唐俊杰

(沂水縣國土資源局，山東 沂水 276400)

礦業(yè)用地位于土地管理和礦產(chǎn)資源管理的“結(jié)合部”，是當前國土資源管理工作相對薄弱環(huán)節(jié)。它主要包括地勘用地、采礦用地、選礦用地、尾礦庫用地、建設廠房用地等附屬用地，具有占地面積大、用地情況復雜、恢復治理難度大，易引發(fā)糾紛等特點。近年來，沂水縣礦業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，導致全縣礦業(yè)用地規(guī)模不斷膨脹，礦業(yè)用地問題不斷積累。

1 沂水縣礦業(yè)發(fā)展用地現(xiàn)狀

沂水縣位于魯中南地區(qū)、沂蒙山腹地。全縣已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源45種。優(yōu)勢礦產(chǎn)主要有鐵礦、鈦鐵礦、石英砂巖、水泥用灰?guī)r、白云巖、玄武巖、瓷石等[1]。2012年全縣礦業(yè)產(chǎn)值188億元、實現(xiàn)礦業(yè)稅收5.78億元，占全縣地方財政收入的30%。已初步形成了以生產(chǎn)鐵精粉、玻璃纖維拉絲及水泥制造等為代表的礦產(chǎn)品加工中心。

目前，全縣設置探礦權(quán)44個，勘查區(qū)登記面積304.16km2，占全縣總面積的12.49%，其中，鐵礦25個，面積137.26km2；金礦11個，面積121.84km2。采礦權(quán)設置71個，批準劃定礦區(qū)范圍總面積20.96km2，其中鐵(鈦)礦用地12.17km2。除11個礦山開采方式為地下開采外，其余礦山開采方式均為露天開采。

2 當前礦業(yè)用地取得的方式

2.1 勘查用地

按照法律規(guī)定勘查用地可以辦理臨時用地手續(xù)，經(jīng)縣級以上人民政府土地行政主管部門批準，土地使用者與土地權(quán)利人簽訂臨時使用土地合同并支付臨時使用土地補償費。但在勘查項目實施過程中所有探礦權(quán)人都沒有按規(guī)定辦理臨時用地手續(xù)，而是采取直接與土地權(quán)利人簽訂臨時使用土地合同并支付臨時使用土地補償費的方式取得用地。導致出現(xiàn)因土地權(quán)利人要求的土地補償過高而引發(fā)與探礦權(quán)人的糾紛，甚至發(fā)生聚眾阻撓依法批準的勘查工程施工的事件。

2.2 采礦用地

采礦區(qū)、尾礦庫用地是礦業(yè)用地的主要部分，一般占地面積較大，目前僅有國有企業(yè)萊蕪鋼鐵集團魯南礦業(yè)有限公司辦理了合法用地手續(xù)。從沂水縣總體情況來看，由于小型礦山居多，此類項目根本無法辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用及征用有關(guān)手續(xù)，在實踐中，通常是由采礦權(quán)人與礦產(chǎn)資源所在地的村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等集體經(jīng)濟組織協(xié)商，并向其繳納一定的地上物、用地等方面的補償費[2]。私自租用集體土地是當前采礦用地的主要表現(xiàn)形式。

2.3 礦山辦公生活等附屬設施永久性建筑物用地

由于歷史原因，過去的國有礦山工業(yè)廣場辦公、生活等礦業(yè)附屬設施永久性建筑物用地均以行政劃撥的方式取得。近年來，隨著依法規(guī)范用地已有部分礦山企業(yè)辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及建設用地手續(xù)取得用地。但仍有相當部分企業(yè)采取私自租用集體土地的方式取得用地。

3 當前礦業(yè)用地存在問題及產(chǎn)生原因

3.1 礦業(yè)違法用地現(xiàn)象突出

據(jù)調(diào)查，全縣開采區(qū)已占用土地317hm2，其中合法用地11.59hm2，違法用地305.41hm2。違法用地中永久性建筑物及設施用地36.76hm2,其中占用農(nóng)用地15.11hm2；露天采礦挖損土地和堆放礦石等壓占土地268.65hm2，占用農(nóng)用地80.40hm2。另有尾礦庫51座，占用土地約86.67hm2[注]沂水縣國土資源局，沂水縣礦山企業(yè)采礦用地情況調(diào)查，2011年。。之所以出現(xiàn)這些問題，一是部分礦權(quán)人對礦業(yè)用地的取得存在錯誤認識。認為辦理了勘查許可證、采礦許可證就具備合法手續(xù)；無論占用集體或承包戶的土地，只要達成用地協(xié)議，不需再辦理用地審批手續(xù)；不了解取得礦業(yè)權(quán)行政許可和礦業(yè)用地行政許可是2個不同的審批程序。二是絕大部分礦業(yè)權(quán)人認為如果依法辦理用地手續(xù)，則涉及很多費用，增加用地取得成本，不如直接采取私自租用農(nóng)民集體土地的方式用地，即“以租代征”。

3.2 礦業(yè)用地整治難度大

礦業(yè)用地經(jīng)開采后，整治工程復雜，工程量大，復墾復綠成本較高，甚至產(chǎn)出效益抵不上治理成本，導致礦業(yè)用地整治的積極性不高，礦業(yè)用地整治難度極大。一是采礦權(quán)人在采礦過程中沒有嚴格執(zhí)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復方案和土地復墾方案對用地進行治理；二是有些礦山企業(yè)所屬資源盡管開采完畢，但沒有及時辦理用地退出，使得這些已破壞的土地不能復墾，恢復其用途；三是礦山企業(yè)在辦理開采手續(xù)后，沒有通過土地審批程序，致使礦山企業(yè)所占土地面積無從查閱，一些應繳納的費用如土地復墾費、地質(zhì)環(huán)境治理保證金等也沒有繳納，最終導致有些礦山企業(yè)濫用土地的現(xiàn)象發(fā)生。

3.3 礦業(yè)用地破壞土地資源現(xiàn)象突出

一是露天采礦場占用破壞土地資源。由于露天開采是一種高速度、大規(guī)模改變自然景觀的生產(chǎn)活動，它在短時間內(nèi)削平山頭，填平山谷，在緩坡上截出陡崖，將綠地變成裸巖荒地。因此對土地資源、地貌景觀和植被造成了一定程度的破壞；二是礦山固體廢料場、尾礦庫占用破壞土地資源。占用及破壞土地類型以山地、荒坡為主，其次為草地、林地，同時它的淋濾液或廢液對土壤和水源造成污染；三是礦山生產(chǎn)設施、礦場建設占用土地資源。主要包括辦公、居住用房、工業(yè)廣場、洗選廠房、各類加工場地、球磨車間、倉庫等，這些地面設施主要以硬化地面和永久性建筑物為主，占用了較多的土地資源。特別是礦山閉坑后，礦山地面設施基本廢棄，其占用土地難以復墾利用，造成了大量土地資源的閑置和荒蕪。

3.4 部分探礦權(quán)圈占面積過大

早期探礦權(quán)設置由于采取行政審批方式，致使很多探礦權(quán)人圈占大面積地盤，近年來盡管不斷整合和壓縮探礦權(quán)，但尚未從根本上解決這一問題。經(jīng)濟高速發(fā)展促進完善了壓覆礦產(chǎn)資源的有關(guān)政策實施，對維護礦權(quán)人的合法權(quán)益帶來了合理依據(jù)，但同時也對后期新上建設項目帶來了弊端。主要體現(xiàn)在建設項目在編制壓覆礦產(chǎn)資源地質(zhì)調(diào)查報告時，由于對項目壓覆的礦業(yè)權(quán)及外推1000～2000m調(diào)查區(qū)涉及的礦業(yè)權(quán)需征得相關(guān)礦權(quán)人同意并簽訂協(xié)議這一規(guī)定要求，為部分礦權(quán)人提不合理要求，漫天要價提供了依據(jù)，致使報告遲遲不能評審，引發(fā)了礦業(yè)權(quán)人與建設單位的矛盾糾紛，導致用地手續(xù)遲遲不能辦理，阻礙了建設項目的順利推進，給基層國土部門帶來了較大壓力。

4 對策建議

4.1 規(guī)范完善機制妥善處理各方利益

礦業(yè)用地要在當?shù)卣鲗掠傻V權(quán)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會、村民及相關(guān)建設單位等一同協(xié)商，協(xié)商結(jié)果做到公平、公正、公開。針對礦業(yè)用地中的矛盾糾紛問題，要由縣政府牽頭，成立由國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、公安、安監(jiān)等部門聯(lián)合組成的領(lǐng)導小組，負責礦業(yè)用地糾紛的協(xié)調(diào)和處理工作。

4.2 做好土地利用總體規(guī)劃修編

在修編土地利用總體規(guī)劃時，要結(jié)合礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設置方案，對確定鼓勵開采區(qū)內(nèi)的開采用地予以充分考慮，提供用地保障。一是對擬建設的大型礦山、重點礦山礦業(yè)用地要與土地利用規(guī)劃充分銜接，應盡快列入土地利用規(guī)劃建設用地范圍；二是對關(guān)閉礦山企業(yè)用地應及時進行治理，要與土地復墾結(jié)合起來，列入土地復墾整理規(guī)劃范圍；三是建立以礦山企業(yè)為主導的工業(yè)園區(qū)，把相關(guān)企業(yè)安排在同一區(qū)域，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、綜合利用，形成產(chǎn)業(yè)鏈，可更好地體現(xiàn)節(jié)約、集約用地原則；四是大力推進礦產(chǎn)資源整合，提高辦礦標準，把好新設采礦權(quán)準入關(guān)，加大小型露天礦山關(guān)停力度。

4.3 采取靈活的供地方式

由于礦業(yè)用地面積相對較大，企業(yè)在辦理建設用地手續(xù)時將背上沉重的包袱，政府也在建設用地規(guī)模，建設用地指標等因素方面受到困擾，因此要根據(jù)實際情況，區(qū)別對待：一是礦山企業(yè)在地面建設永久性建(構(gòu))筑物占用土地的，應當依法辦理建設用地審批手續(xù)；二是開采礦區(qū)占用土地造成土地破壞且能夠復墾的，礦山企業(yè)可以不辦理征地手續(xù)，但應當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復墾，并向遭受損失的單位支付土地損失補償。不能復墾的，應當依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地手續(xù)；三是對開采小礦及零星分散資源，土地使用者應當根據(jù)土地權(quán)屬與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，辦理臨時用地手續(xù)；四是對已建礦山使用農(nóng)村集體土地未辦理用地手續(xù)、其土地利用現(xiàn)狀調(diào)查地類已變更為建設用地的，經(jīng)依法處理后，依法取得集體建設用地使用權(quán)；五是地質(zhì)勘查用地要依法辦理臨時用地手續(xù)。

4.4 加大礦業(yè)用地整治力度

國土部門要把礦山整治作為礦業(yè)管理的一項重要工作,嚴格貫徹“誰破壞、誰治理”的原則進行治理。一是礦業(yè)用地整治要以“以人為本”，以“科學發(fā)展觀”為指導，本著“宜林則林、宜景則景、宜糧則糧、宜草則草”的原則，因礦制宜地提出切實可行有效的治理方案[3-4]；二是建立完善礦業(yè)用地整治資金籌措機制，可從采礦權(quán)價款中提取一定比例資金并足額收取礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金專門用于礦業(yè)用地整治；三是建立礦業(yè)用地整治機制，按照“誰投資、誰受益”的原則，建立以政府主導、部門參與、企業(yè)為主體，積極探索多渠道融資的方式，加快治理與恢復的進程[5]；四是對一些已開采完畢或到期礦山，嚴格按照“誰破壞、誰治理”的原則進行復墾，驗收合格的，除退還地質(zhì)環(huán)境治理保證金和土地復墾費外，應考慮對礦山企業(yè)合理綜合利用土地資源而產(chǎn)生的土地收益和稅收，給予優(yōu)惠措施，提高企業(yè)積極性。

5 結(jié)語

解決采礦與用地矛盾，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)與土地資源保護的雙贏需要要進一步加強研究和推廣先進開采技術(shù)，制定和完善相關(guān)鼓勵政策，促進礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的實施。通過多方面的共同努力，為建設綠色礦業(yè)打下基礎，促進礦業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展路線的有效實施。

志謝：該文在編寫過程中，得到了馬新天科長的悉心指導，在此表示感謝。

參考文獻：

[1] 沂水縣國土資源局.沂水縣國土資源志[M].西安：西安地圖出版社，2010．

[2] 曹愛民.采礦權(quán)與土地使用權(quán)的比較[J].江蘇地礦信息，1997,22(2):24-25.

[3] 管祥波.平邑縣礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理機制探索[J].山東國土資源，2011，27(6):65.

[4] 劉邦鎖,陳紀平.平陰縣努力探索礦山恢復治理的新路子[J].山東國土資源，2006，22(2):29.

[5] 李海婷，王世虎.我國礦山環(huán)境保護政策法規(guī)的展望[J].山東國土資源，2011，27(6):61.