楊 勝， 李 明

(中國(guó)水電顧問集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

1 概 述

水電是目前技術(shù)最成熟、最具規(guī)?；_發(fā)利用優(yōu)勢(shì)的可再生清潔能源。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)能源資源相對(duì)短缺、能源需求增長(zhǎng)、能源結(jié)構(gòu)不合理等問題將更加突出，水電開發(fā)的戰(zhàn)略地位愈發(fā)顯得重要。移民項(xiàng)目作為水力資源開發(fā)進(jìn)程中的重要組成部分和基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性工作，愈發(fā)受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，社會(huì)影響力空前加大。長(zhǎng)期以來，移民項(xiàng)目基本上都是交予地方政府組織實(shí)施，通常以縣級(jí)地方政府為單位，成立移民工程指揮部、管理部，由縣移民局等相關(guān)機(jī)構(gòu)具體組織實(shí)施。但由于水電工程移民項(xiàng)目具有點(diǎn)多、面寬、分散的特點(diǎn)，加上地方政府技術(shù)、管理方面的局限性，移民項(xiàng)目屢屢出現(xiàn)“三超”、“三公欠失”現(xiàn)象，進(jìn)而阻礙著移民安置工作的順利實(shí)施?？偝邪痛ㄖ剖菄?guó)際通行的工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式，也是我國(guó)工程發(fā)展的趨向，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委已相繼出臺(tái)政策明確可推行代建制。代建制作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理改革的產(chǎn)物,自其推出之日起,就引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和熱烈討論。在關(guān)注與爭(zhēng)議中，代建制在全國(guó)各地進(jìn)行了試點(diǎn)，已初顯其有效性和高成效并在不斷推廣。代建制明確了項(xiàng)目業(yè)主、代建單位和使用單位三方的責(zé)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了管理隊(duì)伍的專業(yè)化、建設(shè)過程的科學(xué)化、規(guī)范化，克服了移民項(xiàng)目傳統(tǒng)管理模式的不足，可使質(zhì)量、工期、投資三大控制目標(biāo)能夠得到較好地實(shí)現(xiàn)。

2 移民項(xiàng)目特點(diǎn)

移民項(xiàng)目涉及到的項(xiàng)目、種類繁多，根據(jù)其特性可劃分為專業(yè)項(xiàng)目、城市集鎮(zhèn)農(nóng)村項(xiàng)目、補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目三大類。專業(yè)項(xiàng)目主要包括交通、水利水電、防護(hù)、電力、通信工程、文物古跡、礦產(chǎn)資源等；城市集鎮(zhèn)農(nóng)村項(xiàng)目主要是農(nóng)村集中居民點(diǎn)和城市、集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、外部供水、外部供電、對(duì)外交通、庫周交通、土地開發(fā)整理等；補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目主要是指房屋。移民項(xiàng)目作為水力資源開發(fā)進(jìn)程中的重要組成部分和基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性工作，極具復(fù)雜、特殊性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)移民安置受限，移民項(xiàng)目難度日益劇增，實(shí)施工作困難重重。隨著水力資源開發(fā)向江河上游延伸，向高海拔山區(qū)發(fā)展，向邊遠(yuǎn)貧窮落后區(qū)域挺進(jìn)，水電工程所在地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件更加落后，人地矛盾日益突出，地形地質(zhì)條件特殊，安置環(huán)境容量極其局限，涉及少數(shù)民族文化習(xí)俗、宗教信仰和特殊的生產(chǎn)方式等方面的需求日益增多，移民安置區(qū)存在資源被擠占，發(fā)展后勁不足的特點(diǎn)，傳統(tǒng)以農(nóng)安置方式越來越難以實(shí)施，移民項(xiàng)目難度日益劇增，移民工作困難重重。

(2)移民項(xiàng)目涉及眾多利益相關(guān)方，謀求平衡局面十分不易。移民項(xiàng)目是電站業(yè)主和移民對(duì)象的利益交點(diǎn)，同時(shí)還涉及地方政府移民、環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土資源、城建等管理部門，從事征地移民工作的建設(shè)管理方、單項(xiàng)設(shè)計(jì)、單項(xiàng)監(jiān)理、綜合設(shè)計(jì)設(shè)代、綜合監(jiān)理方、施工方等。在征地移民的過程中，各個(gè)方面都有自己的利益所在，要做到平衡各方面的需求十分不易。同時(shí)，隨著時(shí)代的發(fā)展，各個(gè)方面的需求是在不斷變化的，在原有政策法規(guī)框架下的平衡開始不斷被打破，進(jìn)而加劇了移民項(xiàng)目的實(shí)施難度，導(dǎo)致重新謀求平衡局面，順利推進(jìn)移民項(xiàng)目實(shí)施任重而道遠(yuǎn)。

(3)移民項(xiàng)目政策程序亟待完善。目前我國(guó)的水庫移民工作沒有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，政出多門，各行其是，移民涉及到的政策法規(guī)沒有很好的銜接，界河電站移民政策協(xié)調(diào)難度較大。建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用結(jié)構(gòu)不合理，有關(guān)稅費(fèi)比例占總投資的比重過大，而這些稅費(fèi)又很少反哺到移民項(xiàng)目。許多水電工程建設(shè)由于樞紐工程建設(shè)進(jìn)度過快，而移民搬遷工作相對(duì)滯后，移民項(xiàng)目實(shí)施周期被壓縮，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府經(jīng)常采取行政手段進(jìn)行搬遷，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，移民安置質(zhì)量較差。部分項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)單位、移民監(jiān)理單位缺位，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理缺乏，移民項(xiàng)目的實(shí)施差強(qiáng)人意。

3 移民項(xiàng)目代建的必要性分析

3.1 代建制的概念及適用范圍

對(duì)于“代建制”，目前尚未形成明確統(tǒng)一的定義，也缺乏政府機(jī)構(gòu)發(fā)布的嚴(yán)格定義。國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)文《關(guān)于投資體制改革的決定》指出：“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式?！瓕?duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位?！睆纳鲜龆x可以看出代建制是項(xiàng)目管理的一種新模式。但代建制中的“代”該如何理解呢？筆者認(rèn)為：代建制應(yīng)該屬于委托代理范疇。首先，代建制是一種工程管理模式。盡管合同形式多樣，針對(duì)具體的項(xiàng)目而言，代建單位依據(jù)業(yè)主委托，代行工程建設(shè)管理職責(zé)并得到相應(yīng)的報(bào)酬，這是比較完整意義上的委托代理；其次，盡管目前各地在代建制實(shí)施管理規(guī)定中對(duì)代建單位的責(zé)任賠償有具體的要求，如致使工期延長(zhǎng)、投資增加或工程質(zhì)量不合格所造成的損失等一律從代建單位履約保函金、代建管理費(fèi)中扣除，甚至要求代建單位用自有資金支付，并禁止代建單位在一定時(shí)期內(nèi)不得繼續(xù)參與代建。但是，按照委托代理理論，代理人都可能為謀求自身利益引發(fā)委托代理問題。結(jié)合工程的特點(diǎn)和慣例，上述代建單位的責(zé)任要求可理解為委托代理的制約手段和違約處理。就代建合同本身的風(fēng)險(xiǎn)而言，代建制還是可以被看作是委托代理范疇的。

代建制是項(xiàng)目管理的創(chuàng)新模式，從某種程度說也是現(xiàn)階段最高級(jí)的工程管理模式。近年來，代建制在全國(guó)各地進(jìn)行了試點(diǎn)，已初顯代建制工程管理模式的有效性和高成效，試點(diǎn)涉及項(xiàng)目包括非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目、一般經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)類工程建設(shè)項(xiàng)目等。從廣義的“代建制”來講，對(duì)于公共項(xiàng)目都是適用的；從發(fā)展趨勢(shì)來看，它在將來也是可以用于私人投資項(xiàng)目的。根據(jù)發(fā)改能源[2012]293號(hào)《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》，明確“農(nóng)村居民點(diǎn)和遷建城市集鎮(zhèn)……工程建設(shè)……也可委托水電工程項(xiàng)目法人、大型國(guó)有企業(yè)等……代建或者總承包?！笨梢?，代建制對(duì)于移民項(xiàng)目也是適用的。

3.2 移民項(xiàng)目代建的必要性

目前，對(duì)于移民項(xiàng)目的建設(shè)管理主要有三類組織形式的管理模式：一是當(dāng)前最為普遍的、由權(quán)屬單位或行業(yè)主管部門直接組織建設(shè)管理的模式；二是由省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)組織技施設(shè)計(jì)和建設(shè)監(jiān)理并委托縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)或行業(yè)主管部門組織實(shí)施的模式；三是由移民管理機(jī)構(gòu)直接組織建設(shè)，最后移交至行業(yè)主管部門的模式。

移民項(xiàng)目極具復(fù)雜性、特殊性，涉及點(diǎn)多、面寬、分散。隨著水力資源開發(fā)向江河上游延伸，向高海拔山區(qū)發(fā)展，向邊遠(yuǎn)貧窮落后區(qū)域挺進(jìn)，水電工程所在地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件更為落后，地形地質(zhì)條件特殊，涉及少數(shù)民族文化習(xí)俗、宗教信仰等問題日益增多，移民安置受限，移民項(xiàng)目實(shí)施的難度進(jìn)一步增加。同時(shí)，由于相關(guān)政策程序不盡完善，涉及眾多利益相關(guān)方，加之地方政府人力資源、技術(shù)力量較為薄弱，管理經(jīng)驗(yàn)欠缺等局限，移民項(xiàng)目管理存在著較大困難，實(shí)施過程中移民項(xiàng)目屢屢出現(xiàn)“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”的“三超”現(xiàn)象及“三公欠失”現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)貪污腐敗、豆腐渣工程，進(jìn)而阻礙著移民安置工作的順利實(shí)施。代建制明確了業(yè)主(出資人、投資主管部門)、代建單位和使用單位三方的合同關(guān)系，各方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)得到了明確界定，有效規(guī)范了各方的行為，建立了有效的投資約束機(jī)制，阻斷了有關(guān)單位的權(quán)利尋租之路，從源頭上有力地遏制了建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，避免了傳統(tǒng)管理模式中“建用合一”、項(xiàng)目建管單位既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”的現(xiàn)象；項(xiàng)目按照招投標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制予以實(shí)施，充分體現(xiàn)了“公開、公平、公正”的原則。由于代建單位不享受項(xiàng)目使用的利益，在控制建設(shè)規(guī)模方面比使用單位更具有積極性，同時(shí)，代建單位具有成熟的項(xiàng)目建設(shè)管理團(tuán)隊(duì)、專業(yè)技術(shù)及豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，克服了傳統(tǒng)管理模式的不足(缺乏專業(yè)化管理應(yīng)具有的技術(shù)、專業(yè)知識(shí)以及項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn))，更能從質(zhì)量、工期、造價(jià)及安全方面入手，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格控制和有效約束，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)質(zhì)量、工期、投資控制目標(biāo)，切實(shí)提高了管理水平并充分發(fā)揮了投資效益。

隨著國(guó)家尤其是西南地區(qū)水電開發(fā)進(jìn)程的加快，移民工作的壓力日益增加，移民項(xiàng)目順利實(shí)施至關(guān)重要，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新移民項(xiàng)目管理模式以適應(yīng)新要求、新形勢(shì)。代建制的引入可以克服目前移民項(xiàng)目管理模式的不足，有效解決移民項(xiàng)目實(shí)施存在的問題，切實(shí)提高移民項(xiàng)目的管理水平和投資效益，確保工程質(zhì)量、建設(shè)工期并控制投資規(guī)模，維護(hù)移民群眾的切身利益，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展?？梢?，移民項(xiàng)目實(shí)施代建十分必要。

4 對(duì)移民項(xiàng)目代建管理的幾點(diǎn)建議

代建制是項(xiàng)目管理的創(chuàng)新模式，從上述分析看移民項(xiàng)目適合并十分有必要推行代建制。目前，金沙江下游的向家壩、溪洛渡，大渡河的瀘定、大崗山、瀑布溝，烏江的沙沱，沅水的三板溪，雅礱江的錦屏等水電站的移民項(xiàng)目已實(shí)施了代建制且均取得了一定成效。但目前代建合同的形式種類繁多，模式多樣化，相關(guān)政策程序不盡一致，如何與現(xiàn)行移民安置工作“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與”的管理體制結(jié)合，有效約束、控制“三超”現(xiàn)象，確保移民項(xiàng)目質(zhì)量，促使移民工作順利推行值得深思。筆者結(jié)合參與西南某省移民項(xiàng)目代建管理辦法的編制工作及工作體會(huì)，對(duì)移民項(xiàng)目代建管理提出了以下建議。

(1)移民項(xiàng)目代建應(yīng)實(shí)行分級(jí)管理。

移民項(xiàng)目劃分為專業(yè)項(xiàng)目、城市集鎮(zhèn)農(nóng)村項(xiàng)目、補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目三大類。按照移民條例，移民機(jī)構(gòu)及有關(guān)單位按照管理權(quán)限進(jìn)行分級(jí)管理。若要與現(xiàn)行移民項(xiàng)目管理做到無縫銜接，移民項(xiàng)目代建就必須進(jìn)行分級(jí)管理。筆者結(jié)合管理權(quán)分析，建議專業(yè)項(xiàng)目代建由市、州人民政府及相關(guān)部門分級(jí)管理；城市集鎮(zhèn)農(nóng)村項(xiàng)目、補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目代建由縣級(jí)地方政府管理。其中補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目大多屬于移民個(gè)人或單位財(cái)產(chǎn)，具有特殊性、復(fù)雜性。實(shí)際工程案例中多存在驗(yàn)收、移交等諸多問題，代建實(shí)施困難重重，故筆者建議原則上宜按規(guī)劃自建。

(2)移民項(xiàng)目代建的組織實(shí)施。

待移民安置規(guī)劃批準(zhǔn)后開始實(shí)行代建，按管理權(quán)限由市級(jí)、縣級(jí)地方政府或其相關(guān)部門通過招標(biāo)或委托等方式選擇代建單位并分級(jí)委托代建，代建單位按照相應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目管理程序組織實(shí)施。需要明確指出的是：地方政府仍是移民工程代建項(xiàng)目的工作主體，起總牽頭作用，履行行政監(jiān)管職責(zé)，負(fù)責(zé)代建項(xiàng)目的建設(shè)征地、移民搬遷、質(zhì)量監(jiān)督和協(xié)調(diào)服務(wù)，驗(yàn)收并接收工程，為項(xiàng)目建設(shè)提供良好的施工環(huán)境。代建單位代行項(xiàng)目建設(shè)管理責(zé)任。

移民項(xiàng)目由于其特殊性、復(fù)雜性，在其實(shí)施過程中，由于業(yè)主征地不到位或不及時(shí)，移民阻工等造成工期嚴(yán)重滯后，代建管理開支遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期，代建實(shí)施難以推進(jìn)，因此，移民項(xiàng)目代建必須要在明確其啟動(dòng)條件后方可實(shí)施代建。例如，規(guī)定地方政府組織界定專業(yè)項(xiàng)目涉及的建設(shè)征地范圍，完成移民搬遷的相關(guān)協(xié)議并完成籌建范圍內(nèi)的清場(chǎng)工作，代建單位才能開始組織項(xiàng)目實(shí)施的類似啟動(dòng)條件。

(3)移民項(xiàng)目代建單位的選擇。

代建制要求選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位作為代建單位。但是，由于水電工程的移民安置工作涉及利益群體多、項(xiàng)目類型繁多，加之大量移民政策、眾多工作程序等，其實(shí)施過程中涉及施工單位、工程監(jiān)理單位、實(shí)施單位、項(xiàng)目法人、工程設(shè)計(jì)單位、綜合設(shè)代單位、綜合監(jiān)理單位等眾多參建單位，因此，對(duì)代建單位的選擇除考慮資質(zhì)、專業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰ΑI(yè)績(jī)信用等因素外，還應(yīng)著重考慮其是否具有成熟的移民工作經(jīng)驗(yàn)和團(tuán)隊(duì)、良好的溝通協(xié)調(diào)技能等要素，才能充分履行項(xiàng)目建設(shè)管理職責(zé)，出合格、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，推進(jìn)移民工作。結(jié)合移民工作的實(shí)際情況進(jìn)行分析看，筆者認(rèn)為：應(yīng)將水利水電工程項(xiàng)目業(yè)主及主體設(shè)計(jì)單位優(yōu)先考慮作為代建單位。

(4)代建制的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

代建制中關(guān)于代建單位的激勵(lì)和制約機(jī)制是其概念性質(zhì)最具爭(zhēng)議的分歧點(diǎn)，不同模式、不同項(xiàng)目的約定不盡一致。移民項(xiàng)目是民生工程，社會(huì)關(guān)注度極高，影響意義空前，為控制其質(zhì)量、進(jìn)度、投資，確保其順利實(shí)施，其代建必須引入并明確獎(jiǎng)懲機(jī)制，筆者建議：明確代建單位的責(zé)任賠償要求及手段。對(duì)于因自身原因未能履約的則扣減代建管理費(fèi)，甚至要求其用自有資金支付。從目前代建制的實(shí)施情況看，代建單位的收益來自代建管理費(fèi)和項(xiàng)目投資節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)。依據(jù)財(cái)政部【2002】394 號(hào)文件，規(guī)定建設(shè)單位管理費(fèi)以批準(zhǔn)的項(xiàng)目投資總概算為基數(shù)分檔累進(jìn)計(jì)算，費(fèi)率在0.1%～1.5%之間；而財(cái)政部[2004] 300 號(hào)文件又把代建制的取費(fèi)定義為建設(shè)單位管理費(fèi)。目前的實(shí)施情況為：一般按建設(shè)單位管理費(fèi)的70%控制。這些費(fèi)率都是針對(duì)傳統(tǒng)意義上的建設(shè)單位制定的，取費(fèi)偏低。這樣的取費(fèi)方式不利于吸引、構(gòu)建和培育高水平、高素質(zhì)的代建隊(duì)伍。項(xiàng)目投資節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)是指項(xiàng)目建成竣工驗(yàn)收并經(jīng)竣工財(cái)務(wù)決算審核批準(zhǔn)后，如決算投資比合同約定投資有節(jié)余，則將部分節(jié)余資金作為對(duì)代建單位的獎(jiǎng)勵(lì)，目前各地方政府對(duì)投資項(xiàng)目的獎(jiǎng)勵(lì)比例不盡一致，如北京為不低于30%，貴州為30%，福建為10%～30%等。由于移民項(xiàng)目的復(fù)雜性、特殊性，參照現(xiàn)行其它項(xiàng)目代建管理費(fèi)和投資節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)比例及代建試點(diǎn)情況，為提升大型專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位參與移民代建的積極性，推進(jìn)移民項(xiàng)目建設(shè)，建議適當(dāng)提高其比例。代建單位的管理費(fèi)、節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)分別按80%、50%控制。

5 結(jié) 語

代建制不同于傳統(tǒng)模式、工程總承包、施工管理、項(xiàng)目管理承包等模式，是項(xiàng)目管理的創(chuàng)新模式，是整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的一項(xiàng)治本之策，其推行和實(shí)施已經(jīng)積累并取得了大量的經(jīng)驗(yàn)和成效，可有效確保工程質(zhì)量，提高投資效益。盡管移民項(xiàng)目具有涉及利益群體多、項(xiàng)目類型繁多、移民政策多、工作程序多、參建單位多等特性，但是，代建制明確了項(xiàng)目業(yè)主、代建單位和使用單位三方的責(zé)、權(quán)、利，實(shí)現(xiàn)了管理隊(duì)伍的專業(yè)化、建設(shè)過程的科學(xué)化、規(guī)范化，克服了移民項(xiàng)目傳統(tǒng)管理模式的不足：相關(guān)質(zhì)量、工期、投資三大控制目標(biāo)能夠得到較好地實(shí)現(xiàn)，從而能順利推進(jìn)移民項(xiàng)目的建設(shè)，確保移民工作順利推行?？梢?，代建制在移民項(xiàng)目實(shí)施過程中同樣值得推廣與應(yīng)用。目前，移民項(xiàng)目代建仍存在一定問題，如代建單位的性質(zhì)、資質(zhì)、運(yùn)作、代建范圍尚需進(jìn)一步明確，代建制與現(xiàn)行資金財(cái)務(wù)管理如何合理銜接等。此外，與代建制相關(guān)的配套措施還有待于進(jìn)一步完善。筆者建議： 相關(guān)行業(yè)應(yīng)盡快出臺(tái)移民項(xiàng)目代建管理辦法，明確總體管理模式、組織實(shí)施、代建單位準(zhǔn)入條件、資金管理等關(guān)鍵問題，從而為各地推行代建制提供標(biāo)尺，規(guī)范移民項(xiàng)目代建，確保移民項(xiàng)目順利實(shí)施。

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