李 坤

（陜西省水利廳農建辦 陜西 西安 710004）

1 陜西省小型農田水利設施建設現狀分析

陜西農田水利歷史悠久，早在秦代鄭國渠曾與廣西靈渠、四川都江堰齊名為古代三大水利工程。近代水利先驅李儀祉先生主持修筑的“關中八惠”，開創(chuàng)了我國近現人水利建設的先河。特別是新中國成立以來，在黨和政府的高度重視和組織領導下，經過廣大干部群眾數十年堅持不懈的努力，小型農田水利設施建設取得前所未有的巨大成就。

截至2013年底，全省建成30萬畝以上大型灌區(qū)12處，萬畝以上中小型灌區(qū)142處，小(二)型(庫容 10萬 m3)以上水庫 1050座，小型抽水站163萬處，配套機井15萬眼，自流渠道153萬條，水窖6147萬眼，池塘298萬處，興修基本農田4194萬畝，其中有效灌溉面積達到1953萬畝。農業(yè)人均基本農田由新中國成立初的0.2畝增加到現在的1.57畝，人均糧食占有量由100kg提高到430kg，較好地解決了糧食生產問題。同時，農業(yè)生產條件的改善，加快了農業(yè)產業(yè)結構調整步伐，培育和壯大了果業(yè)、蔬菜、藥材等區(qū)域產業(yè)，為促進農村增收和農村經濟社會持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基礎。隨著現代農業(yè)的不斷發(fā)展，建設社會主義新農村對小型農田水利設施建設提出了更高更新的要求，建設滯后的矛盾顯得更加突出。主要表現在：

（1）高標準基本農田總量不足。實現我省糧食產銷基本平衡，確保安全，每年糧食生產播種面積應保持在5100萬畝以上，必須有足夠數量的高標準農田作支撐。按照《全省小型農田水利基本建設十一五規(guī)劃》，實現陜南農業(yè)人均l畝、關中1.5畝、陜北2畝～3畝基本農田區(qū)域建設目標，尚有350萬畝缺口。加之，城鎮(zhèn)化進程和交通等基礎設施建設步伐加快，人增地減的矛盾進一步加劇，基本農田建設難度加大、增幅減少。

（2）小型水利設施配套程度低。全省有效灌溉面積數量還不到耕地面積的1/3，由于田間配套不完善，設施灌溉面積與實灌面積差距很大，旱澇保收面積僅為1238萬畝，占耕地面積的1/5。

（3）建設年代久遠，自然毀損程度高。我省絕大多數小型農水利工程建于上世紀八十年代以前，許多工程超期服役，長期以來受自然作用力(如風蝕、水蝕，地震等)影響，加之，缺乏維護管理經費，不能得到及時修繕，小隱患變大隱患，毀損數量不斷增多，影響了工程效益發(fā)揮。全省在冊的機井、抽水站因配套不全、設施老化、設備被盜等原因一半以上不能正常運用，導致灌溉面積逐年萎縮。

（4）管理體制不順造成管理不善，人為損壞較多。小型農田水利設施絕大多數由村組集體進行管理，水利部門給予技術服務。農村推行家庭聯產承包制之后，小型農田水利設施名屬集體，實際管理缺位，盜竊破壞水利設備現象嚴重，雖加大了產權改制，因效益低下，管理者積極性不高，也疏于維修和管理，效果不顯著。橫山縣原有抽水站700多處，現僅存100多處，5條國營灌區(qū)多建于上世紀五、六十代，均帶病使用，80%以上渠系建筑物破爛不堪，跑冒滲漏隨處可見，有限水資源浪費嚴重。

（5）水利政策法規(guī)宣傳不到位，農民對民辦公助建設小型農田水利設施認識模糊，積極性不高。雖然各級水利部門每年通過“世界水日”、“中國水周”進行集中宣傳，但宣傳的深度、廣度不夠，相當一些干部和農民對民辦公助興建小型水利設施政策知道甚少，主體意識不清，尤其是“兩工”制度的取消，國家免除農業(yè)稅，加大農村基礎設施投入，農村公益性設施幾乎都是國家主動上門投資建設，使農民存在依賴思想，不愿出資出勞，忽視了自身是最終受益者，主動建設積極性不高。

（6）只建不管，建成后使用效率不高。由于項目管理和投資體制的原因，一些部門和地方對爭項目、管項目、建項目積極性高，而對己成工程管理因缺乏經費不夠重視，重建輕管現象十分普遍。尤其是涉及小型農田水利設施建設的其他部門，僅熱衷于管投資、管項目，缺乏水利技術知識和管理水利工程的實踐，建設工程質量難以保證，后期管理無人問津，投資與效益不對稱，資金浪費很大，工程效益不高。

2 我省農田水利設施投入機制的現狀及導致的問題分析

2.1 小型農田水利設施投入機制現狀

據初步統(tǒng)計，2001年～2007年財政投入農田水利基本建設資金總量達52.9億元，其中中央資金26.25億元，省級資金10.99億元，平均每年增長3%，最大年份增幅達到16%。這些資金主要用于大型灌區(qū)節(jié)水改造、基本農田建設和小型水利設施建設三大塊。投入機制主要有：

（1）建立省級小型農田水利基本建設補助資金。2005年，在中央建立小型農田水利專項資金的基礎上，省政府常務會議決定，每年從新增建設用地有償使用費中拿出1個億，設立省級小型農田水利基本建設補助資金項目，從2006年開始實施，改善了面上小型農田水利建設缺乏投入的狀況，基本形成了以中省小型農田水利專項資金為主體，其它項目為依托的農田水利基本建設投入格局，支持力度逐年增大。

（2）項目多部門管理，不斷探索項目整合有效途徑。目前，我省從事小型農田水利設施建設項目管理的部門眾多，水利、農業(yè)綜合開發(fā)(扶貧)、國土資源、發(fā)展改革，財政等部門投資重點略有不同，按照各自渠道和辦法進行運作，建設投資標準和質量要求各不相同，缺乏協調和溝通，重復安排建設現象普遍。為此，近年來我們積極探索項目整合、捆綁使用的新機制，取得了較好成效。

（3）大力實施項目帶動，調動群眾積極籌資籌勞進行建設。農村稅費改革、農村“兩工”制度的取消給小型水利設施建設帶來了很大困難，我省各地積極調整思路，依托中省農田水利基本建設項目，采取項目建設與地方積極性掛鉤，堅持大干大支持、小干小支持和先干后補、多干多補的辦法，實行項目帶動戰(zhàn)略。同時，一些市縣根據財力狀況，加大以獎代補力度，激勵和引導群眾積極投工投勞，年均投工3000萬個。

2.2 現行小型農田水利設施投入機制導致的問題及成因

（1）資金投入嚴重不足，制約小型農田水利設施快速發(fā)展。目前，國家投資水平不能滿足農村經濟發(fā)展需要。省市縣財政尚未將小型農田水利設施建設納入年度預算，缺乏長效機制，投入無法保證。85%的市縣無力給小型農田水利設施建設投入，僅依靠中省項目投資進行發(fā)展，建設速度緩慢。戶縣每年用于農田水利以獎代補資金僅有50萬元，占財政總收入的0.4%，要維持現有農田水利工程正常運行，每年至少需投資800萬元。

（2）項目多頭管理，整合捆綁使用難度大，資金效益發(fā)揮不夠。水利、農業(yè)綜合開發(fā)(扶貧)、國土資源等涉及小型農田水利設施建設管理部門，各自為陣，項目資金均為財政資金，同一類型工程補助標準差異很大，國家和地方、群眾配套比例都不一致，相當一些部門無技術力量，建設質量不高，在一定程度上造成建設市場混亂，影響了水利行業(yè)隊伍和群眾積極性，基層干部意見很大。

（3）項目確定缺乏科學依據，存在重復現象。在小型農田水利設施項目確定上，一些部門和地方缺乏嚴肅的科學態(tài)度，未能嚴格遵循省政府頒布的《全省小型農田水利基本建設規(guī)劃》，隨意安排和確定建設項目，使下達項目與實際脫節(jié)，在工程立項中部門缺乏溝通，沒有做到科學綜合規(guī)劃，統(tǒng)一實施，多部門重復安排或年年都考慮的現象。

（4）項目規(guī)劃設計深度不夠，設施建設不完善。由于工程前期費缺乏，前期工作不扎實，對項目實地情況不清楚，憑經驗和書本進行規(guī)劃設計，理想主義成分多，結合實際考慮少，超前意識差，造成設施建設不完善。一些主管部門，只卡項目投資，不考慮項目設計的必要性，隨意砍壓項目設計內容，造成設施建設配套不全。由于市縣配套資金難以落實，整體項目僅靠國家投資，項目建設任務難以完成。

（5）農民“一事一議”籌勞籌資難度大。農村稅費改革后，農村的公益性建設活動規(guī)定必需民主決策，雖然中央和省政府出臺了相關政策規(guī)定，但農民思想觀念的改變和外出務工增多，利用“一事一議”制度動員群眾出工難度很大，基本名存實亡。同時，也給完成在建國家小型農田水利建設項目帶來困難，除土地整理項目外，其他小型農田水利建設項目均為民辦公助，地方配套不好落實，群眾投工也無法保證，要保質保量完成項目任務實際是不現實的。

（6）缺乏事后監(jiān)管，無法評價資金投入績效。小型農田水利設施建設一般財政投資量少、建設周期短，項目建成按相關項目規(guī)范要求驗收后，大部分直接交由村組和群眾管理，財政投資量也相對較小，不是監(jiān)督重點，因此，不關心項目建成后運行使用情況，缺乏事后監(jiān)管和追蹤問效，無法評估資金投入效益。

3 建立“國家引導，民辦公助，以獎代補”引導激勵機制的政策建議

（1）增加財政投入。一是以建立專項資金為突破口，盡快形成穩(wěn)定增長的小型農田水利建設投入長效機制。逐年增加省級小型農田水利基本建設補助資金規(guī)模，擴大扶持范圍。督促市縣兩級建立小型農田水利建設專項資金，增加資金規(guī)模，加大獎補力度，逐步建立起以公共財政投入為主導，多渠道、多層次的多元化投入的體系。二是加大中央財政對西部省份的扶持力度。中央小農水專項資金要向西部省份傾斜，免除國家扶貧開發(fā)縣的地方配套，提高中央資金比例。

（2）規(guī)范管理，對擬定項目予以公示。要全面總結小型農田水利設施項目資金使用管理經驗，不斷完善管理制度，強化監(jiān)管措施，嚴格按照規(guī)定程序操作，切實維護規(guī)劃的權威性和計劃的嚴肅性。要進一步增強項目的透明度，對擬定小型農田水利項目要在受益區(qū)進行公示，明確國家扶持政策和群眾的權利義務，引入公開競爭機制，擇優(yōu)選擇群眾積極性，實施效益好的村組，放大民辦公助小農水項目效果，從而擴大群眾知情權，接受群眾監(jiān)督。

（3）搞好前期規(guī)劃，確保項目的科學性。小型農田水利設施建設量大面廣，科學規(guī)劃是建好小型農田水利設施的前提。進一步健全規(guī)劃編制機制。各分管部門要在實地勘測和調研基礎上，以科學發(fā)展觀為指導，立足本地水情，科學的編制各級小型農田水利設施規(guī)劃，對單一項目要科學選比，使之既適合實際，又經濟實惠，建立起完備的各類型項目庫，作為今后項目安排的共同遵守的依據。

（4）進一步整合支農資金使用，提高資金的使用績效。一要建立小型農田水利設施建設資金績效考評指標體系，從項目立項、資金使用、項目效益等各環(huán)節(jié)，加強監(jiān)督管理，真正建立起資金使用的問責制。二要下決心解決小型農田水利設施建設多頭管理的問題。依據省政府頒布的《全省小型農田水利基本建設規(guī)劃》，以縣為單位，整合各類涉及農田水利基本建設項目，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一質量標準、統(tǒng)一組織實施，統(tǒng)一檢查驗收，提高投資使用效果。三要調整投資方向，優(yōu)先解決老化失修工程。維修改造現有農田水利工程投資小，見效快，作用更為顯著。

（5）發(fā)揚民主，確定因地制宜的籌資籌勞政策和合理引導資金比例，調動農民投入的積極性。一要加大民辦公助政策宣傳。重點要讓廣大群眾明白在新時期小型農田水利建設是自己的事，不可能國家大包大攬，增強參與的主動性；更要讓基層政府明白組織開展小型農田水利設施建設是自己的職責，踴躍擔負責任組織群眾，積極開展建設。二要根據全國經濟發(fā)展水平，分區(qū)域合理確定引導資金比例和群眾籌資籌勞政策。

（6）加強項目的驗收，確保項目質量。一要健全小型農田水利設施建設驗收制度，制訂相對應的質量標準要求，完善小型農田水利設施項目驗收體系，按工程大小、性質規(guī)范驗收程序。二要簡化驗收程序，實行分級負責，對于一般小型水利工程在縣級自驗基礎上，市級驗收。重點資金項目在市縣自驗基礎上，省級驗收。三要把項目驗收與資金撥付掛鉤，真正實行大干大支持，小干小支持，建立起一個可信賴的激勵機制。

（7）加強項目建成后的使用監(jiān)督，提高使用效率。一要建立小型農田水利設施檔案，對現成工程完好情況、效益發(fā)揮情況，實行抽檢制度，每年抽查1/5數量，平均5年輪查一次，并把抽查情況和效益評估報告報分管部門。二要按照“誰受益、誰管理”的原則，健全工程管理制度，加強建設管理和后期工程使用的監(jiān)督，確保建一處，成一處，發(fā)揮效益一處。三要大力推進小型水利設施產權改革。根據小型農田水利工程類型和所在區(qū)域實際，以改革促管理，明晰工程產權，落實管理責任，確保長效利用。陜西水利