周兆進

（昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500）

1 云南生態(tài)環(huán)境的概況及立法現(xiàn)狀

云南省位于我國的西南邊境，擁有豐富的生態(tài)環(huán)境資源。據(jù)報道，云南素有“植物王國”的美譽：在全國約3萬種高等植物中，云南省有274科，2 076屬，1.7萬種。云南獨特的氣候和地理環(huán)境，使得該地域的野生動物種類繁多：云南擁有脊椎動物1 737種，其中獸類有300種，鳥類有793種，爬行類143種，兩棲類102種，淡水魚類366種。魚類中有5科40屬249種為云南特有，鳥獸類中有46種為國家一級保護動物，154種為二級保護動物，另外有昆蟲1萬多種。云南礦產儲量大、礦種全，被譽為中國的“有色金屬王國”：已發(fā)現(xiàn)礦產142種，有92種探明了儲量，有54種礦產保有儲量居全國前10位。此外，云南的水能、光能、熱能、風能、地熱的利用前景都十分可觀，煤炭資源也十分豐富，全省煤炭資源總儲量達679.04億t[1]。

然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人口壓力陡增，人們對環(huán)境的超額索取導致了云南生態(tài)環(huán)境問題也日漸突出：

1.1 森林資源遭到嚴重破壞

由于人口的增加和工業(yè)化程度加劇，云南的森林密集區(qū)如西雙版納地帶的生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。企業(yè)的增多使得對木材的需求增加，大量的森林被砍伐。另外，政府組織種植橡膠等作物，使得毀林開荒嚴重，當?shù)匾恍┚用窀菫榱私?jīng)濟利益，大量偷盜樹木。

1.2 水土流失嚴重

云南省水利廳等部門稱，截至2012年初，云南省水土流失面積13.4萬km2，占總土地面積的35%。全省每年土壤侵蝕量達到5.1億t，是全國年土壤流失量的1/10[2]。由此直接造成耕地面積減少、農作物產量降低。加上人口眾多，很多農民迫于生存壓力，大量開墾坡地，廣種薄收，使生態(tài)環(huán)境逐步惡化。

1.3 生態(tài)系統(tǒng)逐漸弱化

云南的地理環(huán)境復雜，囊括了山地、盆地、湖泊等多種類型，物種繁多。同時，人為破壞生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)象頻發(fā)，為了牟利，濫砍濫伐、違法狩獵現(xiàn)象嚴重，使物種逐漸減少。為了經(jīng)濟效益，有些縣區(qū)砍伐原生態(tài)林，大力種植橡膠林和桉樹林，這兩種植物的大面積種植導致地下水位下降，大面積的干旱使得其他物種受到威脅，生態(tài)系統(tǒng)正逐步惡化。

針對上述問題，相關部門采取了相應措施。如云南省文山市制定了《云南省文山壯族苗族自治州森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理條例》，云南省楚雄市制定了《云南省楚雄彝族自治州農村小型水利管理條例》，云南省制定了《云南省實施<中華人民共和國水土保持法>辦法》、《云南省珍貴樹種保護條例》、《云南省地質環(huán)境保護條例》等等?？傮w上，云南省的地方立法基本涉及了各個生態(tài)領域，在全國還是走在了前列。

2 云南環(huán)境保護法制的不足

2.1 立法不足

雖然云南關于生態(tài)保護的立法比較齊全，但仍有待完善之處。實際上，云南省的各地方立法與中央相關立法基本一致，如《中華人民共和國水土保持法》第12條：“縣級以上人民政府應當依據(jù)水土流失調查結果劃定并公告水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)。對水土流失潛在危險較大的區(qū)域，應當劃定為水土流失重點預防區(qū)；對水土流失嚴重的區(qū)域，應當劃定為水土流失重點治理區(qū)。”《云南省實施<中華人民共和國水土保持法>辦法》第8條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當根據(jù)當?shù)厮亮魇闆r，劃定重點預防保護區(qū)、重點監(jiān)督區(qū)、重點治理區(qū)，并予公告，對不同類型的重點防治區(qū)采取不同措施進行防治。”兩條規(guī)定的含義相同，后者難免顯得多余。另外，有些立法缺乏可操作性，執(zhí)法效果不明顯。有些立法追求立法數(shù)量，而忽視立法質量。立法的目的往往在于提高政績，國家有什么立法就會在地方出現(xiàn)相應的條例，導致立法資源浪費的同時，對法制沒有作出任何貢獻[3]。

2.2 執(zhí)法不足

云南生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面的不足也很嚴重。首先，相關部門職責劃分不明確，導致重復執(zhí)法，或相關部門相互推卸責任，執(zhí)法不力。其次，相關政策法規(guī)不健全。一方面，我國當前缺乏對生態(tài)保護的長期投資政策，使得生態(tài)保護無法正常進行。另一方面，我國尚未建立生態(tài)補償政策體系，使得原本脆弱的生態(tài)環(huán)境更為脆弱，長此以往將使生態(tài)環(huán)境遭到毀滅性打擊。再次，生態(tài)保護力度不夠。云南省生態(tài)立法涉及范圍廣泛，但實際效果有限，最主要的原因是執(zhí)法力度不夠。云南偏遠地區(qū)經(jīng)濟落后，執(zhí)法人員的素質普遍較低，缺乏相關實踐經(jīng)驗，不能很好地開展執(zhí)法工作。執(zhí)法的硬件設施欠缺，經(jīng)費不足導致不能有效打擊環(huán)境污染和破壞行為。另外，有些地區(qū)地方保護主義嚴重，阻礙生態(tài)執(zhí)法；有些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，不自覺開展環(huán)保執(zhí)法行動，反而為了短期利益，不考慮對生態(tài)完整性的破壞，縱容污染和破壞環(huán)境的行為發(fā)生[4]。

2.3 司法不足

一方面，由于當?shù)氐沫h(huán)境問題日益突出，環(huán)境違法犯罪案件數(shù)量大幅增加。與一般司法案件不同，環(huán)境違法犯罪行為較為復雜，但基層法院專門審理此類案件的法庭數(shù)量有限，大量的環(huán)境案件不能及時解決。同時環(huán)境案件往往具有取證難，訴訟成本高，訴訟周期長，執(zhí)行難等特點，司法機關也不愿處理環(huán)境案件[5]。而且，云南偏遠地區(qū)的經(jīng)濟差，司法人員待遇低、生活差，很少有年輕的司法人員愿意投身當?shù)厮痉üぷ?，加上國家司法人員任職要求高，更加導致偏遠地區(qū)的司法人員短缺。另一方面，偏遠地區(qū)的群眾文化程度普遍不高，法律意識淡薄，即使是涉及到自身利益的環(huán)境危害行為，當事人也不會選擇法律手段維護權益，而是協(xié)商解決，甚至忍氣吞聲，即使有意采取訴訟維護權益的，由于生活艱苦，無法支付高昂的訴訟費。而且，我國的民事和行政訴訟要求訴訟主體必須是利害關系人，使得其他主體無法針對環(huán)境危害行為提起訴訟。

3 云南生態(tài)環(huán)境保護法制完善

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的、不可替代的物質條件。針對云南地區(qū)而言，在當前生態(tài)法制并不健全的情況下，有必要從以下幾個方面進行完善：

3.1 立法完善

環(huán)境污染或破壞往往具有潛在性、滯后性、公害性等特點，因此對生態(tài)環(huán)境的保護必須有其獨特的方法。首先，《人類環(huán)境宣言》規(guī)定：“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善當代和未來的世世代代的環(huán)境的責任”。在生態(tài)環(huán)境立法中應實現(xiàn)立法民主，使公眾參與并監(jiān)督立法，通過廣泛聽取環(huán)境厲害關系人建議，在發(fā)展過程中將生態(tài)環(huán)境利益放在首位，兼顧各方利益，盡可能采取有效措施避免或減少環(huán)境侵害的發(fā)生[4]。其次，考慮到云南的特殊地理環(huán)境，森林、耕地覆蓋面積廣泛，尤其是森林眾多，對森林實行農民承包制度比國家利用公權力管理更有效。將森林分包到戶，使農民的自身利益與森林的保護相聯(lián)系，就可以很好地減少對林木的濫砍濫伐現(xiàn)象。再次，當前云南的各項環(huán)境立法項目缺乏相互之間的協(xié)調和制約，立法中應當確立各個管理部門的地位和職責，在職責具體化的基礎上，進行相互間的協(xié)調配合，各部門共同合作，明確歸責，避免相互推諉，環(huán)保落空。最后，由于云南少數(shù)民族多，各自風俗習慣不同，如有些民族十分注重對大自然的崇拜，禁止他人在“神靈”居住的地方砍伐樹木，打獵挖掘，因此立法上也應當對少數(shù)民族的風俗習慣進行保護，從而更有效地保護生態(tài)環(huán)境。

3.2 執(zhí)法完善

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法涉及領域眾多，包括土地、林業(yè)、水利、農業(yè)、衛(wèi)生等各個環(huán)節(jié)，因此首先應當明確各部門的職責，將責任落實到每個部門，避免相互推諉，相互爭功。同時也需要形成各部門協(xié)調配合的統(tǒng)一模式，充分發(fā)揮整體作用。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的特殊性也要求必須具有專業(yè)的執(zhí)法隊伍，不斷充實執(zhí)法隊伍，為完善執(zhí)法提供有力的組織保障和物質保障。具體包括：（1）加強環(huán)境執(zhí)法機構和環(huán)保監(jiān)理與監(jiān)察隊伍建設；（2）提高執(zhí)法人員的政治、業(yè)務素質；（3）完善執(zhí)法手段的科學化、現(xiàn)代化，使環(huán)境執(zhí)法能迅速及時，避免對環(huán)境造成更大的侵害后果[6]。另外，加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度也是重要舉措。環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度是保護生態(tài)環(huán)境的兩項重要制度。我國于1979年就在《環(huán)境保護法（試行）》中引入了環(huán)境影響評價制度，但實踐中存在問題，如該制度涉及的范圍狹窄，應當將一些政府行為也納入其中，從而使生態(tài)環(huán)境保護的預防功能擴大到更大的范圍，使生態(tài)環(huán)境得到更好的保護。同時，基于過分注重部分地區(qū)發(fā)展的需要，環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度的實際執(zhí)行力度不夠，因此必須加大執(zhí)法力度，賦予執(zhí)法者獨立的執(zhí)法權，強調責任追究到位，對于不能很好遵守這兩項制度的企業(yè)不僅執(zhí)法機關有權嚴懲，群眾也有權舉報，相關部門應鼓勵公眾積極參與。最后，應當堅持可持續(xù)發(fā)展原則，允許企業(yè)和個人進行合理開發(fā)利用，既要允許當前社會對環(huán)境資源的合理索取，又要保障環(huán)境資源的持續(xù)有效發(fā)展，例如，針對云南多森林的現(xiàn)實，允許企業(yè)和個人合理的樹木采伐，但同時必須栽種同等數(shù)目或更多的樹木，以保證森林覆蓋面積總量的穩(wěn)定。

3.3 司法完善

生態(tài)環(huán)境司法救濟是對環(huán)境污染和破壞行為的有效預防和懲罰手段，也是保障生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要后盾。為此，需要強化地區(qū)法庭建設，設立民族地區(qū)環(huán)境保護法庭。對于環(huán)境狀況復雜的邊遠地區(qū)應當多設環(huán)境保護法庭，考慮到環(huán)境訴訟的復雜性和專業(yè)性，具體可以將環(huán)境法庭設置在當?shù)刂屑壏ㄔ簝炔?，同時，由于當?shù)亟?jīng)濟文化相對落后，在招聘司法人員時應當適當放寬條件，大量引進人才，并對司法隊伍進行優(yōu)化配置，培養(yǎng)專業(yè)的環(huán)境訴訟司法人員。少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境訴訟費用應當實行減免政策，使得民眾有能力針對環(huán)境問題求助司法予以救濟。加強法制宣傳教育，提升民眾環(huán)保意識也是必要之舉，讓民眾了解生態(tài)環(huán)境的重要性，當環(huán)境權益受到威脅時懂得通過合法手段予以救助。生態(tài)環(huán)境權益關系到每個人的切身利益，因此應當建立環(huán)境公益訴訟制度，使得任何個人、企業(yè)或單位都可以針對環(huán)境侵害行為提起訴訟，由此才能更及時懲治環(huán)境侵害行為，有效調動民族地區(qū)民眾參與環(huán)境保護的積極性，保障民族地區(qū)環(huán)境權益落到實處。在訴訟過程中，云南各個民族語言豐富，應當充分保障民眾使用當?shù)孛褡逭Z言進行訴訟的權利，這就要求在司法隊伍中必須注重翻譯人員的培養(yǎng)，在訴訟中免費為訴訟人提供翻譯。

4 結語

生態(tài)環(huán)境的保護已是當今社會重要的話題之一，云南省作為國家的西南門戶，也是全國重點發(fā)展旅游建設的省份之一，面臨日益惡化的環(huán)境問題，建立健全云南地區(qū)的生態(tài)環(huán)境法制保障已是必然之舉。生態(tài)文明的標志之一是有健全的生態(tài)法律制度，有了健全生態(tài)法律制度體系，就能以制度規(guī)范人與自然的和諧關系，生態(tài)保護就有了屏障，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展[7]。當然，除了以上從環(huán)境立法、執(zhí)法和司法各個方面對環(huán)境保護提供法制保障的同時，加大環(huán)境保護法律法規(guī)的宣傳力度，提升民眾自覺保護環(huán)境的意識也是極其重要的。只有民眾自覺維護生態(tài)環(huán)境的完整性，在環(huán)境權益遭到侵害時能有健全的法制提供及時的保障，才能實現(xiàn)云南少數(shù)民族地區(qū)社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境保護的和諧發(fā)展。

[1]段曉瑞.云南的自然資源[EB/OL].（2011-05-08）[2014-4-10].http：//special.yunnan.cn/feature3/htm l/2011-05/08/content_ 1600365.htm.

[2]譚蓉.云南水土流失13.4萬平方公里，治理一遍得花50年[EB/OL].（2012-03-02）[2014-4-10].http：//yn.yunnan.cn/htm l/2012-03/ 02/content_2073166.htm.

[3]孫佑海.提高環(huán)境立法質量對策研究[J].環(huán)境保護，2004（8）：3-9，11.

[4]喬世明.少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境法制建設研究[M].北京：中央民族大學出版社，2009：153-187.

[5]徐和平.我國農業(yè)環(huán)境司法保護若干問題探析[J].科技與法律，2008（4）：24-26.

[6]肖清.環(huán)境執(zhí)法問題及對策[J].福建質量管理，2012（Z2）：63-64.

[7]鳳躍.生態(tài)文明建設的法制思考[J].貴州警官職業(yè)學院學報，2009（4）：89-91.