□天津市寶坻區(qū)人民檢察院課題組

（天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800）

信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)予以處理的活動?！稇椃ā返?1條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害?！笨梢?，信訪是我國公民行使憲法賦予的批評建議權(quán)的正當(dāng)途徑。檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時是傾聽群眾呼聲及表達(dá)訴求的窗口，涉檢信訪工作成為我國檢察工作的重要組成部分。涉檢信訪工作在密切聯(lián)系群眾、處理社會矛盾、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。

一、信訪工作的歷史發(fā)展

（一）信訪尋本溯源

信訪并非是近現(xiàn)代產(chǎn)生的一種社會活動形式，它古已有之，源遠(yuǎn)流長。信訪在不同的歷史時期表現(xiàn)為不同的形式，但歸根結(jié)底都是歷朝歷代統(tǒng)治者為消除社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，鞏固政權(quán)而設(shè)置的傾聽民意、接受諫言獻(xiàn)策、允許百姓申冤的一種制度，是獨(dú)具中國特色的政治文明成果。

夏商時期國家政權(quán)機(jī)構(gòu)中，就有了執(zhí)掌信訪工作的官吏。周代開始在朝門外懸置大鼓，凡吏民有事，即可撾鼓，由御仆出面接待，將來訪者反映的事宜向主管大鼓的太仆匯報，再由太仆上奏天子。［1］春秋戰(zhàn)國時期列國在爭霸中為強(qiáng)兵富國而廣開言路，招賢納士，許多士人奔走游說于各諸侯國以期得到國君的重視和優(yōu)待，當(dāng)時的信訪活動非常頻繁。先秦時期秦始皇以善于重用游訪到秦國來的其他六國的人才而雄霸天下。［2］專職信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置始于唐朝武則天執(zhí)政時期，“請鑄銅為匭以受天下密奏”，設(shè)“匭使院”為專職機(jī)構(gòu)，選諫議大夫、補(bǔ)闕等言官為知匭使，專管接受來信來訪。“匭使院”首創(chuàng)了一條使民間下情直達(dá)中央甚至皇帝本人的通道，也掀起了一個歷史上中央集權(quán)高度重視信訪活動的高潮。宋朝的信訪機(jī)構(gòu)和制度已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)密并臻于成熟，中央信訪機(jī)構(gòu)發(fā)展到分設(shè)為兩個，其中鼓院為初級機(jī)構(gòu)，檢院為高級機(jī)構(gòu)，隸屬門下省。規(guī)定吏民上訪須先投訴鼓院，遭拒絕受理或認(rèn)為處理不公后，可再上訪至檢院。信訪工作發(fā)展到明代，由于政權(quán)高度集中，皇帝對中央信訪機(jī)構(gòu)甚至實行直接指導(dǎo)和過問，將其提高到十分重要的地位，由中央總收文機(jī)構(gòu)（通政司）兼理信訪事務(wù)，直接對皇帝負(fù)責(zé)。清朝起，順治帝在開國初年就仿效前代眾多信訪制度，設(shè)立登聞鼓廳，直接接待民眾上訪?？滴跄觊g將其并入通政司，負(fù)責(zé)信訪事務(wù)，這一制度一直延續(xù)至清末。［1］

（二）近現(xiàn)代信訪的發(fā)展

中國共產(chǎn)黨歷史上最早的專職信訪機(jī)構(gòu)，是1949年8月成立的中央書記處政治秘書室，負(fù)責(zé)處理群眾來信來訪。新中國成立以后，中央人民政府成立了中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書廳和總理辦公室，這三個單位專門受理群眾來信來訪。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議結(jié)束以后，全國人大常委會辦公廳設(shè)置了人民接待室，作為專門處理人民來信來訪的具體辦事機(jī)構(gòu)。上世紀(jì)六、七十年代，全國的信訪工作受到巨大沖擊，信訪機(jī)構(gòu)處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，有的被撤銷、解散，有的被降格為信訪組。國務(wù)院秘書廳信訪室先后改為國務(wù)院辦公室信訪處、國務(wù)院辦公室信訪室和國務(wù)院辦公廳信訪局。1966年7月中央辦公廳秘書室改為信訪處;同年9月將1965年6月設(shè)立的中央機(jī)關(guān)人民來訪聯(lián)合接待室改為串聯(lián)學(xué)生接待站;1967年l月中共中央辦公廳、國務(wù)院秘書廳成立文化革命聯(lián)合接待室。1968年6月6日國務(wù)院秘書廳信訪室設(shè)立總理親啟信辦理小組，工作到1972年。［3］20世紀(jì)80年代，是信訪問題由申訴型向現(xiàn)實問題型轉(zhuǎn)化的健康平穩(wěn)發(fā)展階段。1982年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳分別設(shè)立信訪局。1985年全國人大常委會辦公廳信訪室改為信訪局。1982年2月22日至27日第三次全國信訪工作會議在北京召開，會議討論并通過了《當(dāng)前信訪工作的形勢和今后的任務(wù)》、《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》兩份文件?！饵h政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》只是“文件”，不是法規(guī)，由于它不具有法規(guī)效力，只具有對黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)一認(rèn)識、統(tǒng)一規(guī)章制度的功能，約束力比較弱，也沒有對信訪人信訪行為等給予規(guī)范。1995年，我國第一部比較完整、系統(tǒng)的規(guī)范性信訪法規(guī)《信訪條例》正式公布。該條例結(jié)束了信訪活動無法可依的狀況，是信訪工作納入法制化軌道的重要標(biāo)志。為適應(yīng)新的社會經(jīng)濟(jì)形勢的需要，國務(wù)院2005年1月制定出臺了新的《信訪條例》，于5月1日正式實施，這一新的法律的實施標(biāo)志著我國新的信訪體制和制度的確立，條例的實施促進(jìn)各級政府向法治、服務(wù)、責(zé)任、有限、效能、陽光政府的轉(zhuǎn)變。

二、涉檢信訪及其工作機(jī)制現(xiàn)狀

涉檢信訪有狹義和廣義之分，狹義的涉檢信訪是指對檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該處理的事項和有關(guān)處理決定不服的信訪;廣義的涉檢信訪是指除上述信訪外，群眾對其他執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該處理的事項和有關(guān)處理決定不服而要求檢察機(jī)關(guān)依法實施法律監(jiān)督的信訪。

（一）涉檢信訪案件的種類

一是反映國家工作人員職務(wù)犯罪的舉報。舉報人將自己知悉的某國家工作人員履行職務(wù)期間發(fā)生的職務(wù)犯罪線索以署名或匿名信件等形式舉報至檢察機(jī)關(guān)有關(guān)部門。二是不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的申訴。信訪人對檢察機(jī)關(guān)自行辦理的案件處理結(jié)果表示不服的比例較高，如不服檢察機(jī)關(guān)所作的不立案、撤案、不捕和不起訴等各類終局性處理決定，請求刑事賠償或返還財產(chǎn)的案件及控告檢察人員執(zhí)法不規(guī)范違紀(jì)違法案件。三是對其他司法機(jī)關(guān)處理決定不服而向檢察機(jī)關(guān)提出申訴。主要包括反映公安機(jī)關(guān)偵查活動存在違法行為的控告，不服人民法院生效判決、裁定的申訴，反映刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動存在違法行為的控告。四是國有企業(yè)改制過程中國有資產(chǎn)被低價評估、轉(zhuǎn)讓，侵害職工權(quán)益，國有企業(yè)職工對此向檢察機(jī)關(guān)舉報反映。五是村民舉報村民委員會等村基層組織人員非法轉(zhuǎn)讓、出租集體土地，侵吞、貪污征地補(bǔ)償款和集體財產(chǎn)的案件。

（二）涉檢信訪的特點(diǎn)

1．涉檢信訪量呈減少趨勢。由于近年檢察機(jī)關(guān)加大力度提高隊伍建設(shè)水平，執(zhí)法辦案質(zhì)量，注重檢察機(jī)關(guān)司法改革，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力在群眾心中有所提升，因此涉檢信訪案件數(shù)呈整體下降趨勢。

2．信訪主體的弱勢性。到檢察機(jī)關(guān)信訪的群體范圍比較廣泛，來自于社會各行各業(yè)，有工人、農(nóng)民、個體戶、離退休人員、下崗職工等。但比較突出的一部分人群為年齡大、收入低、經(jīng)濟(jì)狀況差，屬于社會的弱勢群體，又因為文化水平低，缺乏法律知識，情緒偏激，容易導(dǎo)致盲目信訪。

3．信訪時間集中而敏感化。群眾信訪尤其是集體訪容易選擇在重大節(jié)日和重要政治、社會活動的前夕和期間，如“兩會”、“十一”、“春節(jié)”等，此時信訪頻率較高。

4．重復(fù)訪、越級訪、集體訪高發(fā)。部分群眾對于自己合法權(quán)益受到損害時思想存在誤區(qū)，信“訪”而不信法。沒有想過維護(hù)合法權(quán)益可以通過訴訟等合法形式進(jìn)行，而是直接上市、上省、上京越級上訪、纏訪，希望上級督促下級。而有些上訪人則是由于對法律政策了解不深不細(xì)，盲目跟風(fēng)，舉報申訴沒有針對性，出現(xiàn)盲目檢舉、多頭舉報重復(fù)上訪等問題。少數(shù)上訪者認(rèn)為，一個人的上訪力度不大，不能引起有關(guān)部門的重視，而采取集體上訪的形式，以給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門施加壓力，擴(kuò)大影響。

5．涉農(nóng)信訪案件居高不下。近幾年，黨的惠農(nóng)政策不斷出臺，中央的政策性扶持資金進(jìn)一步向農(nóng)村傾斜，加之目前城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，需要征用大量土地。由于征地補(bǔ)償費(fèi)用不能及時足額發(fā)放，從而引發(fā)或間接引發(fā)的涉農(nóng)信訪案件占到信訪案件比重很大。

三、涉檢信訪存在的問題

（一）涉檢信訪涉及面廣與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督手段有限的矛盾

檢察機(jī)關(guān)被賦予法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)，承擔(dān)維護(hù)社會公平正義，保障法律正確實施的職能。有數(shù)據(jù)顯示我國每年涉訴信訪總量約占全國信訪總量的80%，而涉檢信訪在涉訴信訪中又占據(jù)重要比重，因此涉檢信訪所涵蓋的范圍是十分廣泛的。尤其是在社會轉(zhuǎn)型期的當(dāng)下，社會各方矛盾凸顯，同時伴隨人們法治觀念的日益增強(qiáng)，越來越多的人在自身權(quán)益受到侵害時開始尋求法律手段的救濟(jì)。較之以往任何時期，人們對法律適用的正確性、適當(dāng)性的理解判斷都已提升到了空前的高度。法院判決適用法律正確與否、量刑畸輕畸重、公安機(jī)關(guān)拘留逮捕等強(qiáng)制措施的合法與否、檢察機(jī)關(guān)自偵案件的立案、撤案等事項決定是否得到相關(guān)當(dāng)事人的認(rèn)可等，往往會引發(fā)涉檢上訪。與此同時，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)是有限的，而且，在司法實踐中，人們涉檢信訪的事項遠(yuǎn)不止上述幾種簡單情形，許多情形是超出檢察機(jī)關(guān)自身權(quán)限范圍的。例如刑事訴訟法雖然規(guī)定了對于公安機(jī)關(guān)應(yīng)立案而不立案的情形，檢察機(jī)關(guān)可以要求其說明不立案的理由，理由不成立的，檢察機(jī)關(guān)可以要求公安機(jī)關(guān)立案，但是對于公安機(jī)關(guān)的撤案監(jiān)督并未作出規(guī)定。這就意味著如果公安機(jī)關(guān)故意規(guī)避上述規(guī)定，通過先立案再撤案的方式實現(xiàn)變相不立案效果，檢察機(jī)關(guān)就無能為力了。此時，若當(dāng)事人對于公安機(jī)關(guān)的撤案決定不服，而到檢察機(jī)關(guān)信訪，請求檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職，檢察機(jī)關(guān)將會面臨兩難處境:要么不履行法律監(jiān)督職責(zé)違憲不作為要么于法無據(jù)的撤案監(jiān)督亂作為。其后果是引發(fā)當(dāng)事人繼續(xù)鬧訪、纏訪，甚至引發(fā)檢察機(jī)關(guān)司法公信力的下降。

（二）涉檢信訪法治標(biāo)準(zhǔn)缺失引發(fā)多重負(fù)面效應(yīng)

涉檢信訪實踐中法治標(biāo)準(zhǔn)缺失有兩種主要表現(xiàn):一是無原則地花錢買穩(wěn)定。在全國性重要會議召開之際，為防止可能上訪之人越級上訪、攔訪，事先通過各種物質(zhì)補(bǔ)償來暫時穩(wěn)住可能上訪群眾。此種做法往往是無原則性的追求一時性的社會效果，卻忽視了因此而引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)。因缺乏合理的規(guī)則依據(jù)，往往引發(fā)“摁倒一個葫蘆站起八個瓢”的尷尬，存在變相鼓勵信訪的可能。這種做法容易給當(dāng)事人造成一種誤區(qū):即涉檢信訪案件能否得到有利于自己的解決結(jié)果，取決于自己信訪行為的影響力大小，而非案件本身己方的理由成立與否。另一種表現(xiàn)是壓制涉檢信訪。通過截訪、威嚇、甚至關(guān)押等手段對付上訪人員，嚴(yán)重侵犯公民的人身權(quán)利和民主權(quán)利。這種通過強(qiáng)制手段打擊信訪，一味追求涉檢信訪數(shù)量的降低，并不能徹底化解社會基層的矛盾，相反如果社會基層矛盾累積長期得不到有效化解，累積到一定程度，必然使得矛盾更加激化和復(fù)雜，不利于社會的穩(wěn)定。

（三）涉檢信訪處理程序混亂對檢察機(jī)關(guān)司法公信力造成的挑戰(zhàn)

從涉檢信訪訴求角度看，涉檢信訪大體包含兩類，一類是對其他機(jī)關(guān)辦理的案件不服，訴求控告或抗訴。即當(dāng)事人及其近親屬、利害關(guān)系人等對檢察機(jī)關(guān)辦理的民事、刑事、行政案件以及法院的判決、裁定結(jié)果不滿，轉(zhuǎn)而向辦理案件的原檢察機(jī)關(guān)申訴、控告或請求抗訴等;另一類是當(dāng)事人對檢察機(jī)關(guān)作出的決定不服而向上級檢察機(jī)關(guān)或黨政機(jī)關(guān)申訴、控告等，如檢察機(jī)關(guān)作出的不批準(zhǔn)逮捕決定、不起訴決定以及對屬于檢察機(jī)關(guān)自偵案件的不立案決定或撤案決定等。對于第一類涉檢信訪工作，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部統(tǒng)一由控告申訴檢察部門負(fù)責(zé)。但是在通常情況下，控告申訴部門對大部門案件的基本情況并不了解，有的甚至不具備作出處理決定的權(quán)限。如民事申訴案件和不服不批準(zhǔn)逮捕案件等，通常情況下只能通過分流到相關(guān)職能部門來解決或聯(lián)合相關(guān)職能部門才能解決。這就形成了解決涉檢信訪工作“二多二少”的局面，即受理的多，直接處理的少;無案卷的多，有案卷的少。對于第二類涉檢信訪，即當(dāng)事人就檢察機(jī)關(guān)的處理決定不服轉(zhuǎn)而向上級機(jī)關(guān)申訴、控告的情況，如果不能妥善處理好信訪程序與司法程序的關(guān)系，將會使檢察機(jī)關(guān)的司法公信力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)事人對檢察機(jī)關(guān)的不批捕、不起訴、不立案、不抗訴等決定不服，且不管己方所提出的要求和理由是否成立、是否合法，就盲目鬧訪、越訪，甚至片面虛構(gòu)事實，以引起媒介輿論和上級機(jī)關(guān)的關(guān)注，以此對檢察機(jī)關(guān)施加壓力，使得即便司法裁決已經(jīng)發(fā)生效力的案件，也可能被要求重新辦理，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)的司法公信力，同時陷入信訪不信法，信訪不解決執(zhí)法的問題的困境。

四、涉檢信訪問題根源探析

（一）司法腐敗引發(fā)嚴(yán)峻的司法公信力危機(jī)

司法腐敗作為社會權(quán)力腐敗的一部分，其對法律價值是一種毀滅性的破壞。當(dāng)事人在選擇司法程序解決問題時，需要忍受繁瑣、冗長的司法程序，付出大量時間、精力成本，還要承擔(dān)在每一個訴訟環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的司法腐敗風(fēng)險。如果眾多訴訟環(huán)節(jié)中的任何一個環(huán)節(jié)發(fā)生司法腐敗事件，當(dāng)事人正當(dāng)合法權(quán)益必然遭受侵害。而涉訴的矛盾糾紛往往關(guān)系群眾最基本的生存條件，這就意味著司法腐敗對于當(dāng)事人而言是一種高危風(fēng)險，一旦發(fā)生，后果往往令其難以承受，遺憾的是這種風(fēng)險往往是其無法左右的。近期，伴隨司法實踐中一系列冤假錯案的證實與公布，司法機(jī)關(guān)的社會公信力飽受質(zhì)疑。

（二）司法機(jī)關(guān)行政化運(yùn)行色彩導(dǎo)致司法權(quán)威下降

檢察機(jī)關(guān)是國家司法機(jī)關(guān)，但其在實際運(yùn)行中卻充滿濃厚的行政化色彩。對于社會影響重大、疑難復(fù)雜案件往往需要事先請示政法委、黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)等，不能獨(dú)立做出決定。這容易使人產(chǎn)生司法權(quán)從屬于行政權(quán)，從屬于地方黨委，信官不信法的觀念。于是遇到事關(guān)自身重大利益的矛盾糾紛時，當(dāng)事人更傾向于選擇上訪，也不愿按照司法程序解決問題。即便是個別案件可以通過信訪方式向檢察機(jī)關(guān)等司法部門施加壓力，在一定程度上幫助當(dāng)事人爭取到更多利益，但這種不合法、不理性的方式有可能增加其它問題的解決難度。黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的干預(yù)，削弱了司法權(quán)威，增強(qiáng)了當(dāng)事人“法大不如官大”的觀念，總是試圖找領(lǐng)導(dǎo)解決問題，為司法解決社會矛盾增添了很多困難。［4］而檢察機(jī)關(guān)司法權(quán)威的下降，又反過來引發(fā)當(dāng)事人對檢察機(jī)關(guān)司法處理結(jié)果的不信任，于是陷入“信訪不信法——檢察機(jī)關(guān)權(quán)威下降——信訪不信法”的惡性循環(huán)。

（三）民意表達(dá)途徑不暢，公民參與社會管理的積極能量無法得到有效的釋放

自現(xiàn)代民族國家產(chǎn)生以來，社會管理模式的選擇始終是一個無法擺脫的問題:“是以國家為中心建構(gòu)以支配和控制為特征的強(qiáng)大的層級化的官僚體制，使社會自然的網(wǎng)絡(luò)被層級化的官僚制所同化，并最終在官僚制的支配和控制中消解;還是使社會回歸個人結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)，以社會的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)改造官僚制，并使官僚制的權(quán)力系統(tǒng)與社會的各種權(quán)力系統(tǒng)相互連接，繼而形成多元互動、協(xié)同合作的網(wǎng)絡(luò)化治理格局”。對此問題，不同的國家有不同的選擇。我國傳統(tǒng)上采用的是一種政府主導(dǎo)型的社會管理模式。這種社會管理模式不但導(dǎo)致了人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫等問題，而且使社區(qū)的自治功能極度萎縮、民間社會組織的非營利性服務(wù)功能極度弱化。自治功能萎縮使社區(qū)無法發(fā)揮整合民意、表達(dá)民意、化解糾紛、維護(hù)基層穩(wěn)定的固有功能;非營利性服務(wù)功能的弱化使民間組織無法發(fā)揮整合公民個人服務(wù)和奉獻(xiàn)熱情、為各類人群提供精神家園和交流平臺的積極作用。人民群眾參與社會管理的熱情得不到合理的釋放，加重了政府管理社會的負(fù)擔(dān)。民意表達(dá)途徑不通暢，使社會各類深層次矛盾不斷積累，形成了潛在的社會不穩(wěn)定因素。政府為解決各類矛盾而采取的各種“維穩(wěn)”措施，雖能取得短期效果，但實際上也推遲了矛盾爆發(fā)的時間，因而也加重了危機(jī)爆發(fā)時的強(qiáng)度。一旦政府對社會控制的強(qiáng)度有所減弱，諸如涉法信訪之類的社會矛盾就會凸顯出來。

五、改革涉檢信訪工作機(jī)制的建議

（一）健全信訪信息共享機(jī)制

全國各地、上下級之間、以及不同部門之間的信訪信息處于相互隔斷狀態(tài)，涉檢信訪信息無論在上下級之間的縱向傳遞還是在不同部門之間橫向傳遞都難以實現(xiàn)。因此導(dǎo)致涉檢信訪中“多頭訪”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，重復(fù)登記、重復(fù)交辦、多頭交辦，極大地浪費(fèi)了社會資源，也容易引發(fā)部門沖突。因此有必要嘗試建立信訪信息共享平臺，即建立全國范圍內(nèi)的信訪信息系統(tǒng)，黨委、人大、政府、法院、檢察院等各機(jī)關(guān)單位將其受理、處理的相關(guān)信訪工作信息錄入該系統(tǒng)，通過互聯(lián)網(wǎng)連接實現(xiàn)信訪信息共享。這樣，一方面有助于提高涉檢信訪工作的效率，各部門在收到當(dāng)事人信訪事項的第一時間就能夠通過信息系統(tǒng)檢索，全面了解案件事實和其他機(jī)關(guān)單位已經(jīng)作出的處理決定，避免受理單位重新進(jìn)行大量重復(fù)性調(diào)查取證工作，有效節(jié)約司法資源。對信訪當(dāng)事人而言，由于信息一次性地永久保存于信息平臺，避免了其因重復(fù)提供、搜集而付出的時間成本，在減少其累訴的同時也有利于信訪案件的快速推進(jìn)。［5］另一方面，建立信訪信息共享機(jī)制也有利于促進(jìn)處理結(jié)果的公平正義，通過信息共享，辦案人員能夠及時全面了解案件真實情況，不至于因聽取當(dāng)事人的片面陳述而產(chǎn)生誤信誤判，影響處理結(jié)果的客觀公正。

（二）建立涉檢信訪聽證制度

聽證制度廣泛存在于行政立法、行政復(fù)議、行政處罰、行政許可等行政行為中，充分發(fā)揮了行政決策公平、公正、公開、民主的作用，取得了良好的社會效果。借鑒行政機(jī)關(guān)關(guān)于聽證制度的相關(guān)做法，涉檢信訪領(lǐng)域可試行開展涉檢信訪聽證制度，為解決矛盾提供一個公開、民主、討論的平臺。涉檢信訪聽證制度是一套獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的獨(dú)特的公開處理信訪方式，主要解決法理之外的疑難、復(fù)雜、新型糾紛，能夠彌補(bǔ)解決糾紛的空白地帶。檢察機(jī)關(guān)通過召集雙方當(dāng)事人及利害關(guān)系人面對面溝通、協(xié)商，以公開質(zhì)證、公開答復(fù)、對話會、座談會等方式為糾紛當(dāng)事人提供一個公開平等的對話平臺，釋法說理，公開質(zhì)證，權(quán)衡各方利弊，破除信訪人眼中的暗箱操作的傳統(tǒng)模式。以公開民主的方式直面矛盾糾紛，以糾紛各方信服的方式化解矛盾，消除當(dāng)事人的對立情緒，使大批涉檢信訪問題得到及時妥善的處理，同時有助于促進(jìn)實現(xiàn)息訴止訪的社會效果，最大限度地節(jié)約司法資源成本。

（三）健全涉檢信訪被害人救助制度

涉檢信訪程序的終結(jié)并不等于息訴罷訪，很多信訪群眾選擇信訪的原因并不在于對訴訟活動中檢察機(jī)關(guān)程序方面的處理決定不滿，而是由于訴訟程序的終結(jié)，導(dǎo)致其自身的生活面臨極端困境所致。如在犯罪嫌疑人已經(jīng)死亡的案件中，公安機(jī)關(guān)作出不立案決定或檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定，被害人得不到補(bǔ)償，造成生活困難，就容易引發(fā)被害人及其利害關(guān)系人在訴訟程序終結(jié)后繼續(xù)鬧訪、纏訪。要實現(xiàn)涉檢信訪總量的實質(zhì)下降，必須注重完善被害人救助制度，解決涉檢信訪的根源性問題。完善被害人救助機(jī)制需要從以下三個方面著手:第一，對于司法機(jī)關(guān)因錯誤拘留、錯誤逮捕、錯誤判決、暴力傷害、違法使用武器警戒以及違法查封、扣押、凍結(jié)公民財產(chǎn)，對公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利造成嚴(yán)重侵害的，要及時告知其有權(quán)申請國家賠償，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到支付賠償金申請之日起的法定期限內(nèi)，依照預(yù)算管理權(quán)限向有關(guān)的財政部門提出支付申請，財政部門應(yīng)當(dāng)依法及時支付賠償金。第二，對于舉報人、證人等向檢察機(jī)關(guān)舉報、作證，遭受打擊報復(fù)，無法通過法律途徑獲得賠償，導(dǎo)致嚴(yán)重生活困難，確需救助的，要根據(jù)信訪人的實際情況和困難，依靠當(dāng)?shù)卣蜕鐣鹘绲闹С郑o予被害人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，以體現(xiàn)人文關(guān)懷。

（四）健全涉檢信訪風(fēng)險預(yù)警評估機(jī)制

涉檢信訪的發(fā)生往往存在于因司法不公導(dǎo)致當(dāng)事人遭受人身、財產(chǎn)的重大損害卻無法得到有效賠償?shù)陌讣校哂幸欢ㄕ髡仔院涂深A(yù)測性。檢察機(jī)關(guān)在作出不批捕、不起訴決定，以及在職務(wù)犯罪案件中作出不立案、撤銷案件決定時，要對其所辦理的每一起案件進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警評估，并做好風(fēng)險等級分類管理。對于存在涉檢信訪高風(fēng)險的案件，要結(jié)合嫌疑人的不同特點(diǎn)，預(yù)測被害人和嫌疑人雙方的可接受程度及其可能因此采取的行動，研究制定配套應(yīng)急處理方案，對可能存在的安全隱患全面排查，做到未雨綢繆。同時，檢察機(jī)關(guān)還尤其需要做好捕后雙向說理工作。針對嫌疑人心理落差大，情緒不穩(wěn)定的情況，及時與公安機(jī)關(guān)溝通或下發(fā)檢察建議，提醒公安機(jī)關(guān)做好嫌疑人的穩(wěn)定工作，并做好案件捕后羈押必要性審查。針對嫌疑人、被害人及其家屬的疑問，進(jìn)行雙向說理，做好維穩(wěn)工作，減少不必要的涉訪事件發(fā)生。

（五）構(gòu)建多元化的涉檢信訪調(diào)處機(jī)制

基于涉檢信訪范圍的廣泛性，有必要嘗試構(gòu)建多元化的調(diào)處機(jī)制。第一，建立聯(lián)動銜接工作機(jī)制。尋求搭建一個社會矛盾調(diào)處中心平臺，將檢察工作融入政府“大調(diào)解”工作范疇，發(fā)揮人民調(diào)解組織在解決糾紛、化解矛盾中的積極作用，努力建立并完善檢察機(jī)關(guān)與黨委、政法委、法院、公安、政府相關(guān)部門的對接工作機(jī)制，集中社會力量化解涉檢信訪矛盾，實現(xiàn)法律效果和社會效果相統(tǒng)一。［6］第二，強(qiáng)化上下級檢察機(jī)關(guān)之間就信訪工作的縱向聯(lián)絡(luò)調(diào)處機(jī)制。建立檢察系統(tǒng)內(nèi)部信訪信息“臺賬”，賦予上下級檢察機(jī)關(guān)查閱權(quán)限，下級檢察機(jī)關(guān)要將上訪可能性較大的案件及時報告上級檢察機(jī)關(guān)，并充分說明做出原處理決定的依據(jù)、當(dāng)事人對處理決定的意見以及是否可能采取過激行動等事項，以便于上級檢察機(jī)關(guān)能及時全面客觀地了解案件情況。同時上級檢察機(jī)關(guān)要對下級機(jī)關(guān)的信訪工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，及時糾正下級機(jī)關(guān)不合理、不合法的處理決定，必要時可以提供指導(dǎo)性調(diào)處方案。第三，堅持檢察長接待日制度。檢察長親自接訪，是檢察機(jī)關(guān)密切聯(lián)系群眾的重要途徑，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對群眾信訪事項的高度重視，有助于增強(qiáng)人民群眾對檢察機(jī)關(guān)信任感，鼓勵人們通過正常的法律程序與檢方溝通協(xié)調(diào)，化解矛盾，避免了部分上訪、鬧訪、纏訪事件的發(fā)生。

（六）健全涉檢信訪問題排查化解機(jī)制

第一，做好涉檢信訪預(yù)防處理工作，強(qiáng)化矛盾源頭防范。檢察機(jī)關(guān)在受理來信來訪過程中，注重廣泛收集傾向性、苗頭性、預(yù)警性信息和已發(fā)生的涉檢信訪信息，通過提前面訪，提前開展解釋工作，做到關(guān)口前移，防患于未然。第二，注重事后回訪考察。鑒于案件時息時訴的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生的情況，接待人員工作中要堅持回訪考察。通過跟蹤回訪，及時掌握了上訪人的思想動向，了解工作、生活上存在的困難和問題，切實為之排憂解難，使其安心生產(chǎn)和生活，達(dá)到徹底息訴的效果。第三，有效運(yùn)用訴訟與調(diào)解兩種職能，尤其是通過非訴訟方式有效化解發(fā)生在檢察環(huán)節(jié)的涉檢矛盾，通過與其他調(diào)解機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系，通過交流經(jīng)驗、工作研討、相互協(xié)作、聯(lián)系會議等方式實現(xiàn)工作銜接，共同營造大調(diào)解新局面。

（七）實行首辦責(zé)任制，構(gòu)建處理初訪的責(zé)任機(jī)制

“首辦責(zé)任制”是指檢察部門從案件的首次接訪、登記、初查、分流、處理直到最后答復(fù)舉報人，均由首次負(fù)責(zé)接待的檢察官負(fù)責(zé)?！笆邹k責(zé)任制”是從工作質(zhì)量和辦案效果上對涉檢信訪工作提出的標(biāo)準(zhǔn)和具體要求，并以此為基礎(chǔ)形成的一種責(zé)任機(jī)制。它有利于減少信訪工作中相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生，為信訪人員節(jié)約時間和精力。執(zhí)行首辦責(zé)任制，要求檢察機(jī)關(guān)控申部門受理信訪后，即啟動進(jìn)入首辦責(zé)任制程序，首辦責(zé)任單位、首辦責(zé)任人，應(yīng)該按照“案結(jié)事了”的原則做好相關(guān)工作。同時要正確行使督查、責(zé)任追究建議權(quán)力，防止信訪事項轉(zhuǎn)而不辦、辦而不決、決而不執(zhí)現(xiàn)象的出現(xiàn)。最后要確定責(zé)任追究倒查制度，明確職責(zé)，對工作成績突出的檢察官給予必要的獎勵，對在工作中消極對待落實首辦責(zé)任制、造成不良影響或因此引發(fā)越級上訪的，要做出深刻檢查，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

［1］封 丹．中國信訪歷史探微［J］．科技智囊，2012（7）:22．

［2］劉頂夫．中國古代信訪源流考［J］．湘潭大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2005（5）:107．

［3］張修成．1978年以來中國信訪工作研究［D］．北京:中共中央黨校，2007:47．

［4］楊小軍．信訪法治化改革與完善研究［J］．中國法學(xué)，2013（5）:35．

［5］秦新承．涉檢信訪終結(jié)制度若干問題研究［J］．法學(xué)雜志，2011（10）:278．

［6］宋天智，孫 琳．基層檢察機(jī)關(guān)做好群眾接訪工作研究［J］．山西警官高等專科學(xué)校學(xué)報，2012（4）:16．