邱慧芬

涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪法律適用問題

邱慧芬*

近年來，國家從政策、項目資金等方面對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入進一步加大，與此同時，涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪也開始在農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域滋生、蔓延。這不僅直接阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展進程，損害了廣大農(nóng)民的切身利益，更嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，甚至關(guān)系到全面建設(shè)小康社會的大局。加強對涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪法律適用問題的研究，有助于推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，加快農(nóng)村建設(shè)營造公平正義的司法環(huán)境，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，全國上下正在開展群眾路線教育實踐活動，以此活動為契機，我們研究涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污犯罪法律適用問題，把這一專題研究好、琢磨透，對于更好地走群眾路線，維護群眾利益有著重大意義。

涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪 農(nóng)村基層組織 法律適用

一、涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪現(xiàn)狀分析

1. 涉農(nóng)惠民領(lǐng)域范疇

“三農(nóng)”始終是中央工作中的一項重要內(nèi)容，中央財政連年大幅度增加“三農(nóng)”投入，今年的《政府工作報告》中就提出，將安排“三農(nóng)”投入達到1.2萬億元。我國的涉農(nóng)惠民領(lǐng)域越來越廣，涵蓋民眾生活的方方面面。

2. 涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪現(xiàn)狀

據(jù)了解，涉農(nóng)職務(wù)犯罪近年來呈明顯增多之勢，特別是涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪問題十分突出。一些相關(guān)部門的國家工作人員和農(nóng)村“兩委”干部利用職務(wù)便利，套取、侵吞、挪用涉農(nóng)惠民資金，嚴重影響了中央強農(nóng)惠民政策的貫徹落實。

來自最高人民檢察院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2008年1月至2011年8月，全國檢察機關(guān)查辦涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪案件達2.6萬余件、3.7萬余人，占同期貪污賄賂犯罪總?cè)藬?shù)的30%。這一數(shù)據(jù)足以表現(xiàn)出當(dāng)前我國涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪問題的嚴重性。

二、當(dāng)前涉農(nóng)惠民貪污賄賂犯罪的特點

1. 發(fā)案數(shù)量多，涉及領(lǐng)域廣

隨著國家不斷加大“三農(nóng)”投入力度，各種補貼也越來越多，從種地到養(yǎng)豬、從農(nóng)機到家電，農(nóng)村經(jīng)濟生活的方方面面都有補貼，一些腐敗分子見利忘義，想盡一切辦法套取、侵吞、挪用。2011年，河北省基層檢察院共批準(zhǔn)逮捕涉農(nóng)刑事犯罪嫌疑人12163人、起訴15422人，立案偵查涉農(nóng)職務(wù)犯罪嫌疑人1638人，其犯罪行為涉及各個方面，嚴重損害農(nóng)民的利益。

涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪領(lǐng)域包括農(nóng)村土地開發(fā)征用、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支農(nóng)惠農(nóng)政策專項款物使用和管理、農(nóng)民集體所有的資金使用等。這些款物關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，有很多是農(nóng)民養(yǎng)家糊口甚至看病救命的錢，貪官占用、侵吞這些錢物，使農(nóng)民對政府產(chǎn)生極大的不信任和反感，不利于社會穩(wěn)定。

2. 犯罪主體多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村“兩委”人員，窩案串案較多

從當(dāng)前涉農(nóng)惠民領(lǐng)域犯罪中，可以得出一結(jié)論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員和農(nóng)村兩委人員犯罪率是高的。在國家加大對“三農(nóng)”工作的資金投入力度之時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員和村委人員是該資金的直接支配者，這就給他們利用職務(wù)之便貪污賄賂以可乘之機，而且很多犯罪行為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村委領(lǐng)導(dǎo)他們之間相互勾結(jié)實現(xiàn)的，形成了窩案串案。

三、涉農(nóng)惠民貪污賄賂犯罪的主要誘因

在全面建設(shè)小康社會大局中，“三農(nóng)”問題始終是全黨工作的重中之重，我國正處在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵時刻，近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)力度的不斷加大，涉農(nóng)惠民貪污賄賂犯罪也呈現(xiàn)出發(fā)案率上升趨勢，主要原因有：

1. 監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督不到位。表現(xiàn)為：一是村務(wù)公開不到位。一是不公開具體事項。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府監(jiān)管不得力。三是村級財務(wù)缺乏審查。

2. 財務(wù)管理混亂。農(nóng)村財務(wù)管理是群眾關(guān)心且反映最強烈的問題，財務(wù)管理混亂是涉農(nóng)惠民領(lǐng)域犯罪的重要根源。集中體現(xiàn)在三個方面：一是白條入賬。二是分工不明，財務(wù)人員不能履職。三是不能嚴格執(zhí)行財務(wù)紀律，收款不入賬現(xiàn)象時有發(fā)生。

3. 少數(shù)干部法制觀念淡薄，政治素質(zhì)低。通過對案件的調(diào)查和分析發(fā)現(xiàn)，一個明顯的特點就是涉案人員法律意識和組織觀念淡薄，不講原則，不顧大局，容易利用職權(quán)謀取不正當(dāng)利益。

4. 查處教育力度不足。今年來，對經(jīng)濟職務(wù)犯罪案件，多數(shù)存在著處刑偏輕，對一些農(nóng)村案件，處刑上更是顯得寬松。

四、涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪的法律適用

（一）合理界定農(nóng)村基層組織人員的范圍

1. 村民委員會工作人員

全國人大常委會《關(guān)于刑法第93條第2款的解釋》，首次以“立法解釋”的形式對刑法規(guī)范的含義進行明確界定。該立法解釋規(guī)定，村民委員會等農(nóng)村基層組織工作人員協(xié)助人民政府從事的下列活動，屬于刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)”的活動：救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、移民、救濟款物的管理；土地征用補償費用的管理；國有土地的經(jīng)營和管理；土地征用補償費用的管理；代征、代繳稅款；有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作；協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。村委會等基層組織工作人員從事前款規(guī)定的公務(wù)，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構(gòu)成犯罪的，適用貪污罪、挪用公款罪和受賄罪的規(guī)定。這個立法解釋確定了村委會工作人員屬于農(nóng)村基層組織工作人員貪污賄賂犯罪的主體之一。

2. 村黨支部工作人員

根據(jù)我國的政治和法治實踐，執(zhí)政黨的組織與其所領(lǐng)導(dǎo)的同級的法律意義上的政府組織，一般在刑法上具有相同的法律地位。但因立法原因，立法文件往往不在法律文件中將黨組織進行表述，不管有無明文表述，人們均將黨的組織賦予與同級法律意義上的組織相同的性質(zhì)，因此，村黨支部的工作人員視為村基層組織工作人員，這在刑法學(xué)學(xué)界和司法實務(wù)界中基本無爭議。

3. 農(nóng)村基層社區(qū)性集體經(jīng)濟合作組織工作人員

全國人大常委會法制工作委員會《對關(guān)于村民委員會和村經(jīng)濟合作社的權(quán)利和關(guān)系劃分的請示的答復(fù)》規(guī)定：“《民法通則》第74條第2款和《土地管理法》第8條第1款規(guī)定，集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村委會經(jīng)營、管理?！薄洞迕裎瘑T會組織法》第4條第3款規(guī)定“村委會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的其他財產(chǎn)”。根據(jù)法工委的答復(fù)，村經(jīng)濟合作社既是經(jīng)濟法人，又具有一般企業(yè)所不具有的管理職能。因此，經(jīng)濟合作社屬于立法解釋中所指的村基層組織。

4. 村民小組

該組織本身屬于村委會的派生機構(gòu)，另外，該組織人員一般由村委會工作人員兼任，而且在工作中服從村委會的安排，故應(yīng)當(dāng)按照基層組織工作人員對待。

（二）公務(wù)范圍的認定

村公務(wù)有三種情況：依法協(xié)助人民政府從事公務(wù)、村內(nèi)自治事務(wù)與村級經(jīng)營活動。

依法協(xié)助公務(wù)，全國人大立法解釋將其限制在七項范圍之內(nèi)（以上已有述說），其實質(zhì)是村基層組織協(xié)助人民政府從事行政管理工作。唯有在這七項事務(wù)中，才存在依法從事公務(wù)的可能，因而才可能成立貪污受賄犯罪，除了這七項，貪污受賄犯罪不能成立。

村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，是指人大立法解釋的七項事務(wù)之外的非經(jīng)營性質(zhì)的村內(nèi)公益事業(yè)和公益服務(wù)等自治事項，既非協(xié)助政府從事行政管理，亦非企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)的村自治事務(wù)建設(shè)和公益服務(wù)活動，黨支部和村民委員會人員在非公務(wù)非經(jīng)營的公益工作中，利用職務(wù)之便侵吞財物、挪用資金的，可以成立職務(wù)侵占罪和挪用資金罪；在非公務(wù)非商務(wù)的活動中（即辦理村自治事務(wù)的過程中）發(fā)生的村基層組織人員權(quán)錢交易的行為，根據(jù)刑法規(guī)定，受刑法時效約束、在法定追述時效期限內(nèi)，屬于法無明文規(guī)定的情況，按照罪刑法定原則，應(yīng)當(dāng)認定為無罪。

而村基層組織人員在集體經(jīng)濟組織進行的經(jīng)營性活動中，利用管理或者從事經(jīng)營活動的職務(wù)便利而犯罪的，認定職務(wù)侵占、挪用資金和非國家工作人員受賄罪。

總之，在涉農(nóng)惠民領(lǐng)域的貪污賄賂犯罪問題的法律適用，筆者建議應(yīng)當(dāng)加大懲罰力度，這有助于推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，加快農(nóng)村建設(shè)營造公平正義的司法環(huán)境，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。作為司法機關(guān)，我們把涉農(nóng)惠民領(lǐng)域的貪污賄賂犯罪問題的法律適用這一方面存在的相關(guān)問題搞透，可以更好地為群眾服務(wù)，以我們的實際行動來響應(yīng)黨的號召，走好群眾路線，維護好群眾利益。

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*邱慧芬，河北省邯鄲市磁縣人民檢察院。