丁大胖

（西華師范大學商學院，四川南充 637009）

近年來，特別是應對2008年全球金融危機，中央政府允許地方政府以各種形式大量舉債以刺激經濟增長，緩解因金融危機帶來的出口銳減下失業(yè)增加的國內壓力，使地方各級政府積攢了巨額政府債務。至2013年6月底，審計署公布我國地方政府債務余額為108 859．17億元，而當年地方政府財政收入為6．9萬億元，中央財政收入為6．02萬億元［1］。雖然我國政府債務總體可控，但如果不加以有效規(guī)制，必將對我國經濟的健康發(fā)展帶來巨大風險。對巨額的政府債務形成原因，我國學者對此進行了大量研究，主要有政治體制、財政體制、監(jiān)管體制、法律體制等主要因素，但種種原因之下，可以看到政府之手對經濟活動的大量參與，而政府治理理論對我國地方政府債務的形成原因帶來了新的解釋視角。

政府治理在西方國家經過三個轉變時期，分別是20世紀30年代“大蕭條”以前以市場“守夜人”為角色的有限政府時期，20世紀30～80年代以管制為主的官僚型政府時期及20世紀80年代以后政府、市場和社會組織緊密結合的“企業(yè)型政府”時期?！捌髽I(yè)型政府”是公共行政改革過程中運用企業(yè)家精神和企業(yè)理論改造政府傳統(tǒng)運作方式，來重新認識和界定政府、市場和社會組織之間的相互關系，重新確立政府治理理念，調整政府組織結構和權利運行機制，不斷尋求最有效的管理現(xiàn)代市場經濟和駕馭市場機制的政府行政模式［2］。

我國作為社會主義國家，政府治理的形式不同于西方國家，馬運瑞認為中國政府治理是指在中國共產黨中央委員會的領導下，國家立法、行政以及司法機關緊密配合，高舉以憲治國的大旗，以市場經濟為基礎，大力發(fā)展和規(guī)范公民社會，選擇科學的治國工具，確定正確的治國目標，采取有力的管理措施，正確認識和處理政府與市場、政府與社會和政府與公民的關系，構建社會主義和諧社會［2］。可見，不管在西方治理理論中，還是在中國政府治理理論中，處理好政府、社會、公民各利益主體之間的關系應是政府治理的核心，但是，我國政治體制改革長期落后于經濟體制改革，對經濟社會的干預依然起主導作用，在個別領域壟斷權不受約束嚴重制約著我國經濟社會的發(fā)展，而我國巨額地方政府債務的形成與不受約束的公權力的行使不無關系，其表現(xiàn)僅是我國政府治理變遷不足所形成后果的冰山一角。

一、地方政府債務現(xiàn)狀

按中國財政部、中國人民銀行、中國銀監(jiān)會制定的《2010年1～6月份地方政府性債務報表》的說明認為，地方政府性債務是指地方政府（含政府部門和機構）、經費補助事業(yè)單位、融資平臺公司等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目（含公益性基礎設施項目）建設形成的債務。按照債務發(fā)生是否需要特定的條件，可以將地方政府債務分為直接債務和或有債務。直接債務是指納入地方政府預算，不需要特定事項的發(fā)生，在任何情況下都由地方政府負責償還的債務;或有債務則是沒有納入地方政府預算，由地方政府擔保責任、在特定條件下負責承擔和履行的債務。

（一）規(guī)模上快速增長

2007年《上海商報》與財政部財政科學研究所的報告顯示，到2007年底我國地方政府債務總額在4萬億元以上，占2008年GDP的約20%［3］;據2011年6月中國審計署公布的全國地方性政府債務數(shù)據顯示，截至2010年底，中國地方性債務余額達10．7萬億元，政府負有有償責任的債務為6．7萬億元［4］;2013年12月中國審計署又公布截至到2013年6月底中國地方性債務余額達10．9萬億元，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額10．6萬億元，比2010年底增加3．87萬億元，年均增長19．97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14．41%、17．36%和26．59%［1］?？梢姡晡覈胤秸畟鶆赵谝?guī)模上呈現(xiàn)快速增長趨勢。

（二）資金使用上的低效率

從總體上來看，地方政府的大量舉債為應對2008年以來的全球經濟危機，我國率先從經濟衰退中走出并保持國民經濟的穩(wěn)定增長發(fā)揮了巨大作用，但是也存在債務資金使用上的低效益現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是在盈利性領域，首先是壟斷性較強的工業(yè)、能源領域，國有企業(yè)掌握經營的主導地位，私有企業(yè)限制進入，處于特權壟斷地位的國有企業(yè)必然限制政府債務資金投入的利用效率;其次在土地收儲、交通運輸建設領域，政府公權力較大，行政色彩濃厚，加上不健全的政府監(jiān)督懲罰機制，造成政府債務資金使用上的尋租、腐敗行為。二是在非盈利性領域存在政府債務資金使用的分配不公及不合理的現(xiàn)象，如一些地方政府在市政建設方面，盲目鋪攤子、上項目、重復建設，大搞“形象工程”、“面子工資”，嚴重浪費土地、人力資源及政府資金，而與民生相關的科教文衛(wèi)、保障房、生態(tài)建設等方面投入卻嚴重不足，制約了人民福利水平的提高。

（三）安全性總體可控，但未來償債壓力大

由于地方政府債務一定程度上由中央擔保，在安全性上應結合全國性的政府債務分析。在負債率上，截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP（518 942億元）的比率為36．74%，低于國際通常使用的60%的負債率控制標準參考值。在債務率上，截至2012年底，全國政府負有償還責任債務的債務率為105．66%。若將政府負有擔保責任的債務按照19．13%、可能承擔一定救助責任的債務按照14．64%的比率折算，總債務率為113．41%，處于國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值范圍之內。在逾期債務率上，截至2012年底，全國政府負有償還責任債務的逾期債務率為5．38%，除去應付未付款項形成的逾期債務后，逾期債務率為1．01%;政府負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務的逾期債務率分別為1．61%和1．97%，均處于較低水平［5］。雖然安全性總體可控，但未來償債壓力卻不容忽視，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負有償還責任債務分別占22．92%和21．89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占 17．06%、11．58%和7．79%，2018年及以后到期需償還的占18．76%。而今年是地方政府償債壓力最重的一年［6］。

二、政府治理對地方政府債務的影響

（一）政府主導的投資及融資模式對地方政府債務的影響

首先，長期以來投資一直是我國經濟增長的主導力量。現(xiàn)階段，在投資結構中政府投資與民間投資可謂旗鼓相當，但政府投資更多的是傾向于壟斷性或公共性領域，壟斷性收益主要由政府控制下的國有企業(yè)享有，而公共投資卻由政府大量舉債籌集，造成壟斷收益與政府大量舉債并存的現(xiàn)象，使經濟發(fā)展結構失衡。其次，政府在公共投資方面具有巨大的決策權，而作為消費主體的民眾卻無權參與，使政府投資面臨著大量效率損失，如尋租、腐敗、面子工程及政府供給的公共物品與民眾需求不匹配造成的浪費行為。再次，在舉債方面，地方政府舉債有助于深化財政體制改革，緩解年度間支出需求相差過于懸殊的矛盾，也有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進經濟穩(wěn)定和加快民主化進程，但我國《預算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行地方政府債券，只能通過政府主辦的地方融資平臺等方式籌資，使政府負債透明度降低，增加了財政風險，且中央政府與地方金融組織及地方人大對地方政府舉債約束軟化，造成地方政府過度舉債。最后，政府投資多是回報期比較長的長期投資，而舉債大都是中短期行為，造成地方政府債務大量積壓，不能得到有效支付。

（二）政府主導的財政體制改革對地方政府債務的影響

1994年的分稅制財政體制改革較好地處理了國家與企業(yè)個人的關系，規(guī)范了中央與地方的分配關系，在很大程度上調動了各級政府促進經濟發(fā)展、調整經濟結構、加強稅收征管、依法組織收入的積極性和主動性，但是改革的不盡徹底也帶來了一些問題。首先財權和事權劃分不合理。在明晰財權、財力上移的同時，沒有對中央與地方各自的事權做出清晰界定，使事權層層劃歸地方政府，造成財權與事權的不匹配［7］。其次轉移支付制度不完善。合理的轉移支付制度是實現(xiàn)財權與事權相匹配的關鍵，雖然建立了體制補助、稅收返還、專項補助等支付形式，但距離公用服務均等化目標甚遠，如原體制補助和稅收返還仍占較大比重，容易造成轉移支付區(qū)域差異化，使貧者欲貧、富者愈富，且一般性轉移支付較少，未能平衡發(fā)揮均衡地區(qū)間財力的作用，同時專項轉移支付較多，使地方可支配財力較小，造成落后地區(qū)大量舉債。最后是地方稅制不健全，地方政府缺乏稅種設置權、稅率調整權，且稅收立法權全部集中在中央，地方政府沒有稅收立法權。

（三）政府主導的官員職位升遷體制對政府債務的影響

作為中央集權國家，我國地方政府官員都是上級主管部門行政任命，對地方政府官員的考核制度依其所在地的經濟發(fā)展水平，雖然有效發(fā)揮了政府官員發(fā)展地區(qū)經濟的激勵作用，但也帶來了嚴重的負面效應，如過于追求地區(qū)GDP增速、固定資產投資、市政建設的發(fā)展與美觀程度等。于是造成地方官員盲目競爭，爭資源、上項目、建豪華辦公樓，大搞“形象工程”、“政績工程”以滿足仕途升遷，其結果必然誘發(fā)投資饑渴，導致地方財力透支，債務積累，風險集聚，而造成的巨額債務卻由下屆政府或中央政府兜底，而對于真正需要解決的民生問題，如教育、環(huán)境保護、衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會保障問題因其對經濟影響投資長、見效慢，等到發(fā)揮作用時可能自己就已經調遣他地，外部性卻有繼任官員享有，于是造成投資不足，同時這種機會主義行為又面臨上級部門不完善的制度約束而得到強化。

（四）政府主導的監(jiān)督及管理機制對地方政府債務的影響

良好的政府監(jiān)督管理機制對地方政府債券的發(fā)行與管理有積極作用，但是我國地方政府債務絕大部分沒有納入地方預算監(jiān)管體系，至2010年底，全國36個省級政府，有7個未出臺債務管理規(guī)定，8個未明確債務管理部門，14個未建立債務償還準備金制度，24個未建立風險預警機制［8］。而本應具有監(jiān)督職責的地方人大因其代表大都來自各行政主管部門領導，兼有裁判員和運動員的雙重身份，造成地方政府對地方人大的監(jiān)督約束軟化，同時現(xiàn)行的《預算法》沒有明確規(guī)定人大及其常委會、專門委員會預算監(jiān)督和審議結果的法律效力，造成對地方財政預算審議提出的修正意見沒有法律約束力。另一方面，具有節(jié)約監(jiān)督成本、社會效益大的廣大民眾承擔著因政府大量舉債造成征稅及增發(fā)貨幣的風險，監(jiān)督積極性高，但因其弱勢政治地位，對地方政府舉債行為及債務支出行為無約束力，而同時政府財務報告中沒有公開透明的政府債務信息，更是削弱了民眾對政府舉債的監(jiān)督制約。

三、改革政府治理模式，約束地方政府債務膨脹的策略

改革中國政府治理的模式，主要就是約束政府公權力的無限使用，使政府、社會、公民三方同時參與到社會經濟發(fā)展的進程中來。鑒于此，對地方政府大量舉債可以通過公權力的有效約束得到改善。

（一）改革政府主導的投融資模式，加大民間資本參與

地方政府舉債主要通過地方投融資平臺公司，為進一步規(guī)范投融資平臺公司的債券融資行為，有效防范投融資平臺公司和地方政府債務風險，更好地發(fā)揮債券融資對地方基礎設施建設的積極作用，促進企業(yè)債券市場健康發(fā)展，2010年6月10日，國務院下發(fā)了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》要求：抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務;對融資平臺公司進行清理規(guī)范;加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構等的信貸管理;堅決制止地方政府違規(guī)擔保承諾行為;加強組織領導，確保工作落實［9］。從長期來看，首先改變經濟增長方式，由投資主導型轉變?yōu)樾枨笾鲗?，實現(xiàn)經濟的長期穩(wěn)定增長;其次改變投資結構，繼續(xù)降低民間資本的準入限制，在政府投資的富有盈利性且投資效益不高的領域，積極鼓勵民間資本參與;再次對政府大舉舉債行為進行嚴加監(jiān)管控制，鼓勵公眾、團體等積極參與政府支出決策，加大政府舉債機會主義成本，同時改革現(xiàn)行《預算法》，允許適合條件的監(jiān)控、管理體系完善的地區(qū)適當發(fā)行地方政府債券，降低舉債成本;最后，加大金融創(chuàng)新模式，可通過發(fā)行企業(yè)建設債券、融資債券的方式籌集資金，如BOT、ABS等籌資模式。

（二）改革現(xiàn)階段的財政體制

合理劃分政府之間的事權，遵循事權與財權對等的原則，減少交叉和重疊，同時各級政府事權與支出責任安排中心適當上移，建立起各級政府基本公共服務的共享和分擔機制，加大中央及省市級政府在社會保障、公共衛(wèi)生和義務教育等基礎公共服務的支出責任，減少基層政府的財政困難。健全地方稅制，賦予地方政府一定的稅收立法權，允許地方政府根據本地區(qū)經濟發(fā)展狀況，開證具有區(qū)域特征的新稅種，同時擁有對已有稅種的稅基和稅率調整權。完善轉移支付制度，優(yōu)化轉移支付的形式，整合歸并轉移支付體系，逐步取消稅收返還，規(guī)范專項轉移支付，建立縱向轉移支付為主橫向轉移支付為輔的轉移支付模式，進一步完善轉移支付的規(guī)范性和透明度［10］。

（三）改革現(xiàn)階段的官員升遷體制，建立服務型政府

中央政府應完善干部政績考核機制，改變以GDP為主的考核方式，有效規(guī)范地方政府的投資沖動，制定地方官員任內的負債率標準，將地方政府債務償還能力作為政績考核的一項指標，硬化財力的約束機制，同時將官員的升遷考核機制以地方人民群眾收入水平的提高、社會保障體系的健全為基準，堅決杜絕“形象工程”、“面子工程”等勞民傷財?shù)恼M行為。再者轉變政府職能是化解地方政府債務的根本，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的管理型政府向現(xiàn)代的服務型政府轉變，化無限型政府為有限政府，根據服務型政府的要求，建立政府公共服務績效評價機制和效果反饋機制，把體現(xiàn)公共服務質量和社會發(fā)展的重要指標納入政府績效考核范圍，將政府職能切實轉變到為社會提供基本的公共服務上來，并妥善處理好政府與企業(yè)、市場、社會的關系。

（四）改革現(xiàn)階段的財政監(jiān)督管理體制

第一，在憲法及地方政府的專門法律中規(guī)定財政支出平衡準則，依據社會對公共物品的需求確定財政收入，財政支出不能高于財政收入，實現(xiàn)以經濟周期為基礎的“動態(tài)的財政平衡”，同時在憲法層次規(guī)定財政透明原則，即公眾有權知道政府使用資金的詳細情況。第二，改進人民代表大會有關財政的法律程序和機構設置，設立財政專家委員會，從外部聘請專家為人大代表就財政問題提供咨詢，以彌補人大代表有關財政專業(yè)知識不足的問題，更好地履行《憲法》和《預算法》賦予的審批、審查和監(jiān)督財政預決算的職責，同時修改《選舉法》，規(guī)定行政部門和司法部門人員不應同時擔任人大代表。第三，對地方政府的借債權限予以限定，如舉債收入主要用于投資和公用工程建設，不能用于彌補經常性財政赤字，采取投資謹慎原則，確保政府資本性投資的可負擔性及可持續(xù)性，同時根據國際上債務風險評估指標建立預警機制，當顯示債務風險時，調整地方政府投資行為。第四，加強中央政府對地方政府的財政約束和監(jiān)督及地方政府內部的約束和監(jiān)督制度，如中央財政部門可建立地方政府財政支出的指標體系，對地方政府財政加以評價和監(jiān)督，在地方政府內部，實行績效評價、會計委派制、國庫集中支付、公車補助貨幣化等行之有效的制度，消除政府內部對財政資金的濫用及非法侵占［11］。第五，財政監(jiān)督主體多元化，財政機關、審計機關、各級人大、社會民眾和社會輿論等都可發(fā)揮對財政預決算的監(jiān)督職能，健全財政體制。

［1］審計署：截至2013年6月底各級政府負有償還責任的債務逾20萬億［EB/OL］．［2014－06－30］．http：//www．chinanews．com/gn/2013/12－30/5680119．shtm l．

［2］馬運瑞．中國政府治理模式研究［M］．鄭州：鄭州大學出版社，2007：13－23．

［3］趙云旗．地方政府債務研究［J］．經濟研究參考，2011（38）：2－22．

［4］中國地方政府性債務余額超過 10．7萬億元［EB/OL］．［2014－06－27］．http：//news．163．com/11/0627/12/77IB106T00014JB5．html．

［5］2012年全國政府債務率為105．66%，低于國際標準［EB/OL］．［2013－06－30］．http：//finance．china．com．cn/news/gnjj/20131230/2086188．shtm l．

［6］中國政府債務的總體規(guī)模與結構狀況［EB/OL］．［2014－08－25］．http：//finance．ifeng．com/a/20140623/12586316_0．shtm l．

［7］李永剛．中國地方政府債務負擔及化解政策［J］．上海財經大學學報，2011（2）：77－83．

［8］張平．后土地財政時代我國地方政府償債問題研究［J］．當代財經，2013（1）：39－46．

［9］中華人民共和國中央人民政府網．國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知［EB/OL］．［2014－06－10］．http：//www．gov．cn/zwgk/2010－06/13/content_1627195．htm．

［10］莫蘭瓊，陶凌云．我國地方政府債務分析［J］．上海經濟研究，2012（8）：100－108．

［11］天澤經濟研究所．地方財政支出的規(guī)模約束和結構優(yōu)化的制度框架［EB/OL］．［2014－08－04］．http：//www．unirule．org．cn/SecondWeb/Article．asp?ArticleID=3350．