文/樊杏華

中國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與的法律困境及破解之道

The legal dilemma and solution of public participation in environmental protection

文/樊杏華

環(huán)境保護(hù)公眾參與是指公民或公民組成的團(tuán)體直接或間接參與環(huán)境保護(hù)立法、政策及決策、環(huán)境管理和監(jiān)督、環(huán)境維權(quán)等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理和善治。它是公眾參與社會(huì)公共事務(wù)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的延伸和拓展。從參與主體看，公民或公民組成的團(tuán)體是環(huán)境保護(hù)公眾參與的主要主體；從參與范圍和途徑看，既有立法、政策、決策制定中的源頭式參與，也有法律、政策及決策實(shí)施中的過(guò)程式參與和監(jiān)督式參與，還有利益受損后的維權(quán)式參與；從權(quán)利和義務(wù)層面看，公眾既享有清潔環(huán)境的權(quán)利，同時(shí)也負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)；從公眾參與的目標(biāo)看，是為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理和善治。

環(huán)境保護(hù)公眾參與法律現(xiàn)狀及實(shí)踐

現(xiàn)代意義上的環(huán)境保護(hù)公眾參與發(fā)軔于20世紀(jì)70年代的西方國(guó)家環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)，代表性事件是1970年4月22日由哈佛大學(xué)法學(xué)院學(xué)生丹尼斯?海斯發(fā)起的以環(huán)境保護(hù)為主題的“地球日”活動(dòng)，當(dāng)時(shí)有2000多萬(wàn)人、1萬(wàn)所中小學(xué)、2000所高等院校和2000個(gè)社區(qū)參與該活動(dòng)。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)公眾參與始于1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，會(huì)議上提出“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”環(huán)境保護(hù)工作32字方針。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》中第6條規(guī)定了單位和個(gè)人對(duì)環(huán)境污染和破壞行為的檢舉和控告權(quán)。2003年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和2006年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》建立了項(xiàng)目和規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度地方性環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法也相續(xù)出臺(tái)。這些法規(guī)及規(guī)章的制定與實(shí)施，使我國(guó)的環(huán)境保護(hù)公眾參與法律體系初具雛形，環(huán)境保護(hù)公眾參與制度在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了重要作用，也成為我國(guó)環(huán)境法的基本原則和基本制度之一。

從環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公眾參與實(shí)踐看：近年來(lái)，廈門(mén)、大連PX事件、北京六里屯垃圾焚燒廠(chǎng)事件、上海磁懸浮列車(chē)事件、我為祖國(guó)測(cè)空氣、《環(huán)境保護(hù)法》審議等環(huán)保事件中，環(huán)保組織和公民逐漸從無(wú)序向有序轉(zhuǎn)變、從非理性向理性轉(zhuǎn)變、從被動(dòng)參與向主動(dòng)參與轉(zhuǎn)變，公眾參與作為一種刺激和倒逼機(jī)制，推動(dòng)政府環(huán)保轉(zhuǎn)型。2011年持續(xù)灰霾天氣之下由民間發(fā)起的“我為祖國(guó)測(cè)空氣”活動(dòng)，推動(dòng)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂并增加PM2.5指標(biāo)。2012年《環(huán)境保護(hù)法》修正案（草案）公布之后，環(huán)保組織和公民積極提出各自的意見(jiàn)，14位環(huán)境法學(xué)專(zhuān)家聯(lián)名致信人大委員長(zhǎng)，促使人大常委會(huì)暫緩審議，成為中國(guó)環(huán)境立法從閉門(mén)造車(chē)走向公開(kāi)博弈、公眾參與的標(biāo)志性事件。

環(huán)境保護(hù)公眾參與的法律困境及破解之道

我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與立法從無(wú)到有，從原則到具體，一定程度上為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供法律支持。但不可忽視的是，環(huán)境保護(hù)公眾參與還沒(méi)有真正成為預(yù)防環(huán)境污染和破壞，遏制環(huán)境質(zhì)量退化，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理和善治的利劍。究其原因，是環(huán)境保護(hù)公眾參與存在以下亟待解決的法律困境：

一、環(huán)境權(quán)的缺失導(dǎo)致公眾參與缺乏權(quán)利基礎(chǔ)

自從20世紀(jì)60年代提出環(huán)境權(quán)，對(duì)該權(quán)利的質(zhì)疑之聲不絕于耳，有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境權(quán)是一個(gè)有著良好動(dòng)機(jī)的偽命題。但是，在國(guó)際或國(guó)內(nèi)環(huán)境立法層面，環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)得到《人類(lèi)環(huán)境宣言》等國(guó)際法律文件的確認(rèn)，有60多個(gè)國(guó)家的《憲法》或環(huán)境保護(hù)基本法中規(guī)定了環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是公民享有在健康舒適的環(huán)境中生存的權(quán)利，包括實(shí)體環(huán)境權(quán)和程序環(huán)境權(quán)。實(shí)體環(huán)境權(quán)，是公民合理利用和在健康舒適的環(huán)境中生存的基本權(quán)利；程序環(huán)境權(quán)，是基于實(shí)體環(huán)境權(quán)而派生的知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)。實(shí)體環(huán)境權(quán)類(lèi)似于受教育權(quán)，既是公民的基本權(quán)利也是公民的基本義務(wù)。環(huán)境權(quán)的確立使每位公民自然享受與生俱來(lái)的環(huán)境權(quán)利，同時(shí)也使公民承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，公民不再是環(huán)境權(quán)利的消極享受者，更要積極參與公共環(huán)境利益的保護(hù)。

但我國(guó)的《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》中沒(méi)有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，導(dǎo)致公眾參與缺乏具體的權(quán)利基礎(chǔ)，不得不訴諸于生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)或人格權(quán)作為其基礎(chǔ)，司法實(shí)踐中環(huán)境權(quán)尚未得到司法者的認(rèn)同。因此，應(yīng)當(dāng)在《憲法》中增加規(guī)定環(huán)境權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利和基本義務(wù)；同時(shí)在《環(huán)境保護(hù)法》的修改中明確規(guī)定，公民享有在健康、舒適和良好環(huán)境中生活的權(quán)利，并享有參與環(huán)境保護(hù)、獲取環(huán)境信息、監(jiān)督環(huán)境管理和環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)。

二、尚未及格的公民環(huán)保意識(shí)制約參與廣度和深度

近年來(lái)，伴隨突發(fā)性環(huán)境事件和群體性環(huán)境事件的頻發(fā)，我國(guó)公眾的環(huán)保意識(shí)有了相當(dāng)程度的提高，越來(lái)越多的人開(kāi)始關(guān)注環(huán)保。從2008年中國(guó)公眾環(huán)保指數(shù)看，環(huán)境污染問(wèn)題連續(xù)3年成為繼物價(jià)問(wèn)題和食品安全問(wèn)題之后我國(guó)公眾最關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。但從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2008年中國(guó)公眾的環(huán)保意識(shí)總體得分為44.5，環(huán)保行為得分為37.0，環(huán)保滿(mǎn)意度得分為45.1，公眾的環(huán)保意識(shí)尚處于“不及格”的水平。實(shí)踐中，公眾的環(huán)境保護(hù)知與行脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，公眾的環(huán)境危機(jī)意識(shí)高于環(huán)境參與意識(shí)，對(duì)自身周?chē)h(huán)境問(wèn)題關(guān)注超過(guò)對(duì)整體生態(tài)環(huán)境的關(guān)注，環(huán)境保護(hù)過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府和企業(yè)責(zé)任而忽視公民個(gè)人義務(wù)，環(huán)境保護(hù)“搭便車(chē)”的心理普遍存在。因此，有必要加強(qiáng)環(huán)境教育，普及環(huán)保知識(shí)，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，培育綠色公民；在條件成熟時(shí)，可以制定《環(huán)境宣傳教育法》，將公眾環(huán)保教育和環(huán)保意識(shí)的培養(yǎng)納入法制的軌道。

三、環(huán)保NGO尚未充分發(fā)揮在公眾參與中引領(lǐng)角色

環(huán)保NGO，是以保護(hù)公共環(huán)境利益為目標(biāo)而成立的不以盈利為目的社會(huì)團(tuán)體，被稱(chēng)為環(huán)境保護(hù)中的“第三種力量”，是公共環(huán)境利益的代言人，在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著橋梁、紐帶作用。近年來(lái)，以自然之友、北京地球村等知名環(huán)保NGO活躍在環(huán)保領(lǐng)域，在怒江建壩、圓明園防滲膜、環(huán)境保護(hù)法的修改、歸真堂活熊取膽等環(huán)保事件中，發(fā)出了越來(lái)越響亮的聲音。但實(shí)踐中，環(huán)保NGO面臨合法性危機(jī)，難以取得合法的登記身份；面臨獨(dú)立性危機(jī)，即環(huán)保NGO過(guò)度依賴(lài)于企業(yè)或政府，缺乏對(duì)問(wèn)題的獨(dú)立判斷和自主參與能力；面臨信任危機(jī)，即環(huán)保NGO難以得到政府、企業(yè)和社會(huì)公眾的普遍認(rèn)同，影響了環(huán)保NGO組織動(dòng)員能力。破解環(huán)保組織面臨的困境，一方面政府需要重視環(huán)保組織，建立政府與環(huán)保組織之間的互信和合作，加大對(duì)環(huán)保組織的政策和法律支持；另一方面需要環(huán)保組織提升自身的專(zhuān)業(yè)水平和公民動(dòng)員能力建設(shè)，在培育公眾環(huán)境法律意識(shí)、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境立法等領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，推動(dòng)中國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與立法及實(shí)施。

四、公眾參與法律機(jī)制不健全影響公眾參與的效果

統(tǒng)領(lǐng)性法律缺失：我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與法律體系初具雛形，但環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍較窄，公眾參與的形式較為單一，缺少程序性規(guī)范，缺乏環(huán)境信息支持，根源在于缺乏統(tǒng)領(lǐng)性環(huán)境保護(hù)公眾參與法律。因此，應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)領(lǐng)性的環(huán)境保護(hù)公眾參與法律，明確規(guī)定公眾參與的參與主體、參與原則、參與范圍、參與形式、反饋和救濟(jì)機(jī)制，建立法律運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮公眾參與在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的積極作用。

信息公開(kāi)機(jī)制不健全：盡管我國(guó)制定了《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》，但實(shí)踐中環(huán)境信息失真且缺乏嚴(yán)厲的懲罰機(jī)制，信息失真影響公眾對(duì)真實(shí)環(huán)境現(xiàn)狀的認(rèn)知，同時(shí)消蝕政府的公信力。環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢直斥“人民群眾深受污染之害、苦不堪言，而監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)喜氣洋洋、自說(shuō)自話(huà)”的怪現(xiàn)狀，要求環(huán)保監(jiān)測(cè)部門(mén)改進(jìn)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與群眾感受“兩張皮”。因此，應(yīng)當(dāng)建立發(fā)布失真環(huán)境信息的懲罰機(jī)制。

源頭參與機(jī)制不健全：我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與主要是環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境訴訟中的公眾參與，缺乏對(duì)立法、政策及決策的源頭參與機(jī)制。源頭參與的過(guò)程是信息傳達(dá)、交流的過(guò)程，是政府、企業(yè)、公民相互信任的過(guò)程，信息的交流和信任的建立能減少法律或政策實(shí)施后守法者的隱形抵觸，降低守法或執(zhí)法的成本。在立法、政策或決策制定中，應(yīng)當(dāng)建立一套由政府、公民、環(huán)保NGO、利益團(tuán)體共同參與的源頭參與機(jī)制，鼓勵(lì)學(xué)者、環(huán)保團(tuán)體或利益團(tuán)體（企業(yè)）開(kāi)展研究并提出建議，允許相關(guān)的主體進(jìn)行評(píng)論，聽(tīng)取學(xué)者、NGO和企業(yè)的意見(jiàn)，政府在吸收相關(guān)意見(jiàn)或建議的基礎(chǔ)上制定立法、政策或進(jìn)行決策。

反饋機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制缺失：我國(guó)現(xiàn)行的公眾參與完善缺乏反饋機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制，政府部門(mén)對(duì)公眾的意見(jiàn)采納或不采納缺乏充分的說(shuō)理或及時(shí)的反饋，缺乏獨(dú)立的救濟(jì)程序。健全反饋機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制，對(duì)公眾的意見(jiàn)或建議采納、或不采納要予以公布并說(shuō)明理由，對(duì)參與結(jié)果不滿(mǎn)可以通過(guò)訴諸法院的途徑得到救濟(jì)。

作者單位：太原科技大學(xué)法學(xué)院教師，中國(guó)政法大學(xué)在讀博士研究生