鄭克芳，尹 杰，田 天，李欣澤，于夢璇

（國家海洋局北海信息中心 青島市 266061）

2013年，中國海警局成立，原中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政和海關總署海上緝私警察4支隊伍重新整合，這意味著中國海上執(zhí)法長期以來“五龍鬧海”的局面即將結(jié)束。本文在對美日韓3國的海上執(zhí)法力量進行對比分析的基礎上，提出給我國海警局未來發(fā)展之路可供參考的借鑒意義。

1 美日韓海上執(zhí)法力量簡介

1.1 美國海岸警衛(wèi)隊

美國海岸警衛(wèi)隊是世界各國海岸警衛(wèi)隊的鼻祖，是美國五大武裝力量之一，隸屬于國土安全部，戰(zhàn)時歸海軍統(tǒng)一指揮。海岸警衛(wèi)隊的前身海上緝私隊成立于1790年，1915年與救生隊合并，正式命名為海岸警衛(wèi)隊。美國政府賦予海岸警衛(wèi)隊五大任務，即國土防衛(wèi)、海上治安、海上安全、海上交通以及海洋資源與環(huán)境保護。

美國海岸警衛(wèi)隊司令部設在華盛頓，下設作戰(zhàn)司令部、戰(zhàn)備司令部。目前在太平洋地區(qū)設置4個管區(qū)，在大西洋設置5個管區(qū)，共配置有41個基地（含26個航空基地），191個救助站。美國海岸警衛(wèi)隊現(xiàn)擁有45 000名現(xiàn)役官兵、8 000預備役官兵、30 000多名志愿人員。

1.2 日本海上保安廳

1948年，日本仿效美國的海岸警備隊建立了海上保安廳，平時隸屬于國土交通省，戰(zhàn)時歸屬防衛(wèi)省直接指揮，是日本第四大軍事力量和第二海軍，其實力僅次于美國海岸警衛(wèi)隊。海上保安廳職責主要包括海上治安、維護海洋權益、海上防災減災、海洋環(huán)境保護等內(nèi)容。日本將周邊海域劃分為特別警備巡邏區(qū)、海峽巡邏區(qū)、周邊海域巡邏區(qū)，其中特備警備巡邏區(qū)主要是針對中國、韓國、俄羅斯在釣魚島、竹島、北方四島設立的。

日本海上保安廳總部設在東京，內(nèi)設行政部、裝備技術部、警備救助部、海洋測繪部、海上交通部等5個行政部門。在全國共設有11個海上管區(qū)，這11個管區(qū)下轄66個保安部、1個海上警備救援部、54個海上保安署、14個航空基地以及39個航標事務所。日本海上保安廳人員編制為12 000萬人。

1.3 韓國海洋警察廳

韓國于1953年設立海洋警察隊，于1991年改稱韓國海洋警察廳，隸屬于韓國國土海洋部。韓國海洋警察廳是韓國重要海上執(zhí)法力量，主要負責海上巡邏、海難救助、違法犯罪調(diào)查、海上交通安全和海洋污染監(jiān)測防治等。進入新世紀以來，海洋警察廳又被賦予了應對海上突發(fā)事件和海上反恐的新任務，組建了海上反恐特警隊。

韓國海洋警察廳本部設在仁川，由警備救難局、信息搜查局、海洋污染管理局、裝備技術局和2個擔當官組成。另下設15個海警署，74個派出所和245個辦事處[1]。韓國海洋警察廳有近10 000多名工作人員，其中現(xiàn)役軍人3 500多人，海上警察6 000多人。

2 美日韓海上執(zhí)法力量綜合比較

2.1 執(zhí)法體制

美日韓三國盡管有不同的海洋管理模式，但他們都有一個共同點，即這些國家都有一個統(tǒng)一、強大的海洋執(zhí)法隊伍，分別為美國海岸警衛(wèi)隊、日本海上保安廳和韓國海洋警察廳。從領導和隸屬關系上來看，這些海上執(zhí)法力量均隸屬于行政部門，只具有執(zhí)法的權限，不具有司法權限。盡管它們名稱不盡相同，但其職能都大同小異，幾乎涉及所有涉海部門的工作。3個國家的海洋執(zhí)法機構(gòu)均實行最高長官負責制，并已建立起海洋情報信息綜合處理系統(tǒng)，在組織內(nèi)部以及政府部門之間實施各類海洋執(zhí)法情報和信息的高度共享。

韓國海洋執(zhí)法管理采用海軍、空軍、海警三合一的海上警備體制。日本海上保安廳基本形成了與海上自衛(wèi)隊聯(lián)動的海上警備與訓練體制，將其11個管區(qū)與海上自衛(wèi)隊5個警備區(qū)實現(xiàn)了交叉重疊。一般情況下先由海警船只出面處置海上爭端，海軍艦艇承擔警戒和火力支援任務，隨時準備加入作戰(zhàn)行動[2]。

2.2 法律依據(jù)

美日韓三國法律規(guī)范層次清晰，范圍極廣。上到國家層面的海洋立法、參加的有關國際公約，下到執(zhí)法的有關規(guī)則及內(nèi)部管理規(guī)章，均構(gòu)建起了相對完善的執(zhí)法依據(jù)[3-5]。

美國的《海岸警衛(wèi)隊法》以及2010年通過的美國海岸警衛(wèi)隊授權法案，詳細地規(guī)定了海岸警衛(wèi)隊的工作職能、性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)。日本的《海上保安廳法》、《海上保安廳組織法》從制度層面上促進了海上保安廳的發(fā)展。2012年8月，日本參議院表決通過《海上保安廳修正案》，規(guī)定了日本海上保安廳在釣魚島等島嶼上有權直接搜查、逮捕“違法者”。韓國的《警察法》，以及1996年制定的《韓國警察廳和其所屬機關職制》，從立法上明確了韓國海洋警察廳作為海上執(zhí)法主體的地位，為其行使執(zhí)法權奠定了法律基礎。

2.3 武器裝備

美國海岸警衛(wèi)隊裝備的先進性在當今世界上是屈指可數(shù)的，執(zhí)法船艇都裝備了現(xiàn)代化的CISR（指揮信息系統(tǒng)）系統(tǒng)相關設備、各種類型的武器裝備。目前，海岸警衛(wèi)隊擁有大中型艦艇200余艘，小型船艇1 400艘，200余架各類固定翼飛機和直升機。20世紀90年代開始實施的“深水”計劃將在2020年前陸續(xù)完成裝備的升級。日本海上保安廳、韓國海洋警察廳的巡邏艦艇也普遍裝備有制式火炮、機槍、高壓水炮等武器。目前日本海上保安廳擁有各型執(zhí)法船舶700余艘，飛機75架（固定翼飛機29架、直升機46架）。其中，1 000 t以上的50余艘，3 000 t以上的30余艘。其實力超過一般中型國家的海軍實力，已成為日本海上自衛(wèi)隊的強大后備。韓國海洋警察廳擁有各型警備艦艇280余艘，其中大型執(zhí)法船60余艘，其整體實力相當于日本海上保安廳的2/3[6]。

2.4 執(zhí)法人員培養(yǎng)

在美日韓海上執(zhí)法隊伍建設過程中，海洋警察學校及相關課程的設置起到了重要的作用。美國海岸警衛(wèi)隊學院是培訓海岸警衛(wèi)隊軍官的學校，成立于1876年。此外，切薩皮克城訓練配額管理中心、約克鎮(zhèn)培訓中心、佩塔盧馬培訓中心、五月角培訓中心、莫比爾城飛行培訓中心和伊麗莎白城飛行培訓中心等6個培訓中心，為海岸警衛(wèi)隊隊員綜合技能的提高立下了汗馬功勞。2004年成立的韓國海洋警察學校直接隸屬于海洋警察廳，負責培養(yǎng)海警專業(yè)人才。所有警員都需要經(jīng)過海洋警察學校半年到一年的培訓后方可上崗，80%的警員都已取得船舶駕駛證。韓國海洋大學等5所大學設立海洋警察相關本科課程。日本海上保安廳其下設海上保安大學和海上保安學校，分別為吳港海上保安大學、舞鶴海上保安學校及門司、宮城分校。

3 對我國海警局發(fā)展的借鑒意義

與美日韓海上執(zhí)法力量相比，我國的執(zhí)法裝備和能力均處于弱勢。目前，我國海上執(zhí)法力量的整合工作正在有序推進，以下為通過對美日韓三國海上執(zhí)法力量的研究后提出的對我國海警局發(fā)展的6點借鑒意義。

3.1 完善機制

整合海上執(zhí)法力量，把原來各司其職的幾個部門融合到一起且協(xié)調(diào)運作，絕非易事。依據(jù)國外實踐經(jīng)驗，有必要建立跨部門協(xié)作機制，為海上執(zhí)法提供資源和信息共享平臺。例如，美國在1999年設立了“海岸警衛(wèi)隊職能和使命跨部門聯(lián)合工作組”。

在2013年3月10日公布的《國務院機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》中，提出“設立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家海洋委員會”，協(xié)調(diào)各部門職責交叉與利益分配，為海警局有條不紊地推進工作奠定了基礎。由于海警局的整合處于起步階段，各執(zhí)法部門并未真正的融合統(tǒng)一，在對外執(zhí)法領域通常采取聯(lián)合執(zhí)法，對內(nèi)執(zhí)法時仍保持原來的工作模式。因此，要盡快完善工作協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，建立起海洋情報信息網(wǎng)絡，使各海上執(zhí)法部門之間實現(xiàn)執(zhí)法信息的共享[7]。

3.2 準軍事化管理

從美日韓等國實踐看，統(tǒng)一海上執(zhí)法力量，將其納入準軍事組織系列，充分發(fā)揮海軍與政府海上執(zhí)法力量的協(xié)同能力，已經(jīng)成為有效維護國家海洋權益的根本保證。美日韓等國家早已實現(xiàn)了海上執(zhí)法力量的準軍事化。平時依法擔負所有海域（含水域）的行政管理，打擊在海上進行的各種違法犯罪活動，維護國家在管轄海域的主權和提供良好的海上經(jīng)濟發(fā)展的秩序。戰(zhàn)時歸海軍或海上自衛(wèi)隊統(tǒng)一指揮，擔負海上作戰(zhàn)任務。美國海岸警衛(wèi)隊自成立開始，就與海軍并肩作戰(zhàn)，參加了一戰(zhàn)、二戰(zhàn)、海灣戰(zhàn)爭等大規(guī)模軍事行動。日本海上保安廳先后與海上自衛(wèi)隊實施了數(shù)十次大規(guī)模聯(lián)合演練。中日東海劃界爭端升溫后，海上保安廳與海上自衛(wèi)隊聯(lián)合巡邏次數(shù)迅速增加。韓國海軍與海警則在長期的聯(lián)合巡邏與警戒行動中形成了較強的協(xié)同配合能力。

目前，我國與周邊國家海洋權益斗爭情況復雜，既要保護好海洋權益，又不可貿(mào)然引發(fā)武裝沖突，為從容應對這一挑戰(zhàn)，我國現(xiàn)整合的海警局應借鑒美日韓的實踐經(jīng)驗，建設成一支統(tǒng)一、高效的海上執(zhí)法維權準軍事力量。

3.3 職權法制化

美日韓的執(zhí)法主體資格及職責的法定化頗具借鑒意義，三國通過頒布《政府組織法》來確定本國海洋執(zhí)法隊伍的執(zhí)法資格、機構(gòu)設置、職責任務以及其隸屬關系等，并通過例如《海岸警衛(wèi)隊法》 （美國）、《海上保安廳法》 （日本） 等專門立法來進一步加強其海上執(zhí)法隊伍的執(zhí)法地位。

《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》是我國在海洋權益維護方面最基本的法律。但既未規(guī)定執(zhí)法的主管部門，也未依法制定配套法規(guī)，尚難運用到實際工作當中。我國應盡快著手制訂統(tǒng)一規(guī)范海上執(zhí)法的綜合性法律，在法律上確定中國海警局其海上維權執(zhí)法的主體地位。在此基礎上，盡快制定海上綜合執(zhí)法程序等方面的具體規(guī)范。通過制定可操作性強、科學合理、內(nèi)容具體的標準，如各類執(zhí)法檢查規(guī)范、工作規(guī)程等，細化法律法規(guī)內(nèi)容，為執(zhí)法人員提供實用的工作依據(jù)和指導。只有加強和完善海洋立法，才能使我國海上執(zhí)法走上有法可依、責權明確的法制化軌道。

3.4 加強執(zhí)法隊伍建設

執(zhí)法人員素質(zhì)是執(zhí)法過程中的重要環(huán)節(jié)。與美日韓相比，在人才培養(yǎng)方面有許多值得我們學習和借鑒的地方。美國建有海岸警衛(wèi)隊學院，日本建有海上保安大學、海上保安學校，韓國設置了海上警察學校，為專業(yè)化執(zhí)法隊伍建設起到了至關重要的作用。

我國海上執(zhí)法力量約有40 000名工作人員，來自于5個執(zhí)法部門，成分復雜，有公安現(xiàn)役軍人，也有警察、公務員，還有許多臨時招募的人員，執(zhí)法人員的素質(zhì)難以保證。目前必須盡快提高海上執(zhí)法人員的專業(yè)執(zhí)法素質(zhì)，以彌補裝備上的不足。建議新海警局開展形式多樣、內(nèi)容豐富的學習，組織執(zhí)法理論與實踐研討、案例分析交流、準軍事化訓練等，定期對執(zhí)法人員進行培訓。充分發(fā)揮海事、海洋院校的教育資源優(yōu)勢，增設海警專業(yè)和培訓課程，為海上執(zhí)法提供數(shù)量充足、素質(zhì)過硬的人才儲備。只有大力加強人才的教育和培訓，使他們掌握系統(tǒng)的專業(yè)知識和接受系統(tǒng)的專業(yè)技能訓練，才能勝任海上綜合執(zhí)法重任。

3.5 裝備精良化

先進的技術裝備是海上高效執(zhí)法的前提。美日韓海上執(zhí)法力量裝備不輸正規(guī)海軍，海上執(zhí)法船艇、飛機數(shù)量眾多，且為其配備了非常先進的通信系統(tǒng)、各種類型的武器裝備。隨著現(xiàn)代各國海洋意識的增強，對海洋權益的維護、海洋資源的爭奪越來越激烈，極有可能在爭議海區(qū)發(fā)生海上對峙，如若發(fā)生武裝沖突，非武裝執(zhí)法船勢必被動挨打。因此，在裝備方面，船只大型化及武裝化是發(fā)展方向。

我國的海上執(zhí)法船艇由各個涉海部門分別管理，難以發(fā)揮合力效應，執(zhí)法飛機數(shù)量屈指可數(shù)。此次，我國海上執(zhí)法體制改革對于我國海上執(zhí)法裝備建設是一個良好契機，中國海警局應重點加強對千噸級以上執(zhí)法船的整合管理，原先無武裝的海監(jiān)船、漁政船需統(tǒng)一增加機槍、小口徑火炮等執(zhí)法裝備，武裝標準向海警艦船靠攏。此外，整合現(xiàn)有碼頭、通訊與保障系統(tǒng)，采用國際通用的方法和技術標準制定專門的設施、設備更新方案。

3.6 注重國際執(zhí)法合作

美、日、韓等國家海上執(zhí)法力量十分注重國際執(zhí)法合作。自1998年起，日本海上保安廳每年都與韓國海洋警察部隊舉行聯(lián)合演習。此外，還定期參加美國海軍在西太平洋舉行的軍事演習。近些年來，韓國也積極與其他國家尤其是周邊國家在懲治海上犯罪、搜救救護、防止海洋污染方面建立良好的合作關系。我國海上執(zhí)法隊伍應積極與周邊國家建立海上執(zhí)法合作關系，為我國海上執(zhí)法隊伍快速發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

[1]邢建芬，呂海良，周玲.韓國海上執(zhí)法力量淺析[J].海洋開發(fā)與管理，2012（3）：56-58.

[2]吳志飛，姚路，翁輝.世界主要國家海上執(zhí)法力量建設發(fā)展與運用[J].求實，2013（1）：55-57.

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