張治國(guó)，李 巍

（海南政法職業(yè)學(xué)院，?？?571100）

經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)法律地位問(wèn)題探析

張治國(guó)，李 巍

（海南政法職業(yè)學(xué)院，?？?571100）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展迅速，與此不相適應(yīng)的是，其法制建設(shè)相對(duì)滯后。尤其是對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位問(wèn)題，無(wú)論是認(rèn)識(shí)上，還是實(shí)踐上均存在諸多誤區(qū)。這種狀況不利于開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)一步發(fā)展，甚至產(chǎn)生了諸多負(fù)面的影響。建議立法將一般的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)定為政府的派出機(jī)關(guān)，而對(duì)從事開(kāi)發(fā)區(qū)管理的開(kāi)發(fā)公司定性為法律法規(guī)授權(quán)的組織。

經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)；管理機(jī)構(gòu)；法律地位；派出機(jī)關(guān)

經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)是指由政府劃定區(qū)域集中力量建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)行優(yōu)惠的政策，形成以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主相對(duì)單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，成為所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外貿(mào)易的重點(diǎn)區(qū)域。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的建立和發(fā)展既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，也是我國(guó)推進(jìn)改革開(kāi)放、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)繁榮了地方經(jīng)濟(jì)，但相關(guān)立法卻相對(duì)滯后，影響和制約了經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的科學(xué)發(fā)展。因此，因此，從理論上解決存在的法律問(wèn)題，尤其是解決經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位、明確其管理職能和權(quán)限，就顯得尤為必要。

一 開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)存在的法律問(wèn)題

各類開(kāi)發(fā)區(qū)在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，發(fā)揮著巨大作用。但由于開(kāi)發(fā)區(qū)立法的相對(duì)滯后或缺失，開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展中也暴露出了許多問(wèn)題。

（一）法律地位不明確

通常情況下，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)黨工委、管委會(huì)和開(kāi)發(fā)總公司，三塊牌子一套班子，采用準(zhǔn)政府架構(gòu)，政企一體化運(yùn)作，開(kāi)發(fā)區(qū)具有管理者和開(kāi)發(fā)商的雙重功能。從整體來(lái)看，其管理體制主要是行政主導(dǎo)型。開(kāi)發(fā)區(qū)一般依據(jù)地方性法規(guī)設(shè)立 ，其管理模式、組織原則和組織形式等始終沒(méi)有一部全國(guó)性的法律予以明確。并且相關(guān)地方性法規(guī)存在與現(xiàn)行法律法規(guī)存在不吻合甚至相沖突的情況, 造成管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不清，運(yùn)轉(zhuǎn)不順等困難。 容易導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制受到舊體制或其他人為因素的干擾，并且其行政主體地位在司法實(shí)踐上也受到質(zhì)疑。

（二）管理權(quán)限模糊

由于開(kāi)發(fā)區(qū)法律地位不明確，其管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍及其職權(quán)的行使缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致實(shí)踐中經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)權(quán)力運(yùn)行比較隨意，欠缺規(guī)范。一方面，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)該設(shè)置哪些管理機(jī)構(gòu)、相應(yīng)的人員編制這些問(wèn)題沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定，即使有一些規(guī)定，也往往比較零散，相互不統(tǒng)一。另一方面，管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制的規(guī)定缺失，決策沒(méi)有規(guī)范程序，以至出現(xiàn)決策失誤后無(wú)人承擔(dān)責(zé)任。再者，在一些具體的行政管理活動(dòng)中，由于開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不明確，往往有一些本該自己辦理、自己也能辦理的事項(xiàng)還要層層審批，不但導(dǎo)致工作效率低下，也與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)作為國(guó)家改革開(kāi)放先行試驗(yàn)區(qū)的地位不相吻合。

（三）與所在的行政區(qū)體制關(guān)系不順

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)由單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)逐步發(fā)展成綜合性的社會(huì)行政區(qū)域。而且在開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)跨兩個(gè)或兩個(gè)以上行政區(qū)的情況。 此種情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與其所在地政府互不隸屬，但是開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所管轄的區(qū)域卻位于其所在地政府管轄的區(qū)域之內(nèi)，對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)而言，在這種情況下適用何種行政規(guī)范就成為十分棘手的問(wèn)題。

（四）設(shè)置司法機(jī)關(guān)法律依據(jù)不充分

在開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有定性為一級(jí)行政區(qū)劃的情況下，即設(shè)立法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)，與行政區(qū)劃和人民代表大會(huì)制度的政權(quán)體制背道而馳，有學(xué)者甚至認(rèn)為設(shè)置開(kāi)發(fā)區(qū)法院是嚴(yán)重的違憲違法行為，是對(duì)憲法和法律權(quán)威的挑戰(zhàn)和破壞。 開(kāi)發(fā)區(qū)不是一級(jí)行政區(qū)劃，就不能設(shè)立人民代表大會(huì)制度的政權(quán)體制，在人民代表大會(huì)不能設(shè)立的情況下，設(shè)置檢察院和法院，將帶來(lái)一系列難以解決的問(wèn)題。另外有些開(kāi)發(fā)區(qū)跨行政區(qū)設(shè)置，比如有跨市設(shè)置的情況，這種情況下設(shè)定位于基層的開(kāi)發(fā)區(qū)檢察院、法院，在我國(guó)實(shí)行兩級(jí)終審制的體制下，二審的問(wèn)題就不好解決。

二 我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有類型

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)層次比較多，情況比較復(fù)雜，各個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能差別比較大，從《國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)》和地方人大頒布的開(kāi)發(fā)區(qū)條例對(duì)其定性來(lái)看，也不一致。實(shí)踐中，我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的類型大致有這樣幾種情況：

（一）準(zhǔn)政府型

開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不但負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)任務(wù)，還承擔(dān)著政府行政管理和社會(huì)管理職能。目前，這種類型在我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)中比重較大，以海南洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)有開(kāi)發(fā)區(qū)工委和開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)“代表省人民政府對(duì)洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、海南洋浦保稅港區(qū)及省人民政府劃定的鄰接海域，實(shí)施統(tǒng)一管理;協(xié)調(diào)國(guó)家和本省有關(guān)部門(mén)設(shè)在洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)的工作。”“對(duì)屬地管理事務(wù)，行使設(shè)區(qū)的市和縣級(jí)行政管理權(quán)?！毕略O(shè)有人事勞動(dòng)保障局、監(jiān)察局、招商總局、財(cái)政局、公安局等職能部門(mén)，同時(shí)設(shè)有洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)檢察院和洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)法院。我們從其管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，管委會(huì)雖然名稱沒(méi)有以人民政府命名，但相當(dāng)于一級(jí)政府。

這類管理機(jī)構(gòu)具有明確的行政級(jí)別，職權(quán)較為全面。這樣的管理體制，在開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)建初始階段其優(yōu)勢(shì)是明顯的，協(xié)調(diào)能力強(qiáng)，辦事效率高。但我們也要看到，在這種體制下，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)要承擔(dān)許多社會(huì)管理職能，會(huì)分散其管理經(jīng)濟(jì)的精力，影響了其高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）政府“派出組織”型

開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是所在地方政府的組成部分，不能作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立行政區(qū)域的政府來(lái)行使權(quán)力，只能行使部分管理權(quán)限（主要是經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、管理），社會(huì)管理由所在行政區(qū)的相關(guān)職能部門(mén)承擔(dān)。

這種模式的最大弊端在于，開(kāi)發(fā)區(qū)在權(quán)限上，尤其是財(cái)政、稅務(wù)問(wèn)題上，容易和所處行政區(qū)域產(chǎn)生利益上的分歧和管理上的矛盾。而且因?yàn)槭请p重管理的模式，與傳統(tǒng)行政體制不能隔離，諸多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理活動(dòng)要經(jīng)過(guò)所在地方的政府審批，而且這種審批往往是多級(jí)別、多環(huán)節(jié)和多部門(mén)的，并伴隨著亂收費(fèi)或其他“尋租”行為，行政行為失范成為這類開(kāi)發(fā)區(qū)的一個(gè)弊病。

（三）行政與企業(yè)管理并存型

這種運(yùn)營(yíng)模式，作為行政管理主體的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)及其他職能部門(mén)和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的開(kāi)發(fā)公司同時(shí)并存。具體來(lái)說(shuō)，又可以分為兩類：一類采取政企分離的做法，另一類則是政企合一。

采取政企分離做法的開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)及其他職能部門(mén)承擔(dān)行政管理職能，負(fù)責(zé)制定政策、行政審批和宏觀管理，具體的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)由獨(dú)立的開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)。這種模式下，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)及其他職能部門(mén)與開(kāi)發(fā)公司的權(quán)責(zé)明確，有利于開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行大規(guī)模成片開(kāi)發(fā)。政企合一的做法，特點(diǎn)是開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)及相關(guān)部門(mén)既是管理者，又是開(kāi)發(fā)商，管委會(huì)和開(kāi)發(fā)公司往往是兩塊牌子一套班子，這種體制開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的能動(dòng)作用較大，但存在政企不分、職責(zé)不清的弊端，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)公司在運(yùn)行上沒(méi)有獨(dú)立的決策權(quán)。

（四）獨(dú)立公司型

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，到上個(gè)世紀(jì)90年代末，諸如產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代企業(yè)管理制度等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理制度被廣泛地應(yīng)用于我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。在這樣一個(gè)背景下，開(kāi)發(fā)區(qū)作為一級(jí)開(kāi)發(fā)商的主體地位逐步被認(rèn)同。有的地方政府進(jìn)行探索實(shí)驗(yàn)，直接由企業(yè)按照企業(yè)制度管理運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)區(qū)，不再設(shè)置相關(guān)行政機(jī)構(gòu)。

這種模式同樣既有優(yōu)點(diǎn)也有弊端，其優(yōu)點(diǎn)在于可以實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)管理的專業(yè)化，但其弊端也較為明顯，一是開(kāi)發(fā)區(qū)不設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)公司行政協(xié)調(diào)困難；二是企業(yè)要承擔(dān)部分社會(huì)管理職能，企業(yè)背上辦社會(huì)的包袱。

三 對(duì)目前我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的定性分析

上述開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的類型中，以獨(dú)立公司管理的開(kāi)發(fā)區(qū)，作為管理機(jī)構(gòu)的公司在管理過(guò)程中也有行政管理的職能，作為法律法規(guī)授權(quán)的組織較為適宜。那么眾多采用行政管理模式的開(kāi)發(fā)區(qū)，其管委會(huì)究竟能否作為行政主體獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，從現(xiàn)有的法律和地方性法規(guī)來(lái)看更多地持否定或回避的態(tài)度 ，學(xué)界的分歧和爭(zhēng)議也較大，有人認(rèn)為它是派出機(jī)關(guān)，有人則認(rèn)為它是派出機(jī)構(gòu) ，也有人認(rèn)為它是“法律、法規(guī)授權(quán)組織” ，甚至還有人認(rèn)為它的本質(zhì)是臨時(shí)機(jī)構(gòu) 。究竟確定為哪一種定性符合法理和實(shí)際，則應(yīng)從開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的實(shí)際特征和運(yùn)作情況來(lái)分析：

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)是否是一級(jí)政府

在實(shí)踐中，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)不僅承擔(dān)著開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，還承擔(dān)著開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)管理職能。從這些方面來(lái)看，這種管理模式下的管委會(huì)類似于一級(jí)政府，但我們從《憲法》第九十五條來(lái)看，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府的組織由法律規(guī)定?！?即地方政府的設(shè)置屬于法律保留事項(xiàng)，只能由法律作出規(guī)定，而目前的《憲法》和《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府組織法》尚缺乏此類規(guī)定。因此盡管開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)比照區(qū)政府設(shè)置，其正式工作人員有財(cái)政編制，屬于公務(wù)員序列，但開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)不是一級(jí)政府。

（二）開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)是派出機(jī)關(guān)還是派出機(jī)構(gòu)

從各地關(guān)于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的地方性法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合開(kāi)發(fā)區(qū)管理的實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)為所在地方政府的派出組織。但我國(guó)的派出組織有派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)兩種，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)屬于派出機(jī)關(guān)還是派出機(jī)構(gòu)呢？

根據(jù)行政法理論，派出機(jī)關(guān)指縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府因工作需要在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的代表本級(jí)政府實(shí)施行政管理的機(jī)關(guān)。在我國(guó)，派出機(jī)關(guān)共有三種：行政公署、區(qū)公所和街道辦事處。派出機(jī)構(gòu)則是由各級(jí)地方人民政府職能部門(mén)派出的代表該職能部門(mén)進(jìn)行管理的行政機(jī)關(guān)，通常情況下，縣級(jí)人民政府的職能部門(mén)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，比如公安局設(shè)置的派出所、工商局設(shè)置的工商所、稅務(wù)局設(shè)置稅務(wù)所等。 開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)由所在市或所在省人民政府設(shè)立，而不是由政府的職能部門(mén)設(shè)立，因而可以確定它不是派出機(jī)構(gòu)。

根據(jù)以上分析，將開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)界定為派出機(jī)關(guān)更符合法理和現(xiàn)實(shí)情況，也更有利于認(rèn)識(shí)和把握管委會(huì)及其下設(shè)機(jī)構(gòu)的行政主體地位，各地之所以采用“派出機(jī)構(gòu)”這一概念，不過(guò)是為了避免開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)沒(méi)有得到地方組織法確認(rèn)的尷尬境地。

（三）開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)是否為“法律、法規(guī)授權(quán)組織”

“法律、法規(guī)授權(quán)組織”具有特定的內(nèi)涵，它是指依照法律、法規(guī)授權(quán)而行使特定行政職權(quán)的非國(guó)家機(jī)關(guān)組織，其主要職能活動(dòng)并不是進(jìn)行國(guó)家行政管理，經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)而進(jìn)行行政管理只是它職能中的一個(gè)特定部分 。而從開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)實(shí)際來(lái)看，盡管在我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)序列中還沒(méi)有明確的法律地位，但從其職責(zé)權(quán)限、人員編制、管理模式等角度來(lái)分析，并不能改變其在實(shí)踐中作為一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的事實(shí)。

另外，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)職責(zé)雖然是由相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定授予的，但并不能就以此來(lái)認(rèn)定它是一個(gè)法律、法規(guī)授權(quán)組織。否則，因?yàn)槲覈?guó)憲法、地方組織法也對(duì)國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人民政府及其部門(mén)所行使的職權(quán)予以了明確規(guī)定，地方各級(jí)人民政府也可以稱為“法律、法規(guī)授權(quán)組織”。因此，將開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)界定為“法律、法規(guī)授權(quán)組織”是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

四 國(guó)外開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)法律定位的考察

西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)法制建設(shè)也相對(duì)成熟。因此，考察研究國(guó)外對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的定位，對(duì)我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展具有導(dǎo)向和借鑒意義。當(dāng)前，各國(guó)設(shè)置的經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位大致可以有如下三種典型類型：

（一）企業(yè)

經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)成立公司按企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式來(lái)組織管理工作，公司跟政府沒(méi)有隸屬關(guān)系，是擁有獨(dú)立法人地位和市場(chǎng)地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但會(huì)得到政府的支持和資助。管理的事務(wù)十分廣泛，既有公司的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，也有與此相關(guān)的開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政事務(wù)管理等活動(dòng)。公司由董事會(huì)或理事長(zhǎng)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，人員數(shù)量精簡(jiǎn)，同時(shí)吸納社會(huì)各界人士組成管理機(jī)構(gòu)，以增強(qiáng)協(xié)調(diào)性功能。采取這種模式的有愛(ài)爾蘭的香農(nóng)國(guó)際機(jī)場(chǎng)出口加工區(qū)和菲律賓的巴丹出口加工區(qū)。

（二）政府或政府部門(mén)

政府或者政府經(jīng)濟(jì)管理職能部門(mén)直接對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行管轄和管理，相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)屬于政府的部門(mén)，甚至有的地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)還得到更大的授權(quán)，全面負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)一切事務(wù)，相當(dāng)于地方政府。這種行政管理的模式容易造成繁瑣的行政手續(xù)，相互扯皮而導(dǎo)致辦事效率低下。發(fā)展中國(guó)家采取這種模式較多，如泰國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)、巴西的馬瑙斯自由區(qū)、墨西哥的出口加工區(qū)等。

（三）介于政企之間

經(jīng)濟(jì)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一于政府部門(mén)，但承辦、管理、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)部門(mén)各自分工負(fù)責(zé)。行政管理、規(guī)劃、審批等事項(xiàng)采用行政管理的程序，對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)采用企業(yè)管理方式，或者直接承包給企業(yè)。發(fā)達(dá)國(guó)家采取這種模式較多，如美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)、德國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)等。

從世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，事權(quán)集中的管理體制和高效能的管理機(jī)構(gòu)必不可少，但應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向履行管理職能。

五 開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)法律地位設(shè)想

要使我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)成為國(guó)際市場(chǎng)的有機(jī)組成部分，參與全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，法制建設(shè)與國(guó)際接軌，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位亟待明確?？紤]我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的現(xiàn)狀以及我國(guó)目前法律的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的法律地位問(wèn)題的解決可從如下情況進(jìn)行探討：

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)不宜升格為一級(jí)政府

上海浦東新區(qū)原來(lái)成立管委會(huì)進(jìn)行管理，在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，隨著浦東經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，城區(qū)面積不斷擴(kuò)大，社會(huì)事務(wù)大量增加，管理體制出現(xiàn)了與現(xiàn)狀不相適應(yīng)的地方，許多事情在上下之間不能很好地銜接。針對(duì)這種情況，2000年上海市委決定調(diào)整浦東新區(qū)的管理體制，建立浦東新區(qū)的4套班子，即區(qū)黨委、區(qū)人大、區(qū)政府和區(qū)政協(xié)，浦東新區(qū)行政管理體制回歸到正常的政治架構(gòu)。

對(duì)于這樣一種方案，將這些開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)升格為一級(jí)政府，賦予管理機(jī)構(gòu)行政主體資格，確實(shí)可以解決我們上文提到的很多難題，開(kāi)發(fā)區(qū)成為一級(jí)行政區(qū)劃，開(kāi)發(fā)區(qū)可以設(shè)置地方人大，不管是開(kāi)發(fā)區(qū)政府還是開(kāi)發(fā)區(qū)司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生都會(huì)名正言順，開(kāi)發(fā)區(qū)政府獨(dú)立行使職權(quán)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，但是這樣一種方案就使得開(kāi)發(fā)區(qū)又回到了一般行政區(qū)，與開(kāi)發(fā)區(qū)在最初設(shè)立時(shí)的目標(biāo)定位不吻合，將會(huì)使開(kāi)發(fā)區(qū)的體制優(yōu)勢(shì)不斷喪失，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的“特權(quán)”不斷消弱，淡化和消弱了開(kāi)發(fā)區(qū)的優(yōu)勢(shì)和特色，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)功能分散和產(chǎn)業(yè)聚集弱化，也會(huì)影響了改革開(kāi)放取得的已有成果。 所以這樣一種方案從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度、從發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)勢(shì)的角度并不可取。

（二）將開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)定為政府的派出機(jī)關(guān)

過(guò)去有些規(guī)章或地方性法規(guī)把開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為政府派出機(jī)構(gòu)的定位顯然與其職能不能相匹配，因?yàn)檫@些實(shí)行行政管理模式的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，管委會(huì)需要在區(qū)內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，其管理職能比較多，涉及規(guī)劃建設(shè)、土地房屋、項(xiàng)目審批、工商、物價(jià)、財(cái)政、稅務(wù)等諸多方面。這就需要進(jìn)一步明確開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律地位，明確其行政體制的性質(zhì)、職能、權(quán)限等，考慮經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的特殊情況和開(kāi)發(fā)區(qū)行政管理的職能，將其定位于政府的派出機(jī)關(guān)是比較合適的。

一則這些開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)由一級(jí)政府派出設(shè)置，而并非政府職能部門(mén)派出；二則這些開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)職能非派出機(jī)構(gòu)所能具有；三則雖然眾多地方性法規(guī)中為避免法律上的尷尬將其定位于“派出機(jī)構(gòu)”，實(shí)則是將其按派出機(jī)關(guān)對(duì)待的。從法理上講，省政府可以設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，區(qū)政府可以設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，縣政府可以設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，市政府設(shè)置派出機(jī)構(gòu)也應(yīng)該不存在障礙，所以可以通過(guò)修改組織法解決這個(gè)問(wèn)題，明確規(guī)定較大的市、設(shè)區(qū)的市可以設(shè)派出機(jī)關(guān),代表市政府管理相關(guān)事務(wù)。然后將開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)及相關(guān)部門(mén)納入國(guó)家機(jī)關(guān)序列，再根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)的級(jí)別賦予其合適的稱謂。

但這種派出機(jī)關(guān)不同于傳統(tǒng)的派出機(jī)關(guān)，傳統(tǒng)的三類派出機(jī)關(guān)雖非為一級(jí)政府，實(shí)際上卻代表上一級(jí)政府行使著一級(jí)政府的管理職權(quán)，將開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)定位于市政府的派出機(jī)關(guān)后，要避免出現(xiàn)“回歸”政府的傾向 ，一方面考慮開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展和特點(diǎn)要保留開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的“特權(quán)”，不至于開(kāi)發(fā)區(qū)失去原有的優(yōu)勢(shì)；另一方面避免出現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)臃腫的弊端，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)主要行使對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理職能，也可以有效解決跨行政區(qū)所設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與所跨區(qū)政府利益和職能沖突的矛盾。這樣一種設(shè)想不但解決了開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律地位問(wèn)題，也會(huì)使得開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與職能部門(mén)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)事務(wù)的管理和行政執(zhí)法變得名正言順。

（三）開(kāi)發(fā)公司從事開(kāi)發(fā)區(qū)管理作為法律法規(guī)授權(quán)的組織

采取企業(yè)模式管理的開(kāi)發(fā)區(qū)，由于不設(shè)管委會(huì)，而是成立開(kāi)發(fā)公司對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)、建設(shè)和管理，開(kāi)發(fā)公司并非由政府成立，不是政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，但也不同于一般的商業(yè)公司，因?yàn)樗袚?dān)著一定的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理職能，這種情況需要明確開(kāi)發(fā)公司的管理地位和權(quán)限，同時(shí)考慮便于解決在其管理過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛，將其定位于法律法規(guī)授權(quán)的組織較為妥當(dāng)，一方面法律法規(guī)授權(quán)的組織具有行政主體資格，有利于其管理職能的發(fā)揮，另一方面如果在管理過(guò)程中，被管理的對(duì)象認(rèn)為開(kāi)發(fā)公司侵害到其合法權(quán)益，可直接以開(kāi)發(fā)公司作為被告提起行政訴訟，有效防止假設(shè)作為政府委托的組織在作為行政訴訟被告時(shí)可能發(fā)生的扯皮現(xiàn)象。但這種情況畢竟屬于少數(shù)，故本文不做過(guò)多討論。

注釋：

①如1995年4月14日，由北京市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)的《北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》等。

②參見(jiàn)朱永新主編《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)組織管理體制與地方政府機(jī)構(gòu)改革》,天津人民出版社,2001,127。

③參見(jiàn)潘波:《開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位》,《行政法學(xué)研究》2006,1。

④例如湖北省武漢東湖高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū),該開(kāi)發(fā)區(qū)跨洪山區(qū)、武昌區(qū)、江夏區(qū)設(shè)置，省市共管、以市為主。參見(jiàn)湖北省政府發(fā)展研究中心課題組:《武漢?中國(guó)光谷制度創(chuàng)新建議》,《發(fā)展研究》2001,9。

⑤劉松山:《開(kāi)發(fā)區(qū)法院是違憲違法設(shè)立的審判機(jī)關(guān)》,《法學(xué)》2005,5。

⑥參見(jiàn)2010年6月1日海南省第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)并于2010年10月1日施行的《洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》。

⑦湖北省政府發(fā)展研究中心課題組:《武漢?中國(guó)光谷制度創(chuàng)新建議》,《發(fā)展研究》2001,9。

⑧如《寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》僅規(guī)定:“寧波市人民政府在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì),代表寧波市人民政府在授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理?！被乇芰碎_(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的性質(zhì)問(wèn)題。

⑨參見(jiàn)袁明圣:《派出機(jī)構(gòu)若干問(wèn)題》,《行政法學(xué)研究》2001年第3期;周會(huì)德:《經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的行政主體》,《法學(xué)雜志》1997,6。

⑩參見(jiàn)郭會(huì)文：《國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格》,《法學(xué)》2004,11。

[1]師榮耀.中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)年鑒2012[M].北京:中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社, 2013.

[2]應(yīng)松年,薛剛凌.行政組織法研究[M].北京:法律出版社,2002.

[3]朱永新等.中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)組織管理體制與地方政府機(jī)構(gòu)改革[M].天津:天津人民出版社,2001.

[4]郭會(huì)文.國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格[J].法學(xué). 2004(11).

[責(zé)任編輯賀良林]

On the Lawful Status of Administrative Organizations in Economic Development Zones

ZHANG Zhi-guo,LI Wei
(Hainan Vocational College of Political Science and Law,Haikou571100,China)

Many economic development zones of our country have developed vigorously. While, The legal system on economic development zones is lagging. The authorities of economic development zones, of whose status is not clear or different according to the facts. That is not constructive to the development of economic development zones, even posed negative impacts. Propose legislation to the management committee of general economic development zones as the agency of government, and to the development company engaged in economic development zones as organizations authorized by law.

Economic development zones; administrative organizations; lawful status; agency

D922.1

：A

：1008-9128（2014）04-0043-04

2013-10-30

張治國(guó)（1978—），男，山東博興人，講師，碩士，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。