喻堰田

（甘肅省靖遠師范學校 教導處，甘肅 白銀 730900）

構建服務型政府中公務員觀念革新芻議

喻堰田

（甘肅省靖遠師范學校 教導處，甘肅 白銀 730900）

構建服務型政府是當今中國政府改革的必然趨勢，這對國家權力的具體執(zhí)行者、國家政策的具體實施者——公務員提出了一系列新的要求。但目前我國公務員現(xiàn)有的思想觀念與構建服務型政府的要求還有較大差距。俗話說，觀念是行動的先導。因此，要想早日實現(xiàn)服務型政府的構建目標，必須對公務員觀念進行全面徹底的革新。

服務型政府；公務員；觀念革新

構建服務型政府，是堅持黨全心全意為人民服務宗旨的根本要求，是深入貫徹落實“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強政府自身建設的重要任務。[1]2013年2月26日至28日中共十八屆二中全會在北京舉行，習近平總書記強調(diào)，要堅持以人為本、執(zhí)政為民，在服務中實施管理，在管理中實現(xiàn)服務，努力建設廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

一、革新公務員觀念是構建服務型政府的前提

公務員是國家權力的具體執(zhí)行者，是國家政策的具體實施者。俗話說，觀念是行動的先導。任何改革，都是從革新觀念開始的。[2]公務員觀念是構成當代政治文化的重要部分，是影響服務型政府建設的關鍵因素之一。我國現(xiàn)行行政模式是長期的歷史積淀同當代政治、經(jīng)濟、社會和文化等因素融合的產(chǎn)物。在長期的政治文化發(fā)展中，形成了以能做官、做大官為畢生追求的官本位思想。蔣玉林先生曾精辟地論到：“有錢有屋，不如有個好父母，努力努力，不如手中有權力，有能有績，不如有關系”。[3]在現(xiàn)實生活中，部分公務員忽視公眾利益，認為只要關系好沒有事情辦不了。這種思想的存在對構建服務型政府產(chǎn)生了很大的負面影響。

管理理念是管理行為的指南和創(chuàng)新的先導。要建立服務型政府，就必須進行管理理念的革新。我國現(xiàn)行的政治模式仍是特權模式，它給予官員、預備官員、甚至退休后的官員以種種社會經(jīng)濟利益。[4]而服務型政府的本質(zhì)是強調(diào)以公共利益為目標，為社會公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務。要建立服務型政府，這就要求國家必須打破現(xiàn)行的官僚政治文化，公務員必須樹立為公眾服務的理念。在思想上，政府應正確定位自己。在實踐中，政府應將“為民服務”的理念貫徹到各個工作環(huán)節(jié)中。

二、當前與構建服務型政府不相符合的觀念

（一）官本位思想泛濫，官貴民賤的觀念由來已久“官本位”是一種把是否為官、官職大小當成核心社會價值尺度去衡量個人社會地位和價值的思想，其實質(zhì)是以官級、權位作為選人的主體，作為分配社會財富的依據(jù)，作為個人價值追求的主要目標。[5]縱觀歷史和現(xiàn)實，在特定歷史語境下形成的“官本位”這一術語，其現(xiàn)實內(nèi)涵遠超字面意思。歷代文人墨客宣傳“學而優(yōu)則仕”乃做官做人的最高奮斗目標，認為做官可以獲得最高的社會地位。[6]在強權統(tǒng)治和等級觀念的灌輸下，君尊民卑、官貴民賤思想早已滲透到國民骨子里并代代相傳，當然也廣泛而深刻的影響著歷代官員。在今天的政治生活中，官本位思想仍時時處處影響著我們的執(zhí)政者、施政者和執(zhí)行者。部分黨員和干部早已成為“官本位”思想的馬仔。這種只對自己和對自己有利的團體和個人負責，對黨和國家的事業(yè)不負責任，對民族和人民的利益不負責任的思想是與我黨的性質(zhì)和任務、與我們構建服務型政府的要求極不相稱的。這種思想的負性效應主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，在選人用人上，以上級領導的指示、好惡和所謂的集體討論決定干部的升降去留；在利益分配上，所有人都按高低級別享受資源和財富的分配，而不是按個人的貢獻大小能力強弱來分配；在價值觀上，形成了重權位、重關系、重資力，而輕官品、輕知識、輕能力的傾向。

其次，主仆關系顛倒是官貴民賤觀念的典型表現(xiàn)。人民是主人，國家干部是公仆，這是黨給人民的許諾。然而，這種美好的諾言正離我們遠去。公眾面臨的是“門難進，臉難看，話難聽，事難辦”的政府。2003年河北省石家莊黑診所黑心行醫(yī)連續(xù)使數(shù)名孕婦母子雙亡，引起了社會普遍關注和市民強烈不滿。然而，當記者就此到石家莊市衛(wèi)生局采訪時，卻遭遇了“門難進、臉難看”的禮遇，“冷硬橫推”碰個遍。[7]近日，各地政府為工作人員辦理人員和車輛出入證，美其名曰方便管理，實際意圖重在防范“兩訪”（信訪、暗訪）人員。

（二）法治意識淡薄

早在十一屆三中全會，我國就提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法制建設方針。在黨的十五大上，依法治國被確立為我國社會主義初級階段的政治綱領。然而，在當前政府系統(tǒng)中，公務員的法治意識依然不高，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，人治觀念處處存在。受我國幾千年遺留下來的專制思想的影響，部分執(zhí)法人員的法制意識淡薄，與新時期大力提倡的法治、責任等意識背道而馳。在行政實踐中表現(xiàn)出來的行政命令、長官意志、以言代法、以權凌法現(xiàn)象禁卻不止。這種以管理者自居的執(zhí)法思想所產(chǎn)生的行為往往會對政府形象造成負面影響。在這方面，讓人最容易忽略的是對犯罪人員的審訊。2003年4月17日，重慶永川區(qū)公開逮捕宣判大會在區(qū)體育館廣場舉行。犯罪嫌疑人周友國等80人被公開逮捕，唐福彬等9人被判處有期徒刑。數(shù)千永川市民現(xiàn)場觀看了宣判大會。[8]雖然“公逮公審大會”可以震攝犯罪份子，但這嚴重損害了當事人的隱私權，侮辱了受審人的人格，是人治思想的典型遺存。

其次，執(zhí)法程序不規(guī)范。行政執(zhí)法機關在執(zhí)法過程中，遇有影響公民權力和義務的具體行政行為時，屢有不遵守法定程序的行為。執(zhí)法程序不規(guī)范的主要原因還是在于法治意識淡薄。在行政實踐中，執(zhí)法程序不規(guī)范體現(xiàn)在與公眾生活息息相關的方方面面。2006年4月15日11時左右，蘭州市城管隊員楊某和王某等人巡查時，與擺攤人員孫某發(fā)生爭執(zhí)。隨后，在楊某和王某準備將孫某強行帶離現(xiàn)場的過程中，楊某與王某對孫某進行了毆打，并導致孫某損傷。經(jīng)醫(yī)院鑒定：孫某全身多處軟組織損傷，左肋骨骨折。[9]此后，蘭州市城管執(zhí)法隊員與小商販之間的沖突呈逐步升級的趨勢：2007年5月16日，蘭州市七里河區(qū)的城管執(zhí)法隊員，在值勤時將一名無辜男子頭部打傷；2007年5月18日，蘭州西固區(qū)的城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中將一名婦女推倒在地，導致其當場小便失禁，執(zhí)法車則揚長而去。[10]

經(jīng)分析，城管執(zhí)法老出問題的原因主要在于執(zhí)法程序不規(guī)范。根據(jù)有關規(guī)定，城管執(zhí)法局擁有市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理等方面全部或部分的行政處罰權。[11]這些權力涉及國家法律、法規(guī)近百部，原本分屬于不同的行政部門，但由于一些地方政府對城管執(zhí)法局的無限度授權，將眾多執(zhí)法權集于城管一身，成為導致權力非合理性行使的根源。蘭州商學院雷興長教授認為，一些城管執(zhí)法者不分青紅皂白上來就罰沒、取締，甚至隨意剝奪小商販的經(jīng)營權和人生自由，本身就涉嫌執(zhí)法違法。再加上執(zhí)法邊界不清，很容易助長部分執(zhí)法人員的錯誤執(zhí)法，導致執(zhí)行任務時方式簡單、行為粗暴和野蠻。據(jù)此，雷教授認為，“厘清執(zhí)法邊界，規(guī)范執(zhí)法程序，是杜絕城管傷人和減少暴力抗法事件的必由之路”。[12]

再次，自由裁量權隨意性偏大。由于行政執(zhí)法的多樣性和國情的復雜性，法律法規(guī)的部分內(nèi)容只是抽象的規(guī)定，在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員會根據(jù)具體情況進行處理。此即行政執(zhí)法人員的自由裁量權。自由裁量的隨意性擴大往往會造成在實際執(zhí)法中出現(xiàn)隨意執(zhí)法的現(xiàn)象。表現(xiàn)為行政行為無常，違反同一性和平等性等，這不利于社會秩序的穩(wěn)定。

（三）對上級畢恭畢敬，對民眾橫眉冷對

我國行政機關現(xiàn)行的上下級制度強調(diào)法定的權力結構和嚴格的等級關系，強調(diào)行政人員對上級命令的絕對服從。公務員必須嚴格按規(guī)章制度辦事，做任何事情都唯上級的命令是從，公務員就這樣失去了主動服務的精神。相當一部分公務員認為只要辦好上級交代的事情，贏得上級的好感就行。在這種風氣之下，公務員當然不只關注經(jīng)濟利益，還關注政治效益。對待普通民眾的態(tài)度則完全相反。

三、全面革新公務員理念的建議

（一）摒棄官本位意識，倡導官民平等，強化公仆思想

在21世紀的今天，公務員應自覺適應新形勢，不斷地給自己充電，提高自己的學習能力和工作能力，并樹立終身學習的理念，活到老學到老。在工作以外的時間里，要不斷更新自己的業(yè)務知識，并拓寬視野，獲得廣博的知識。尊重知識，摒棄官本位意識是革新公務員觀念的重要方面。在倡導官民平等，強化公仆思想方面應做到：

1.尊重公民權利，以人為本。以人為本是服務型政府的治理理念。政府實施對國家事務和公共事務管理的目的是維護廣大人民的根本利益，全心全意為人民服務。當前我國確立的以科學發(fā)展觀為指導的治國策略，其核心和實質(zhì)都是堅持以人為本。服務型政府的指導理念也是公民本位與社會本位，強調(diào)公民、民主與社會的基礎地位。因此，使公務員具有以人為本、為全民服務的觀念是加強公務員公共服務能力的意識準備條件。

服務型政府應該是被民眾監(jiān)督的政府，這是從政府的保障方面來說的。我國政府原來的模式是強調(diào)政府權力本位和公民義務本位。但現(xiàn)在必須轉(zhuǎn)變成公民權力本位和政府責任本位。政府是一種責任，而責任就必須接受監(jiān)督，否則就無法對政府的過錯進行追究和問責。[13]所以說，確立公民的權力本位亦是構建服務型政府的前提之一。

2.強化公仆觀念，增強服務意識。構建服務型政府的宗旨是為人民服務，為社會服務。政府機關的活動就是為社會提供公共產(chǎn)品、公共服務的一種形式，政府只是服務的提供者。政府的合法性來自于人民的認可，政府的權力來自于人民的授予，國家一切權力屬于人民。因此，政府在進行行政活動時，必須認清自己作為服務者的地位，認識到行政活動自身的服務性。

要做到以人為本就必須強化服務意識。構建服務型政府是政府改革的目標，公務員是為民服務的公仆，是提供服務產(chǎn)品的工作人員。所以，廣大公務員必須在觀念上實現(xiàn)由管理向服務轉(zhuǎn)變，必須強化主動服務意識，掃除衙門習氣，克服官僚主義和形式主義，積極為和諧社會營造良好的發(fā)展環(huán)境。

3.培養(yǎng)和加強責任意識。公務員必須注重培養(yǎng)和加強自己的責任意識。責任即公務員應盡的責任和義務，包括對國家法律負責，對政府負責，對國家政策負責，對服務對象負責和對自身言行負責五個方面。[14]增強責任意識有助于公務員更好的承擔公共服務職責、提高公共服務質(zhì)量，從而把構建服務型政府轉(zhuǎn)化為具體服務實踐的重要內(nèi)在推動力。[15]要增強責任意識，務須做到消除公務員的政治特權意識和行政特權意識；增強誠實守責的責任觀念。

4.灌輸親民意識。親民意識是對待人民群眾的感情體現(xiàn),是“立黨為公,執(zhí)政為民”服務宗旨和實踐“三個代表”重要思想的本質(zhì)要求和基本前提。[16]針對當前部分公務員的“仇民”舉動，政府有必要向公務員隊伍灌輸親民、愛民、為民意識。在行政實踐中積極引導公眾參與政府管理工作，在做出重大行政決策前廣泛聽取公眾建議和意見等，這些都有助于提高政府公信力，留住政府在公眾心中的美好印象。

（二）加強法制建設，強化法治意識

依法行政是現(xiàn)代法制國家普遍遵循的原則,也是社會長治久安的保證。在全面建設小康社會的進程中，各級政府和廣大公務員必須牢固樹立依法行政觀念，不斷提高依法行政的能力和水平，努力打造誠信政府。在邁向法治政府的過程中，公務員依法行政的觀念尤為重要。為全面推進依法行政，打造法治政府，公務員應當認識到：首先，執(zhí)法者應知法守法，才能依法執(zhí)法。有些人認為政府公務員的任務是“執(zhí)法”，公眾的任務才是“守法”，“執(zhí)法者”沒有必要“守法”，“守法者”不存在“執(zhí)法”。守法者不執(zhí)法，但執(zhí)法者也應有守法的義務。只有執(zhí)法者自己守法，政府才能做到依法行政。其次，依法行政的前提是所依之法必須合法，即一切法律、法規(guī)、規(guī)章不得與憲法相抵觸。當行政機關以自己制定的行政規(guī)章和行政規(guī)定為依據(jù)時更應如此。否則，依法行政只是徒有虛名。再次，行政執(zhí)法要符合程序法。隨著我國法治化程度的不斷提高，我國開始重視程序法的立法和實施。執(zhí)法人員所執(zhí)之法只有在符合法定程序的前提之下才更具效力。最后，“行政自由裁量權”的行使應是不自由的。隨著現(xiàn)代政府行政職能的擴張，自由裁量權的比重會加大，經(jīng)常出現(xiàn)“自由裁量權”侵犯其他權力的情況。故在行政實踐中，應對“自由裁量權”的行使做出必要的限制。

（三）建立對上下負責的制度，清除唯上不唯下的觀念

當前政府管理中只對上級負責，不對下級特別是民眾負責的傾向仍廣泛存在。為早日建成服務型政府，公務員必須轉(zhuǎn)變觀念，由只對上負責向?qū)ι舷露钾撠熮D(zhuǎn)變。政府本來就是一個負有責任的行政主體，應有對上下都負責的態(tài)度，不能只憑領導意志辦事，應以公民的需要為方向，為公民負責，盡量多辦好事實事，才能為政府豎立良好的形象。

經(jīng)中共十八大部分修改2012年11月14日通過的新黨章明確指出，中國共產(chǎn)黨堅持全心全意為人民服務的宗旨，黨除了最廣大人民群眾的利益，沒有其他特殊的政黨利益。黨在任何時候都必須把群眾的利益放在第一位，與人民群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系，任何黨員都不能凌駕于群眾之上。為人民群眾服務即為基層服務。因此，基層服務是服務型政府的工作重心之一。然而，我國現(xiàn)行的行政模式不利于公務員全心全意為人民服務。因為公務員的選拔、任命權力均不在所謂的主人手中，公務員自然要對能決定其政治命運、經(jīng)濟利益和社會地位的領導唯命是從。要改變這一局面，基層領導應促成對上下負責的行政體制的建立。普通公務員則應把自己的思想和注意力集中在自身素質(zhì)的提高上，集中在為民服務上，辦事時對上下都要負責，更要從骨子里徹底清除唯上不唯下的觀念。

四、余論

中國政府由管理、管制型、生產(chǎn)型向服務型的轉(zhuǎn)變是社會發(fā)展的趨勢，是自身政治體制改革的近期目標，是中國政治進步的標志，更是歷史的必然。在這一轉(zhuǎn)變過程中，公務員只有真正樹了公仆思想，強化了法治意識，摒棄了官本位意識，清除了“唯上不唯下”的觀念，同時還需要增強終身學習意識、憂患意識和節(jié)儉意識，并努力提高自身素質(zhì)，政府與普通民眾的關系才會更加和睦，政府的形象才會更加完美，服務型政府才會早日建成建好。

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