王 源, 梁 武 湖

(四川省能源局，四川 成都 610021)

近年來，四川水電建設(shè)得到長足發(fā)展，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的重要組成部分和支柱產(chǎn)業(yè)，初步成為“西電東送”的重要基地。在水電建設(shè)快速發(fā)展的同時，資源配置、項目前期論證和建設(shè)管理工作中也存在一些問題，需要我們認真思考分析；同時，根據(jù)十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標和“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”等要求，要求我們要研究加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進四川水電支柱產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

1 四川省水電資源開發(fā)利用情況

1.1 蘊藏情況

根據(jù)2004年全國水力資源復(fù)查成果，四川省境內(nèi)水力資源理論蘊藏量1萬kW及以上河流共計781條，水力資源理論蘊藏量達1.44億kW，技術(shù)可開發(fā)量1.2億kW,經(jīng)濟可開發(fā)量1.03億kW，均約占全國的四分之一。其中金沙江、雅礱江、大渡河水電基地在全國十三大水電基地中分列第一、第三、第五位。

1.2 利用現(xiàn)狀

截止2013年底，四川省已建成水電裝機5 266萬kW，占四川省電力總裝機容量的76.7%，約占全國已建成水電裝機容量的18.6%；發(fā)電量2 617億kW·h，約占全國總發(fā)電量的29%；目前，四川省在建大中型水電項目共56個，在建裝機規(guī)模超過2 600萬kW，約占全國在建規(guī)模的43%；四川省已投產(chǎn)裝機占四川省水能資源技術(shù)可開發(fā)量的43.8%，已投產(chǎn)具有調(diào)節(jié)能力的寶珠寺、二灘、瀑布溝等水電站合計2 101.7萬kW，占四川省投產(chǎn)水電裝機的40%。金沙江、雅礱江、大渡河三大水電基地裝機容量達2 521萬kW，占四川省水電裝機容量的48%。

1.3 規(guī)劃目標

按照四川省“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃，四川水電堅持“流域、梯級、協(xié)調(diào)、綜合”的原則，大力優(yōu)先加快水電科學發(fā)展。規(guī)劃至2015年，四川省水電裝機規(guī)模將達到7 000萬kW，占四川省技術(shù)可開發(fā)量的58.3%，有調(diào)節(jié)能力的水電站占水電裝機容量的比重將提高到60%，“十二五”期間新增容量3 930萬kW，年發(fā)電量超過3 100億kW·h。

根據(jù)四川省中長期能源發(fā)展戰(zhàn)略，到2020年，水電裝機規(guī)模預(yù)計將達到9 500萬kW，占四川省技術(shù)可開發(fā)量的79%，年發(fā)電量超過4 000億kW·h。金沙江、雅礱江、大渡河三大水電基地裝機容量達2 521萬kW，占四川省水電裝機容量的48%。

2 水電建設(shè)管理工作中存在的主要問題

近年來,隨著四川電力建設(shè)快速發(fā)展,在資源配置、項目前期論證和建設(shè)管理實際工作中仍存在一些問題,需要引起有關(guān)部門的高度重視。

2.1 產(chǎn)權(quán)缺失，存在地方政府越權(quán)確定業(yè)主現(xiàn)象

我國絕大部分礦產(chǎn)資源均已建立了礦權(quán)制度，而水能資源的產(chǎn)權(quán)制度目前仍未建立，產(chǎn)權(quán)關(guān)系未得到具體落實。國家是水能資源所有者，又是社會管理者；但實踐中，國家往往注重履行社會管理者的職責，而忽視作為水能資源所有者的權(quán)益，與水電企業(yè)之間的法律關(guān)系不完整，導(dǎo)致各種所有制(包括國有、民營、外資)的水電企業(yè)均長期無償使用或占用、開發(fā)水能資源，而從未向水能資源所有者(即國家)繳納體現(xiàn)所有者權(quán)益的費用(或遠遠低于合理水平)，致使國家合法權(quán)益受到損害。同時，在投資主體多元化、發(fā)電領(lǐng)域競爭較為充分的格局下，市場配置資源的決定性作用未得到發(fā)揮。特別是主要江河、省際界河上的水電資源缺乏規(guī)范性的資源配置管理辦法，企業(yè)“跑馬圈水”的沖動難以抑制。另一方面，地方政府出于招商引資、政績建設(shè)等需要，未經(jīng)同意即擅自與投資商簽訂開發(fā)協(xié)議、不規(guī)范授權(quán)的行為時有發(fā)生，嚴重的甚至引發(fā)權(quán)屬糾紛。

2.2 項目核準前置性條件復(fù)雜、周期長且不確定

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕20號)，水電項目實行核準制。目前，各相關(guān)職能部門設(shè)置了很多外部前置性條件，項目申請報告一般需附錄40多個前置性批文。僅水利部門就需辦理水資源論證、規(guī)劃同意書、防洪、水土保持方案、魚類保護和增殖、取水許可等多個專項批復(fù)，且部分內(nèi)容與項目環(huán)評多有重疊。同時，核準周期受政策影響大，不確定因素多，不利于企業(yè)的工作安排和財務(wù)安排。

2.3 部分電站環(huán)保措施缺失或落實不到位

一是“老電站”的遺留問題。我國水電開發(fā)已歷時百年，部分“老電站”在其歷史階段的規(guī)劃、勘測、設(shè)計、施工中受管理體制、指導(dǎo)思想、開發(fā)理念、技術(shù)裝備、施工能力、籌資能力的制約，采用低壩引水式開發(fā)，而且當時的工程規(guī)程規(guī)范亦未對下泄最小生態(tài)流量作強制性規(guī)定，因此而對脫減水河段的生態(tài)環(huán)境和景觀等造成較大影響。

二是部分新建電站的項目法人和施工單位對審定的水保、環(huán)保等方案和措施落實不嚴、執(zhí)行不力,有關(guān)部門也存在監(jiān)督不夠、執(zhí)法不嚴的問題。

2.4 水電移民搬遷安置政策需要不斷完善

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(國務(wù)院令第471號)以及相關(guān)移民政策頒布實施以來，移民問題總體上未對水電建設(shè)造成不良影響。但隨著開發(fā)程度的提高，水電建設(shè)已經(jīng)向長江中上游的民族地區(qū)發(fā)展，在新的歷史條件下，有必要針對民族地區(qū)的特點，研究移民安置的新情況、新問題并制定相應(yīng)的政策。

2.5 水電開發(fā)社會關(guān)注度高，尚未形成共識

近年來，水電開發(fā)受到社會各界的高度關(guān)注，一些機構(gòu)、組織、媒體以及專家學者對水電開發(fā)的必要性、生態(tài)環(huán)保、移民安置等方面紛紛發(fā)表不同的意見和評論。應(yīng)該說這是社會進步的一個表現(xiàn)，對此應(yīng)該歡迎。但是也從另一方面表明了水電開發(fā)尚未取得全社會完全的共識，特別是一些極端反壩勢力利用過去水電開發(fā)中的某些遺留問題大做文章、極力炒作，給社會對水電開發(fā)的認識造成負面影響，甚至影響和干擾高層決策，拖了水電發(fā)展的“后腿”。因此，如何做好輿論宣傳，是新的歷史時期水電發(fā)展面臨的一項重要任務(wù)。

3 促進水電支柱產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展政策建議

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標，指出“核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”?！端拇ㄊ∫婪ㄖ问【V要》也提出“簡政放權(quán)”、“依法治省”、“建設(shè)服務(wù)型政府” 等要求。根據(jù)《決定》和《綱要》中有關(guān)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，針對當前水電建設(shè)管理工作中存在的主要問題，為促進水電加快科學發(fā)展，需要認真研究相關(guān)政策措施。

3.1 明晰產(chǎn)權(quán)，建立水電資源有償使用制度

水電為非化石能源，是清潔、可再生能源，同時也是有限資源，國家有關(guān)主管部門應(yīng)盡快研究出臺水電資源有償使用的有關(guān)政策，以規(guī)范指導(dǎo)各省區(qū)工作。若國家層面的政策近期內(nèi)不能出臺，應(yīng)允許具備條件的地區(qū)(如四川省)在國家加強指導(dǎo)下先行試點、取得經(jīng)驗；或者結(jié)合貫徹落實第五次中央西藏工作座談會議精神和深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，指導(dǎo)四川省先在藏區(qū)試點、再逐步推廣。同時，研究建立水電電源開發(fā)權(quán)管理制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，按照“有償取得、多元投資、統(tǒng)籌平衡、分級管理、規(guī)范有序”的基本原則建立水能資源配置機制，明確政府和企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范確定水電項目法人的準入條件、出讓權(quán)限和程序以及項目法人變更管理辦法，爭取有法可依、有章可循。

3.2 簡政放權(quán)，提高政府部門的服務(wù)效率

根據(jù)十八大報告提出的“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，各有關(guān)部門應(yīng)簡政放權(quán)，充分發(fā)揮社會中介組織在水電項目有關(guān)審批中的作用。另一方面，國家能源主管部門應(yīng)研究制定規(guī)范的項目申請報告范本，明確確需的前置性批文；協(xié)調(diào)國家有關(guān)部門減少、合并前置性批文，縮短前置性批文辦理周期，同時適當延長用地預(yù)審、水土保持等專題審查意見有效期；在具備核準條件的前提下加快辦理核準手續(xù)，增強項目核準周期的可預(yù)期性，提高政府部門的服務(wù)效率。

3.3 保護生態(tài)，促進水電開發(fā)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展

水電開發(fā)要切實履行“在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護” 的環(huán)保理念，針對不同問題采取必要的環(huán)保措施。

3.3.1 重視核定和泄放生態(tài)流量

新建電站要根據(jù)有關(guān)環(huán)保規(guī)定確定生態(tài)流量，并在技術(shù)方案中采取工程措施予以保證；對于建成時間較早、當時未強制規(guī)定下泄最小生態(tài)流量的引水式“老電站”，要根據(jù)工程條件和技術(shù)參數(shù)，通過技術(shù)改造核定下泄最小生態(tài)流量，并采取必要的工程措施予以保證。

3.3.2 啟動生態(tài)修復(fù)示范工程

對于歷史遺留問題，分析河流開發(fā)特點和環(huán)境狀況的主要生態(tài)環(huán)境影響，研究建立生態(tài)景觀修復(fù)指標體系及方案，明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)技術(shù)和措施，努力修復(fù)脫減水河段的生態(tài)和景觀。

3.3.3 加強監(jiān)督管理

環(huán)保、水利、國土等部門要督促項目法人和施工單位將審定的環(huán)保、水保、地質(zhì)災(zāi)害防治方案和措施落實到位；對于落實不到位或者違反規(guī)定的，要嚴格依法處理。

3.4 以人為本，完善和探索水電和移民安置新政策

民族地區(qū)已經(jīng)成為我國水電建設(shè)的主戰(zhàn)場，其風俗習慣、宗教文化、生產(chǎn)生活方式等獨具特點，有關(guān)主管部門應(yīng)加快研究制訂適應(yīng)民族特點的水電建設(shè)征地和移民安置政策，有針對性地完善實物指標調(diào)查項目和方法、細化補償補助項目和標準、延續(xù)和保護民族地區(qū)非物質(zhì)文化等；根據(jù)土地資源容量實際，實事求是地研究推進逐年補償?shù)取盁o土安置”方式；國土、環(huán)保、水利等部門對“先移民后建設(shè)”項目核準所需的各項前置性條件應(yīng)予以支持，從而使水電移民真正能夠“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，體現(xiàn)以人為本的科學發(fā)展觀。

3.5 統(tǒng)一認識，形成水電健康有序發(fā)展共識

能源主管部門和相關(guān)職能部門應(yīng)結(jié)合國家《“十二五”規(guī)劃綱要》和《四川省“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃》的實施，發(fā)動和組織有關(guān)單位，加強輿論宣傳，重點宣傳水電對轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、增強能源保障、應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等的重要意義，及時澄清一些模糊甚至是錯誤的觀點和認識，使“水電為非化石能源，是清潔、可再生能源”的觀念深入人心，努力形成全社會支持水電健康有序發(fā)展的共識。

水電開發(fā)是四川省能源發(fā)展戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，對推進國家西電東送戰(zhàn)略，保障清潔能源供應(yīng)、促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。在新的歷史條件下，相關(guān)政府部門要研究加快職能轉(zhuǎn)變，共同促進四川水電支柱產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。