范玲娟

(甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，甘肅 酒泉 735000)

水利工程是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。新中國(guó)成立以來，我國(guó)興建了一大批水利工程，形成了數(shù)千億元的水利固定資產(chǎn)，初步建成了防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電等工程體系，在抗御水旱災(zāi)害，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)水土資源和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。但是，水利工程管理中存在的問題也日趨突出，主要體現(xiàn)在:水利工程管理體制不順，水利工程管理單位(以下簡(jiǎn)稱水管單位)機(jī)制不活，水利工程運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，供水價(jià)格形成機(jī)制不合理，國(guó)有水利經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)體制不完善等。這些問題不僅導(dǎo)致大量水利工程得不到正常維修養(yǎng)護(hù)，效益嚴(yán)重衰減，而且對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來極大隱患，如不盡快從根本上解決，國(guó)家相繼投入巨資建設(shè)的大量水利設(shè)施也將老化失修、積病成險(xiǎn)。基于上述問題和原因，2002年9月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，對(duì)水管體制改革作出了全面安排和部署。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2002〕45號(hào))，2003年4月，甘肅省人民政府批轉(zhuǎn)印發(fā)了《甘肅省水利工程管理體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》(甘政辦發(fā)〔2003〕31號(hào))，在改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2004年12月，省政府又印發(fā)了《甘肅省水利工程管理體制改革方案》(甘政辦發(fā)〔2004〕147號(hào))，標(biāo)志著甘肅省水管體制改革在全省范圍內(nèi)全面推進(jìn)。

1 討賴河流域水管體制改革情況

1.1 流域管理機(jī)構(gòu)情況

討賴河流域地處河西走廊中部，屬河西內(nèi)陸河地區(qū)黑河流域中西部子水系。甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局(以下簡(jiǎn)稱討賴河管理局)為甘肅省水利廳直屬的具有水行政管理職能的縣級(jí)事業(yè)單位，統(tǒng)一管理討賴河流域甘肅省境內(nèi)的水資源和河道，并具體承擔(dān)向流域內(nèi)嘉峪關(guān)市、酒泉市肅州區(qū)、金塔縣、農(nóng)墾邊灣農(nóng)場(chǎng)和酒泉鋼鐵集團(tuán)公司調(diào)配水資源的任務(wù)。討賴河管理局直接管理的共用骨干水利工程有:討賴河渠首引水樞紐工程——大(Ⅱ)型水閘，總長(zhǎng)度52km的南、北總干渠及78座渠系建筑物等。固定資產(chǎn)總值為2950.9萬元。

1.2 流域管理機(jī)構(gòu)沿革

討賴河流域管理機(jī)構(gòu)前身為酒泉地區(qū)討賴河流域水利管理處(以下簡(jiǎn)稱討管處)。1962年初，成立討賴河系灌溉管理處，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)督酒泉(現(xiàn)肅州區(qū))、金塔兩縣間均水;1964年6月，酒泉專員公署按照甘肅省委、省人委通知要求，成立了討賴河流域管理處，隸屬專區(qū)水利局，主要負(fù)責(zé)上下游和左右岸合理分水、所管工程控制運(yùn)用和維修養(yǎng)護(hù)，并審批所屬各灌區(qū)工程維修養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，流域內(nèi)灌區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理;1974年10月，灌區(qū)下放;1976年，根據(jù)酒泉地區(qū)革委會(huì)、嘉峪關(guān)市革委會(huì)文件精神，成立討賴河流域水利管理委員會(huì)，討管處為該委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，流域機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)貫徹黨的方針政策、上級(jí)業(yè)務(wù)部門的指示和有關(guān)決定，統(tǒng)管流域水量分配，共用引水工程的管理檢修等;1998年7月，經(jīng)省政府同意，討管處劃歸省水利廳領(lǐng)導(dǎo)，更名為甘肅省水利廳討賴河流域水利管理局;2007年完成水管體制改革;2010年更名為甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局。

1.3 水管體制改革試點(diǎn)情況

2003年4月，討賴河管理局被甘肅省政府列為全省31家水利工程管理體制改革試點(diǎn)單位之一，并被確定為3家省級(jí)試點(diǎn)單位之一;2005年5月，又被省人事廳、省編辦確定為全省事業(yè)單位改革試點(diǎn)單位之一。至2007年4月，管理局雙重改革試點(diǎn)實(shí)施工作基本完成，改革取得了階段性成果。

通過水管體制改革，確定了準(zhǔn)公益類水管單位性質(zhì)，按照精簡(jiǎn)、高效的原則，核定編制70人(其中公益性人員30人，經(jīng)營(yíng)性人員40人)，比改革前減少編制10人，落實(shí)了公益性工作人員經(jīng)費(fèi)，初步建立了社會(huì)保障機(jī)制，引入了競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行了全員聘用制，完成了單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人事制度改革。

2 水管體制改革取得的成效

一是通過水管體制改革，重新賦予流域管理機(jī)構(gòu)新的職責(zé)，進(jìn)一步明確了討賴河管理局是具有水行政管理職能的流域管理機(jī)構(gòu);二是確定了單位性質(zhì)，管理局性質(zhì)由自收自支事業(yè)單位確定為準(zhǔn)公益類水管單位，經(jīng)費(fèi)實(shí)行差額補(bǔ)貼;三是按照精簡(jiǎn)、高效原則，重新核定編制，劃分了公益性和經(jīng)營(yíng)性工作人員;四是依據(jù)主要職責(zé)和有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步優(yōu)化和科學(xué)合理設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu);五是深化內(nèi)部制度改革，引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行全員聘用制，初步建立了社會(huì)保障機(jī)制;六是落實(shí)了公益性工作人員經(jīng)費(fèi)，公益性工作人員經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政全額供給。

鑒于當(dāng)時(shí)我省水管體制改革試點(diǎn)工作實(shí)際情況，依據(jù)《甘肅省人民政府辦公廳批轉(zhuǎn)省水利廳關(guān)于討賴河流域管理局管理體制改革實(shí)施方案的通知》(甘政辦發(fā)［2006］120號(hào))精神，管理局最終定性為事業(yè)性質(zhì)的準(zhǔn)公益類水利工程單位，經(jīng)費(fèi)實(shí)行差額補(bǔ)貼。經(jīng)費(fèi)來源為:公益性工作人員經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政全額供給;經(jīng)營(yíng)性工作人員經(jīng)費(fèi)、日常維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)由討賴河管理局自行負(fù)擔(dān)，更新改造費(fèi)用在折舊資金中列支，不足部分按項(xiàng)目管理程序申報(bào)。

由此可見，處在當(dāng)時(shí)特定時(shí)期，流域機(jī)構(gòu)水管體制改革公益性經(jīng)費(fèi)只有30名公益性工作人員經(jīng)費(fèi)，未列任何工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。

3 水管體制改革后遺留及存在的問題

水管體制改革雖然取得了一定成效，但改革后也存在和遺留有一定的問題:一是準(zhǔn)公益類的水管單位性質(zhì)與流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位和屬性不完全適應(yīng)，流域管理機(jī)構(gòu)的水行政管理職能未能得到充分的發(fā)揮;二是公益性人員與經(jīng)營(yíng)性人員劃分不盡合理，公益性工作人員只占全部工作人員的少數(shù)，與管理局主要承擔(dān)的公益性職能不相符;三是將全部水利工程資產(chǎn)劃分為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，水管體制改革公益性經(jīng)費(fèi)只有30名公益性工作人員經(jīng)費(fèi)，堤防工程和引輸水共用骨干工程維修養(yǎng)護(hù)和更新改造無穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)來源;四是水費(fèi)收入不足，管理運(yùn)行困難，一方面水費(fèi)經(jīng)1999年、2001年兩次核定審批過后，由于多種因素，一直未進(jìn)行重新核算和調(diào)整，另一方面用水單位以水費(fèi)不到位為理由，只認(rèn)可1999年核定的水費(fèi)，致使核定的水費(fèi)不能足額到位。

上述問題，使得流域機(jī)構(gòu)在履行水行政管理職能、保障水利工程設(shè)施正常運(yùn)行維護(hù)等方面面臨諸多困難和矛盾，在一定程度上制約了流域機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)行和發(fā)展，亟需對(duì)水管體制改革后存在的問題認(rèn)真進(jìn)行分析和加以解決，并最終建立完善的流域水利工程管理體制和良性的水管單位管理運(yùn)行機(jī)制。

4 解決改革遺留問題的對(duì)策和措施

4.1 結(jié)合新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，進(jìn)一步深化水管體制改革

根據(jù)當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、新時(shí)期水利工作方針以及現(xiàn)代水利發(fā)展需要，進(jìn)一步深化水管體制改革，繼續(xù)以中央、全省水管體制改革精神為指導(dǎo)，把實(shí)現(xiàn)人水和諧、水資源可持續(xù)利用、水工程良性運(yùn)行作為水利管理的主要目標(biāo)，通過合理的體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)有限水資源的優(yōu)化配置、合理保護(hù)和高效利用，實(shí)現(xiàn)水利工程設(shè)施高效管理、運(yùn)行和維護(hù)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展［1］。

4.2 注重內(nèi)因與外因的變化，加強(qiáng)水管體制改革與相關(guān)制度銜接

水利管理體制改革，不僅要著眼于水利管理體制的內(nèi)部建設(shè)，還要著眼于外部環(huán)境及其他相關(guān)制度的建設(shè)，尤其要關(guān)注國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程，將水利管理體制變革全面納入服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏觀大局的軌道，做好與相關(guān)管理制度的相互銜接［2］。多種措施并舉，在建立健全完善水法規(guī)體系、建立節(jié)水型社會(huì)、實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度等方面，為深化水管體制改革創(chuàng)造有利條件和良好外部環(huán)境。

針對(duì)討賴河流域管理體制和運(yùn)行機(jī)制等方面存在的問題，加強(qiáng)對(duì)話交流機(jī)制、利益共享與補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，要通過省水利廳積極向省編辦、省人社廳、省財(cái)政廳等相關(guān)部門匯報(bào)和溝通，在取得理解和支持的基礎(chǔ)上，力求在事關(guān)加快水利改革和發(fā)展大局的單位定性、公益性人員、資產(chǎn)劃分及經(jīng)費(fèi)來源等問題上取得突破。

4.3 加快流域管理立法進(jìn)程，為流域機(jī)構(gòu)重新分類定性提供法律支撐

水管單位準(zhǔn)確分類定性是解決長(zhǎng)期以來水管單位性質(zhì)不清、管理體制不順、財(cái)政支付政策不明、經(jīng)費(fèi)來源不暢和政策保障不力等問題的前提和基礎(chǔ)。水管體制改革的目的之一，就是要各級(jí)政府和財(cái)政主管部門承認(rèn)水利工程的基礎(chǔ)性和社會(huì)公益性，把水管單位的公益性支出納入公共財(cái)政［3］。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》及《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》(2010年9月修訂實(shí)施)等法律法規(guī)和省政府、省編辦、省水利廳授予討賴河流域管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，討賴河管理局應(yīng)為具有法律授權(quán)的流域管理機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)水行政管理等公益性職能，具體負(fù)責(zé)討賴河流域內(nèi)水資源管理、調(diào)配、河道管理及堤防維護(hù)、共用骨干工程管理維護(hù)等任務(wù)，直管工程不具有經(jīng)營(yíng)性性質(zhì)。從現(xiàn)階段流域機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及履行的職能來看，管理局職責(zé)具有很強(qiáng)的公益性。管理局承擔(dān)的職責(zé)及單位性質(zhì)與實(shí)行財(cái)政全額撥款的甘肅省水利廳石羊河流域管理局基本相似。因此，應(yīng)充分借鑒相關(guān)流域機(jī)構(gòu)已有的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步理順管理局職責(zé)和性質(zhì)，重新分類定性流域機(jī)構(gòu)為純公益性水管單位。與此同時(shí)，應(yīng)緊緊抓住《甘肅省討賴河流域管理?xiàng)l例》已列入省人大立法調(diào)研計(jì)劃的有利時(shí)機(jī)，在法律法規(guī)層面上對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)職能和屬性作出具體、明確界定，為深化水管體制改革、重新分類定性提供法律支撐和政策保障。

4.4 以加快水利改革發(fā)展為契機(jī)，進(jìn)一步強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)管理職能

為深入貫徹2011年中央一號(hào)文件、中央水利工作會(huì)議精神和甘肅省委省政府關(guān)于加快水利改革發(fā)展的實(shí)施意見，討賴河管理局應(yīng)緊緊抓住水利部將甘肅省列為全國(guó)加快水利改革省級(jí)試點(diǎn)的重大機(jī)遇，按照水利部、省政府審定的《甘肅省加快水利改革試點(diǎn)方案》要求，從制約流域水利改革發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，創(chuàng)新建設(shè)管理體制，深化運(yùn)行管理改革。在新一輪全省水利改革試點(diǎn)過程中，要著力加強(qiáng)防汛減災(zāi)、抗旱服務(wù)、建設(shè)管理、安全監(jiān)督、基層水利站(所)等公共服務(wù)建設(shè)，通過全省水利改革試點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)水行政管理和純公益性職能。

4.5 重新劃分公益性人員和公益性資產(chǎn)，足額落實(shí)兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

結(jié)合流域管理實(shí)際情況及《甘肅省加快水利改革試點(diǎn)方案》要求，應(yīng)將管理局過去劃定的全體在職經(jīng)營(yíng)性人員(共40人)全部轉(zhuǎn)為公益性人員，按照原有經(jīng)費(fèi)來源渠道，公益性工作人員經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政全額供給;退休人員經(jīng)費(fèi)(退休前為經(jīng)營(yíng)性人員身份的)從水費(fèi)收入中列支或由財(cái)政撥付。

同時(shí)將水管體制改革時(shí)核定的綜合性固定資產(chǎn)及后期移交流域機(jī)構(gòu)管理待核定的堤防工程固定資產(chǎn)，全部列為公益性固定資產(chǎn)。依據(jù)水管體制改革《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)(試點(diǎn))》等相關(guān)規(guī)定，結(jié)合討賴河流域共用骨干工程實(shí)際，從管理局直接管理的滾水壩工程、渠道工程、水閘工程、隧洞工程、堤防工程、渡槽工程等6個(gè)方面對(duì)工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)重新進(jìn)行測(cè)算。建議工程日常維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政會(huì)同省水行政主管部門按年度審核下達(dá)，經(jīng)費(fèi)不足部分通過申請(qǐng)省級(jí)小型農(nóng)田水利建設(shè)經(jīng)費(fèi)、水資源費(fèi)、防汛費(fèi)等途徑解決;工程更新改造費(fèi)用按項(xiàng)目管理程序申報(bào)?！?/p>

1 龐永興，吉超.淺談灌區(qū)水管體制改革［J］.陜西水利，2009(8):159-160.

2 鹿強(qiáng) .水管體制改革探討［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2010(06):272.

3 孟兆芳.淺談甘肅省水管體制改革［J］.甘肅水利水電技術(shù)，2003(4):258-260.