訂之前上升速度快涉案金額大。而作為稅務局對企業(yè)的殺手锏——發(fā)票，其地位依然如泰山一般巋然不動，屹立不倒。作為管控發(fā)票的《管理辦法》及《實施細則》歷經(jīng)了八年的修改，由過去的財政部頒布晉升為國務院總理令頒布，法律地位得到了提升，從財政部部門規(guī)章上升到國務院行政法規(guī)。以下就其修改的內(nèi)容說明幾個突出問題。

一、《管理辦法》及《實施細則》修改的幾個突出問題

第一，稅收征管法還未修訂出臺，故《管理辦法》是否將來還要根據(jù)修訂后的稅收征管法再修訂。因為《管理辦法》的核心是以票控稅，如果發(fā)票不完善是無法保障稅收的，而稅收征管法是征稅的法律依據(jù)。

第二，關(guān)于發(fā)票防偽的問題。一般情況下納稅人對發(fā)票鑒別真?zhèn)问菦]有法定義務的，但是如果納稅人不去鑒別發(fā)票真?zhèn)危夷玫降氖羌侔l(fā)票，稅務局則不管你是否主觀客觀，要全額調(diào)增應納稅所得額。另外還有個克隆發(fā)票的問題，上網(wǎng)查詢，發(fā)票號碼、代碼都是真的，票流款流相符，就是內(nèi)容是假的，不法分子通過各種關(guān)系搞到發(fā)票代碼與號碼，然后制作假發(fā)票，納稅人是難以防范的，所以不管什么票樣、種類，只要是真的，基本上就萬無一失了，而發(fā)票防偽則是保障票真與否的關(guān)鍵，因此統(tǒng)一發(fā)票防偽專用品至關(guān)重要。發(fā)票的事是大事，發(fā)票防偽更應當是稅務部門的事。發(fā)票要高度集中，票種簡并，式樣統(tǒng)一，防偽措施完善，這樣才更簡便更安全。

第三，對第二十條中“所有單位和從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動的個人在購買商品、接受服務以及從事其他經(jīng)營活動支付款項，應當向收款方取得發(fā)票。取得發(fā)票時，不得要求變更品名和金額”?！皯敗边@個詞在中文表述里不是“必須”的意思，是指導性而非指令性，而這恰恰就是當前發(fā)票管理的弊端，對受票方的制約遠不如對開票方強。

第四，對第三十條中稅務機關(guān)在發(fā)票管理中有權(quán)進行檢查的五項權(quán)利，在檢查時調(diào)出發(fā)票查驗一般要給換票證，應當規(guī)定一個時限內(nèi)不管有無查實問題均應還給納稅人，不然企業(yè)沒了發(fā)票，一旦審計部門、證券部門也來檢查則無票可言，而我國的許多監(jiān)管部門一般會有多頭檢查，多頭評估，多頭監(jiān)管的事情，使企業(yè)疲于應對。而開具的換票證時間太長，放在會計憑證里當替身，這里沒有考慮到納稅人的權(quán)益，不能圖自已方便影響納稅人經(jīng)營，沒有正常的生產(chǎn)經(jīng)營，稅收是無法保障的。

第五，《實施細則》第三十一條“向消費者個人零售小額商品或者提供零星服務的，是否可免予逐筆開具發(fā)票，由省級稅務機關(guān)確定”。

這里有個成本效益觀念，無論你賣的是什么，即使是地攤賣個針頭線腦也要開發(fā)票，集貿(mào)市場賣個青菜蘿卜水果也要開發(fā)票？那么一個賣菜的一天一共賣了二百元菜，但是賣給了幾十家企業(yè)，開幾十張發(fā)票顯然不現(xiàn)實，但是不開票，受票方?jīng)]有發(fā)票。

第六，第六十一條“本實施細則自《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》施行之日起施行。各部門原有關(guān)規(guī)定與《辦法》和本實施細則相抵觸的，按《辦法》和本實施細則執(zhí)行”。《實施細則》于2011年2月14日，國家稅務總局局長肖捷簽署第25號總局令，公布修訂后的《實施細則》，自2011年2月1日起施行。而《實施細則》是2011年2月14日簽署公布的，在此之前新版發(fā)票于2011年1月1日正式啟用，以2月1日為分水嶺，之前的行為按老細則定，自此后按新細則定，但是《管理辦法》第四十五條“本辦法自發(fā)布之日起施行”。即2010年12月20日施行，搞的不光是納稅人左右為難，連稅務局也不知所措，好在溫家寶總理簽辦法時，加了一句：“自2011年2月1日施行”，但又不可能把辦法最后一條：“本辦法自發(fā)布之日起施行”刪掉，故出現(xiàn)了這一令人尷尬的局面。

二、針對修改中問題的幾點看法

第一，從我國發(fā)票管理情況來看，稅務機關(guān)發(fā)票管理難度大，執(zhí)法權(quán)限有限，而且無法有效提高稅源監(jiān)控的質(zhì)量和水平，使發(fā)票稅源監(jiān)控的作用受到削弱，稅收流失難以計量和控制。《管理辦法》雖然由國務院頒布，法律地位得到了提升，但其始終是行政管理法規(guī)，而且除規(guī)定其相應的權(quán)限外，具有行政處罰權(quán)。

第二，發(fā)票防偽可以借鑒一些國外的做法，如意大利稅警經(jīng)常著便衣躲在角落里，抓那些不要發(fā)票的，一旦被抓嚴厲懲罰，這種從需求方管理其實很有借鑒意義，如果沒有受票企業(yè)這個客戶，制售假發(fā)票和非法代開發(fā)票就沒有需求的大市場，制售假發(fā)票和非法代開發(fā)票就無法生存，因此，抓需求市場才是解決假發(fā)票的根本之舉。

第三，嚴格規(guī)范稅務機關(guān)在發(fā)票管理中進行檢查的權(quán)力，在檢查時調(diào)出發(fā)票查驗必須給換票證，并且規(guī)定一個時限內(nèi)，在時限到時還給納稅人，否則其后果由稅務部門承擔。

第四，《實施細則》第三十一條應對于一些特定的商品，比如集貿(mào)市場零售商販可以不開發(fā)票，零售商采用小額定額稅，憑收款收據(jù)給購買者就可以了，這樣既好管理又方便實用，又可以開辟地方稅源。

第五，“以票控稅”是稅收征管工作的重要內(nèi)容，其作用是控制稅源、穩(wěn)固稅基。要想有效發(fā)揮“以票控稅”的作用，必須管好發(fā)票。而《稅收征管法》是保障“以票控稅”的主要依據(jù)，《稅收征管法》修改后，應適當使《管理辦法》與之銜接，不相適應的予以調(diào)整。

總之《管理辦法》及《實施細則》的修改是建國以來范圍最大、影響最深的一次普通發(fā)票改革，較之以前簡煉、準確，并為企業(yè)提供了查詢發(fā)票真?zhèn)蔚谋憬萸?。但還有待進一步改進完善，真正使我國的發(fā)票起到其應有的作用。