陳涵

（湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062）

我國(guó)農(nóng)村合作社運(yùn)行的困境與對(duì)策思考

陳涵

（湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062）

2006年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施以來，農(nóng)村合作社得到了快速發(fā)展。但也面臨著合作層次不高、融資困難、人才缺乏、治理模式不規(guī)范、政府支持力度不大的問題，出現(xiàn)了發(fā)展困境。要保障農(nóng)村合作社的良性運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)從完善立法、規(guī)范治理機(jī)制、引導(dǎo)金融支持、保障社員參與等方面著手。

農(nóng)村合作社；運(yùn)行困境；對(duì)策思考

一、我國(guó)農(nóng)村合作社的產(chǎn)生與發(fā)展

（一）農(nóng)村合作社的歷史變遷

農(nóng)村合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。①在我國(guó)，合作社的思想可以追溯到建國(guó)前的1927年，毛澤東在《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》里寫道：“合作社，特別是消費(fèi)、販賣、信用三種合作社，確是農(nóng)民所需要的?！雹?949年，合作社制度被寫入臨時(shí)憲法。同年9月通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第4章第38條規(guī)定，“鼓勵(lì)和扶助廣大勞動(dòng)人民根據(jù)自愿原則，發(fā)展合作事業(yè)。在城鎮(zhèn)中和鄉(xiāng)村中組織供銷合作社、消費(fèi)合作社、信用合作社、生產(chǎn)合作社和運(yùn)輸合作社，在工廠、機(jī)關(guān)和學(xué)校中應(yīng)盡先組織消費(fèi)合作社。”③此后，由于眾所周知的原因，合作社發(fā)展背上了更多政治使命，比如人民公社實(shí)行的“政社合一”制度，抑制了農(nóng)村合作社的健康發(fā)展。

1978年，我國(guó)推行了農(nóng)村改革，合作社制度再次起航。2006年，我國(guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》通過，為合作社的發(fā)展提供了法律保障，促進(jìn)了合作社的蓬勃發(fā)展。截至2013年11月底，全國(guó)依法登記的農(nóng)民合作社增至95.07萬家，實(shí)有成員達(dá)7221萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的27.8%。④

（二）農(nóng)村合作社的主要類型

1.市場(chǎng)形式，即專業(yè)市場(chǎng)+農(nóng)戶。這種形式是農(nóng)戶根據(jù)該區(qū)域的專業(yè)市場(chǎng)需求來組織生產(chǎn)，是農(nóng)戶自主決策經(jīng)營(yíng)權(quán)的體現(xiàn)。但這種方式存在不少問題，比如運(yùn)用過程中會(huì)摻雜過多的政府行為、規(guī)范度不高、農(nóng)戶承受的自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)較大。

2.龍頭企業(yè)形式，即公司+農(nóng)戶。這種形式是龍頭企業(yè)牽引合作社發(fā)展，相比上一種形式，它降低了農(nóng)戶承受的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。它通過合同的方式，明確公司與農(nóng)戶間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，農(nóng)戶獲得公司的市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)、信息，可以靈活處理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，享受到農(nóng)產(chǎn)品帶來的利潤(rùn)。但此方式也有不足，比如一旦市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)，公司會(huì)因自身利益受損而拒絕給農(nóng)戶補(bǔ)償，風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)戶身上。

3.復(fù)合經(jīng)濟(jì)組織形式，即農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)、合作社+農(nóng)戶。這種形式主要基于自愿互助原則而形成，通過農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供各類服務(wù)。比如這些經(jīng)濟(jì)組織可以針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品開展產(chǎn)銷活動(dòng)，它還可以把農(nóng)產(chǎn)品從加工到批發(fā)、甚至其他服務(wù)環(huán)節(jié)所取得的農(nóng)產(chǎn)品附加值返還給農(nóng)民。這種形式?jīng)]有改變農(nóng)戶原有的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，而且還提高了農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位，因此它是把農(nóng)民組織起來的較好形式。

4.自發(fā)組織形式，即合作社+農(nóng)戶+基地。這種形式是農(nóng)戶自發(fā)組建，主要發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品。這種形式的好處即決策民主，按股份分紅，農(nóng)戶可以用農(nóng)資、勞力、資金入股。這種形式雖然公平，但是較為松散、缺乏管理，不利于農(nóng)戶獲得長(zhǎng)期利益。

二、我國(guó)農(nóng)村合作社運(yùn)行中面臨的困境

（一）合作層次不高

近幾年來，我國(guó)的農(nóng)村合作社雖然有了較大發(fā)展，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，合作社的層次不高，內(nèi)容較低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。農(nóng)民生產(chǎn)的只是初級(jí)產(chǎn)品，二次加工、深加工不夠。以農(nóng)副產(chǎn)品為例，很多地方的土特農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量雖好，但大多只停留在洗凈、切割階段，進(jìn)一步的開發(fā)、包裝、推廣跟不上，其“附加值”沒有挖掘出來，市場(chǎng)認(rèn)知度不高，所獲利益自然不理想。

（二）融資困難

農(nóng)村合作社要發(fā)展，就離不開資金的投入和支持。由于農(nóng)民自身就是弱勢(shì)群體，生存都比較困難，讓其拿出生產(chǎn)發(fā)展資金是不現(xiàn)實(shí)的。但從實(shí)踐中看，要取得金融機(jī)構(gòu)的貸款，又相當(dāng)困難。由于政策限定、銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)業(yè)銀行獲得貸款的幾率很?。晦r(nóng)村信用合作社是提供農(nóng)村資金的大頭，但近年來農(nóng)村資金的大量外流也不利于農(nóng)民貸款；民間融資提供的資金量大，但利率高，對(duì)于農(nóng)民借貸壓力大、實(shí)現(xiàn)程度低。

（三）人才缺乏

合作社是一個(gè)獨(dú)立法人，對(duì)管理人員有嚴(yán)格要求。由于城鄉(xiāng)之間的差別，農(nóng)民的文化素質(zhì)相對(duì)較低，加上年輕一代的新型農(nóng)民大多外出務(wù)工，留守人口主要為老人、婦女和小孩，他們大多文化較低、思想保守、年齡偏大，不僅接受新思想的周期較長(zhǎng)，而且對(duì)國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策都難以讀懂。正是由于領(lǐng)頭人素質(zhì)不高，技術(shù)人員、管理人員缺乏，導(dǎo)致農(nóng)村合作社發(fā)展受到極大制約。

（四）治理模式不規(guī)范

在實(shí)踐中，各地農(nóng)村合作社的名稱、組建方式、遵循原則和運(yùn)作方式差別很大。從建立模式看，有的按公司組建，有的按合作制組建，有的按社團(tuán)組建，五花八門，極不規(guī)范；從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，大多數(shù)合作社沒有設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。有的雖然按《公司法》的規(guī)定設(shè)立了監(jiān)事會(huì)，但被架空現(xiàn)象嚴(yán)重，“能人”治理模式比較普遍，權(quán)力缺乏監(jiān)督。由于治理模式不規(guī)范，工作機(jī)制不健全，導(dǎo)致民主管理、利益分配、監(jiān)督約束等落實(shí)不到位，合作社成員對(duì)合作社的依存度不高，聯(lián)系不緊密，影響了農(nóng)村合作社的發(fā)展壯大。

（五）政府支持力度不大

我國(guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》雖然已實(shí)施了近7年，黨和國(guó)家也出臺(tái)了不少支持農(nóng)村合作社發(fā)展的政策，但地方的相關(guān)配套扶持政策相對(duì)滯后，等靠要的思想比較普遍。一是地方專項(xiàng)扶持資金數(shù)量少，受惠面不大；二是金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村合作社的支持力度不大，農(nóng)村合作社普遍面臨著融資難的困境；三是扶持農(nóng)村合作社發(fā)展的稅收政策沒有完全落實(shí)到位；四是缺乏支持農(nóng)村合作社產(chǎn)品走向市場(chǎng)的綠色通道，如在農(nóng)產(chǎn)品品牌注冊(cè)、有機(jī)產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品、無公害產(chǎn)品等標(biāo)識(shí)的認(rèn)證過程中，沒有相關(guān)的政策扶持和優(yōu)惠。

三、完善農(nóng)村合作社運(yùn)行的法律思考

（一）加強(qiáng)立法，建立農(nóng)村合作社良性運(yùn)行的法律保障制度

一是完善《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的有關(guān)規(guī)定。針對(duì)我國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展的現(xiàn)狀以及暴露出的問題,修訂我國(guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》己經(jīng)刻不容緩，主要應(yīng)從農(nóng)村合作社的資本制度、自治章程、成員權(quán)利救濟(jì)三個(gè)方面來完善和推進(jìn)我國(guó)的合作社立法；⑤二是要制定《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的配套法規(guī)。各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際，對(duì)農(nóng)村合作社聯(lián)社做出規(guī)定，明確農(nóng)村合作社聯(lián)社的法律地位,為聯(lián)社的發(fā)展提供法律支持，以適應(yīng)農(nóng)村合作社發(fā)展的趨勢(shì)，提高農(nóng)村合作社抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力,改變其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)地位。目前，湖北⑥、黑龍江、浙江等省對(duì)農(nóng)村合作社聯(lián)社問題出臺(tái)了相應(yīng)規(guī)定，但還需要完善和推廣；三是要加強(qiáng)立法檢查。各地人大應(yīng)組織《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施情況的專項(xiàng)檢查，從中發(fā)現(xiàn)問題，澄清認(rèn)識(shí)，糾正違法行為，把法律的張力充分發(fā)揮出來。

（二）加強(qiáng)管理，建立農(nóng)村合作社良性運(yùn)行的規(guī)范治理機(jī)制

一是做實(shí)農(nóng)村合作社章程。合作社章程是指農(nóng)村合作社依法制定的，規(guī)定農(nóng)民合作社名稱、住所、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)管理制度等重大事項(xiàng)的基本文件，是農(nóng)村合作社的“憲章”。實(shí)踐表明，我國(guó)農(nóng)村合作社章程的“虛化”現(xiàn)象普遍。不僅內(nèi)容千篇一律，而且大多被束之高閣。當(dāng)務(wù)之急是根據(jù)本社實(shí)際做實(shí)章程，充分發(fā)揮其內(nèi)部規(guī)范的效用；二是按照分權(quán)制衡的原則，完善合作社的組織機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村合作社組織中，應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)事會(huì)，防止權(quán)利濫用；三是完善合作社的資產(chǎn)處置、財(cái)務(wù)管理、經(jīng)營(yíng)決策、利益分配等重要制度，依規(guī)經(jīng)營(yíng)。

（三）加強(qiáng)引導(dǎo)，建立農(nóng)村合作社良性運(yùn)行的金融支持制度

一是深化金融體制改革，支持農(nóng)村村鎮(zhèn)銀行的建立。要把農(nóng)村合作社納入村鎮(zhèn)銀行的扶持重點(diǎn)，拓寬農(nóng)村合作社的融資渠道；二是出臺(tái)政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)貸款向農(nóng)村合作社傾斜。金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)農(nóng)村合作社的具體情況，相應(yīng)降低門檻，創(chuàng)新?lián)７绞剑ㄈ缤恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)抵押），為農(nóng)村合作社提供便利的金融服務(wù)；三是引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村合作社。目前，我國(guó)社會(huì)閑散資金較豐富，而投資渠道拓寬又有限，國(guó)家和地方應(yīng)當(dāng)都制定相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)社會(huì)資本有序進(jìn)入農(nóng)村合作社；四是加大財(cái)政扶持力度。國(guó)家應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村合作社的資金支持力度，地方應(yīng)當(dāng)整合強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金，向農(nóng)村合作社傾斜。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督，建立農(nóng)村合作社良性運(yùn)行的社員參與制度

農(nóng)村合作社是一種農(nóng)民成員所有、使用、民主控制、自主分配的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，農(nóng)民是農(nóng)村合作社的主體。要保障農(nóng)村合作社的良性運(yùn)行，必須建立和完善農(nóng)民的參與機(jī)制。一是建立信息公開制度，要利用會(huì)議、公示欄、文件等多種方式，讓社員充分了解本合作社的重大事項(xiàng)，保障社員的知情權(quán)；二是落實(shí)社員權(quán)利，包括參加成員大會(huì)并享有表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)，按照章程規(guī)定對(duì)本社實(shí)行民主管理，按照章程規(guī)定或者成員大會(huì)決議分享盈余，查閱本社章程、成員名冊(cè)、成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)記錄、理事會(huì)會(huì)議決議、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和會(huì)計(jì)賬簿的權(quán)利，保障社員的參與權(quán)；三是建立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，對(duì)侵害合作社或者社員利益的行為，賦予社員訴訟的權(quán)利，保障社員的監(jiān)督權(quán)。

注 釋：

① 全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳：《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，中國(guó)民主法制出版社。

② 毛澤東：《毛澤東選集第一卷》，人民出版社，1991年6月1日。

③ 中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國(guó)以來重要的文獻(xiàn)選編第一冊(cè)》，中央文獻(xiàn)出版社，2011年6月。

④ http://www.yicai.com/news/2013/08/2969950.html

⑤ 曹文娟：《我國(guó)農(nóng)民合作社法律制度研究》，中央民族大學(xué)博士論文，2011年3月。

⑥ 湖北省工商行政管理局：《省工商局、省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)社登記管理工作的試行意見》，2013年5月10日。

[1]全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳.農(nóng)民專業(yè)合作社法[M].中國(guó)民主法制出版社.

[2]毛澤東.毛澤東選集第一卷[M].人民出版社，1991-06.

[3]中共中央文獻(xiàn)研究室.建國(guó)以來重要的文獻(xiàn)選編第一冊(cè)[M].中央文獻(xiàn)出版社，2011-06.

[4]曹文娟.我國(guó)農(nóng)民合作社法律制度研究[A].中央民族大學(xué)博士論文，2011-03.

[5]湖北省工商行政管理局.省工商局、省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)社登記管理工作的試行意見，2013-05.

[6]唐亞，鄧軍蓉.湖北省農(nóng)民專業(yè)合作社治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與對(duì)策—基于23家合作社的調(diào)查[J].長(zhǎng)江大學(xué)學(xué)報(bào)，2013-06.

[7]胡宗山.農(nóng)村合作社：理論、現(xiàn)狀與問題[J].江漢論壇，2007，（4）.

[8]苑鵬.合作社法運(yùn)行中暴露的十大問題與缺陷[J].中華合作時(shí)報(bào)，2013-08.

[9]孔祥智.合作社法修訂應(yīng)研究的幾個(gè)問題 [N].中華合作時(shí)報(bào)，2013-08.

[10]楊群義.農(nóng)民專業(yè)合作社盈利分配中存在問題透析[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2012，（7）.