葉丹楓

（華中師范大學 法學院，湖北 武漢 430079）

一、農(nóng)村人民調解的困境

人民調解制度是中國共產(chǎn)黨解決人民內部矛盾的一大創(chuàng)舉，將中國社會長久以來存在的民間調解制度通過法律確認上升到國家正式制度的層次，并在基層廣泛設置人民調解委員會，使得民間調解得以在法律的指導下繼續(xù)發(fā)揮作用，在基層審判組織尚未完善的情況下，人民調解制度在糾紛解決、維護社會秩序等方面發(fā)揮了重要的作用。

隨著我國社會的發(fā)展，尤其是改革開放以來社會環(huán)境日新月異，人民調解制度得以發(fā)揮作用的土壤已與上世紀50年代、80年代截然不同，人民調解制度原有的工作方式已難以適應現(xiàn)實的情況，最直接的表現(xiàn)莫過于人民調解案件和民事訴訟案件數(shù)量的變化：1986年，人民調解解決糾紛總量約為730.7萬件，而同年全國法院民事一審收案數(shù)量為98.94萬件，①至2006年，人民調解的數(shù)量下降至400萬余件，同期，全國法院民事一審收案數(shù)量卻一直保持著每年20%左右的增長速度?？梢姡S著人民調解案件數(shù)量以及所占比例的下降，人民調解制度在民事糾紛解決機制中所起到的作用也在減少。

相較于有著嚴格程序要求、對抗性更強的民事訴訟，消耗成本更低、對抗性更弱、程序更為簡單的人民調解在司法資源匱乏的農(nóng)村有著更為廣大適用空間，可實際情況卻是隨著人民調解制度整體上的衰微，農(nóng)村人民調解也所起到的作用也越來越小。面對處于轉型期的農(nóng)村社會對司法資源的強烈需求，組織構成僵化、工作力量匱乏、財政支持不足的農(nóng)村人民調解制度陷入了一個進退兩難的困境——進，舊有的制度難以適應當下的情況，不能滿足農(nóng)村社會對法律的需求；退，又難以忽視客觀存在的強烈需求，不能放任農(nóng)村社會陷入無序之中。

這樣的困境有著其深層次的原因，在分析農(nóng)村人民調解制度時不僅要從機構設置和職能入手，更要分析當下的社會環(huán)境，而正是社會經(jīng)濟結構的變化導致傳統(tǒng)人民調解存在土壤缺失，進而形成農(nóng)村人民調解制度的困境。社會經(jīng)濟結構的變化對農(nóng)村民間糾紛產(chǎn)生了以下影響：

（一）農(nóng)村民間糾紛主體的多元化

在設立之初，農(nóng)村人民調解所調解的糾紛主要是村民與村民之間的糾紛，可隨著社會生產(chǎn)的進步，各種公司、企業(yè)、組織紛紛在農(nóng)村扎根，因此出現(xiàn)村民與法人之間、法人與法人之間的糾紛，而傳統(tǒng)情理道德、風俗習慣難以在有村民以外主體涉及的民間糾紛中有效發(fā)揮作用。此外，經(jīng)濟的發(fā)展也帶來人口的流動，打破了農(nóng)村社會主體間原有的較為封閉的社會關系，使得閉塞的農(nóng)村逐漸走向開放，推動農(nóng)村社會由“熟人社會”向“半熟人社會”，甚至是“陌生人社會”轉型，在體現(xiàn)著地域特色的傳統(tǒng)風俗習慣難以有效約束農(nóng)村中的流入者的同時，人民調解委員會對流入者亦有一定的陌生感，不僅缺少解決糾紛的積極性，甚至缺乏解決糾紛所必備的權威性。

（二）農(nóng)村民間糾紛類型的多樣化

學界中一般認為人民調解適宜調整的是權利義務已較為明確但利益關系微妙，或者是所涉及的利益難以量化、并非純粹貨幣化收益的的糾紛，②這一類糾紛最典型的就是婚姻、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、繼承等家庭糾紛。在物質生活相對簡單、生產(chǎn)力水平普遍不高的時期，很大一部分的農(nóng)村民間糾紛就是這一類糾紛，脫胎于傳統(tǒng)民間調解的農(nóng)村人民調解尚足以解決這些糾紛。而在當下農(nóng)村社會中，債權債務糾紛、宅基地糾紛、拆遷安置糾紛等經(jīng)濟糾紛已逐漸成為農(nóng)村民間糾紛的主流，依托于傳統(tǒng)風俗習慣的調解方式已不能滿足解決新型糾紛的需要。隨著社會的轉型進步，公民的權利意識開始覺醒，③村民們前所未有地重視對自身權益的保障，在選擇民間糾紛的解決途徑時，會不自覺地比較不同糾紛方式的實效，正式性、終局性的民事訴訟自然比調整對象單一的原有農(nóng)村人民調解更容易得到認可。

（三）農(nóng)村民間糾紛中人民調解員身份的轉變

農(nóng)村人民調解委員會由村民委員會設立，人民調解員由推選產(chǎn)生的人民調解委員和人民調解委員會聘任的人員擔任，現(xiàn)實中往往會有村干部擔任人民調解員的情況。在經(jīng)濟水平較低、村民自治程度較差的時期里，村民委員會在一定程度上是行政機關的延伸，擔任人民調解員的村干部也有著行政官員的色彩，村民對行政機關權威的認可使得村干部可以在人民調解中扮演一個半官方的角色，有著較高的權威和信任度。上世紀80年代以來，伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展的是村民自治的普遍發(fā)展，村干部的錄用機制——民主選舉使村民更明顯地意識到村干部的權利來自于每一個村民，更多的是村里的“官”，而非行政機關的“官”。④村干部憑其特定身份所獲取的權威消減之后，又缺乏相應的法律素養(yǎng)，能在農(nóng)村人民調解中發(fā)揮多大的作用仍是一個疑問。

出于成本比較和彌補民事訴訟局限的考慮，農(nóng)村人民調解制度仍有著生存的空間，而要想使農(nóng)村人民調解這樣一個有著深厚歷史底蘊的制度能夠繼續(xù)存在、繼續(xù)發(fā)揮作用，就必須根據(jù)當下農(nóng)村社會現(xiàn)實，依法對農(nóng)村人民調解制度進行優(yōu)化。

二、《人民調解法》中的人民調解制度

有法可依是加強社會主義法制建設的前提，從憲法、民事訴訟法中的有關規(guī)定到 《人民調解委員會組織條例》、《人民調解工作若干規(guī)定》的制定，一直體現(xiàn)著我國根據(jù)法律法規(guī)確立、完善人民調解制度的傳統(tǒng)。而在實踐過程中，不同法規(guī)之間的微妙差異導致社會對人民調解的定位及其在法治中的作用產(chǎn)生了各種誤解，⑤使得人民調解工作出現(xiàn)一些偏差。2010年，以“完善人民調解制度，規(guī)范人民調解活動，及時解決民間糾紛、維護社會穩(wěn)定”為立法目的《人民調解法》的出臺，體現(xiàn)了我國當前社會治理的需要，對人民調解制度的完善有著重要的指導意義?！度嗣裾{解法》中對人民調解制度的規(guī)定有以下幾個亮點：

（一）堅持《憲法》對人民調解的定位，并為基層人民調解制度的發(fā)展留下空間

根據(jù)《憲法》和《民事訴訟法》的有關規(guī)定，人民調解委員會是調解民間糾紛的群眾性組織，有著明顯的自治性。而出于強化人民調解作用的考慮，人民調解“司法化”、“行政化”的觀點在學界和司法行政系統(tǒng)一度占據(jù)主導地位，持這一觀點的學者認為應將人民調解制度改造成更加專業(yè)化、司法化的糾紛解決機構，使其超越當時法律中的定位，脫離對基層自治組織的依附，將其納入到國家司法制度的范圍內，在加強司法行政機關對人民調解組織領導的同時，提高人民調解的法律地位。⑥這樣的觀點隱含著行政權力的擴張，將明顯到影響人民調解組織的自治性，對此，《人民調解法》堅持了《憲法》對人民調解的定位，規(guī)定在基層由村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會，司法行政機關的職能限于統(tǒng)計、業(yè)務培訓等非領導職能，以村民委員會、居民委員會作為基礎與主體，保持其群眾性，以充分發(fā)揮其在糾紛的預防、社區(qū)治理、群眾的組織動員、道德弘揚、法制宣傳等方面的社會功能，維護了人民調解的特色和價值。⑦此外，《人民調解法》對基層人民調解組織的組織構建、人員構成、工作方式等沒有作出明確的要求，很大程度上符合了基層人民調解的現(xiàn)實需要，有利于基層人民調解組織根據(jù)自身的情況選擇合理的工作方式和合適的人民調解員，同時也不排斥專業(yè)調解機構根據(jù)特殊的需要在基層的發(fā)展，有利于調解的多元化發(fā)展。

（二）強調國家和政府對人民調解的責任

堅持人民調解委員會的“群眾性組織”性質并不意味著任由人民調解制度隨意發(fā)展，《人民調解法》強調了地方人民政府對人民調解委員會經(jīng)費的支持和保障、基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛的業(yè)務指導和地方司法行政機關對人民調解工作的指導，通過明確各有關部門的職責確定了人民調解委員會的獨立性，減少人民調解工作開展時因職責交叉而產(chǎn)生的混亂，同時又沒有放棄國家對人民調解制度的管理：一方面地方政府可以通過對優(yōu)秀人民調解委員會和人民調解員的表彰獎勵來引導人民調解制度的發(fā)展方向，另一方面地方司法行政機關也可以對人民調解委員會的組織結構、人民調解員培訓、業(yè)績考核等進行指導，防止基層人民調解被同化為傳統(tǒng)的民間調解。 這對于改進目前農(nóng)村人民調解制度所存在的組織構成僵化、工作力量匱乏、財政支持不足等弊端有著重要意義。

（三）確定人民調解協(xié)議具有法律約束力，并規(guī)定司法確認程序

人民調解協(xié)議是人民調解委員會對民間糾紛查明是非以后，主持雙方當事人本著自主自愿、協(xié)商一致的原則所達成的解決糾紛的協(xié)議。原來的《民事訴訟法》和《人民調解委員會組織條例》中規(guī)定雙方當事人應履行人民調解協(xié)議，可又規(guī)定當事人在作出協(xié)議之后又可以后悔，這就相當于否定了人民調解協(xié)議的法律效力，人民調解在糾紛解決上的經(jīng)濟快捷也往往因為人民調解協(xié)議不具法律約束力而難以顯現(xiàn)?！度嗣裾{解法》明確規(guī)定人民調解協(xié)議的法律約束力，并規(guī)定與之相配套的司法確認程序，這無疑將減少基層人民調解組織的工作壓力，有利于誠信、和諧的觀念的在人民調解中得以適用，同時司法確認程序的確立，搭起了私權力與公權力之間的橋梁，使得人民調解與司法程序的對接更為順暢。學界有觀點認為司法確認程序有導致民間與司法的界限趨于模糊的弊端，⑧但這樣的制度的確可以在社會道德滑坡、誠信意識有待加強的背景下發(fā)揮明顯作用。

總的來說，《人民調解法》給人民調解制度的發(fā)展搭建了一個結構合理、內容靈活的框架，為人民調解制度發(fā)揮其作用提供了制度保障，同時又給予基層人民調解組織足夠的空間，方便基層人民調解組織結合糾結解決的時間和當?shù)厍闆r，因地制宜選擇最為適當?shù)慕M織結構、工作方式、人員構成。

三、農(nóng)村人民調解的出路

在建設社會主義新農(nóng)村的號召下，農(nóng)村的經(jīng)濟生活、政治生活、文化生活等都吸引了廣泛的關注，農(nóng)村社會治理的問題更是其中的一大熱門。農(nóng)村人民調解制度作為農(nóng)村社會治理的重要組成部分，理應在社會主義新農(nóng)村建設的過程中起到更重要的作用，結合《人民調解法》的規(guī)定和對農(nóng)村社會的分析，完善農(nóng)村人民調解制度、發(fā)揮農(nóng)村人民調解的社會作用可以從以下幾個方面入手：

（一）促進農(nóng)村基層自治的完善

根據(jù)《人民調解法》的規(guī)定，農(nóng)村的人民調解委員會仍由基層群眾性自治組織——村民委員會設立，可以預見，村干部仍會是農(nóng)村人民調解員的主要人選，這意味著農(nóng)村人民調解的效果依然是和農(nóng)村基層自治狀況緊密聯(lián)系在一起的。

在理想的基層自治環(huán)境下，村民們能獨立完成包括調解糾紛在內的各類事項，完善的基層自治組織又可以給農(nóng)村人民調解功能的實現(xiàn)創(chuàng)造條件，使農(nóng)村人民調解可以最大限度地發(fā)揮其作用，可見農(nóng)村基層自治的完善與農(nóng)村人民調解作用的發(fā)揮是相輔相成的關系。

現(xiàn)階段，農(nóng)村的基層自治得到一定程度的發(fā)展，村民委員會身上的行政色彩漸漸淡去，正是在這樣一個行政權威淡化、基層自治尚未完全建立的轉型時期，農(nóng)村人民調解的作用受到抑制。要發(fā)揮農(nóng)村人民調解的社會作用就必須推進農(nóng)村基層自治的發(fā)展，讓普通村民參與到公共生活中來，對農(nóng)村公共權力的運作進行監(jiān)督，防止村民自治演化為特殊村民群體對農(nóng)村的管理，通過推動農(nóng)村基層自治的發(fā)展，使農(nóng)村人民調解和農(nóng)村基層自治實現(xiàn)相互影響、相互提高的良性循環(huán)。

（二）提高農(nóng)村人民調解員的法律素養(yǎng)

民間調解注重“動之以情，曉之以理”，傳統(tǒng)風俗習慣、道德理念也一度是農(nóng)村人民調解的主要武器，隨著農(nóng)村民間糾紛主體和內容日趨復雜，傳統(tǒng)的調解手段已是力不從心，而且單純的傳統(tǒng)風俗習慣、道德理念的適用也可能造成村民對法律的漠視，起不到人民調解制度普法的作用。提高農(nóng)村人民調解員的法律素養(yǎng)不僅是在農(nóng)村實現(xiàn)人民調解功能的需要，也是推進農(nóng)村法治建設的需要，結合當下情況，最合適的方法是在吸收一定數(shù)量具有法學專業(yè)背景的人民調解員的同時，對農(nóng)村人民調解員進行定期的法律培訓，使其具有與調解活動相適應的基本法律素養(yǎng)。

當然，提高農(nóng)村人民調解員的法律素養(yǎng)不意味著農(nóng)村人民調解的專業(yè)化、職業(yè)化，這不僅于法無據(jù)，而且與農(nóng)村人民調解的實際也相差甚遠?！度嗣裾{解法》在制定過程時，將草案中依法調解的表述“依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策進行調解”改為“不違背法律、法規(guī)和國家政策”，這樣的改變相當于鼓勵人民調解員靈活采用各種非法律的規(guī)范進行調解，充分發(fā)揮人民調解變通、協(xié)商的價值，更加符合基層人民調解的實際。所以，農(nóng)村人民調解員在調解時更應體現(xiàn)出對法律和社會規(guī)則的雙重尊重。

（三）堅持農(nóng)村人民調解委員會“群眾性”的性質

人民調解制度的強大生命力在于基層人民調解委員會天然就與村委會、居委會有著十分密切的聯(lián)系，人民調解員本身就是某一村或者某一片居民中具有較高聲望的熱心人士，這一點在農(nóng)村人民調解中尤為明顯：人民調解員可以依據(jù)自身的身份，第一時間介入糾紛的調解中去，及時調解防止矛盾擴大，在平時還能促進村民一起訂立防止糾紛產(chǎn)生的村規(guī)民約，正是這樣的強大的發(fā)動村民的力量，使得農(nóng)村人民調解相比于專業(yè)的調解和訴訟有著天然的優(yōu)勢。

堅持農(nóng)村人民調解委員會“群眾性”的性質還體現(xiàn)在農(nóng)村人民調解委員會與地方政府和地方行政機關的關系上。上世紀80年代，人民調解在農(nóng)村得以成功應用的一大原因就是擔任人民調解員的村干部一定程度上被認為是行政機關的意志的體現(xiàn)，而想要在農(nóng)村基層自治發(fā)展的背景下重新實現(xiàn)農(nóng)村人民調解的作用就必須強調農(nóng)村人民調解會的“群眾性”，讓村民基于對法律和自治權利的尊重而服從人民調解，地方政府和地方行政機關應做的是給予農(nóng)村人民調解委員會充分支持、幫助農(nóng)村人民調解員提高法律素養(yǎng)，而不能以領導的身份對農(nóng)村人民調解委員會的日常工作進行指示。

（四）農(nóng)村人民調解方式的創(chuàng)新

《人民調解法》對人民調解委員會、人民調解員、調解程序、調解協(xié)議等都做出了相應的規(guī)定，卻沒有對人民調解的具體方法做出明確限制，這就要求人民調解委員會發(fā)揮主觀能動性，因地制宜，在法律法規(guī)允許的范圍之內選擇合適的工作方式。

在人民調解的具體實踐中，人民調解員和村民都會自覺地選擇高效、有權威的調解方式，以山東省鄒城市大束鎮(zhèn)土旺村為例，該村的人民調解員在調解過程中形成了一種該村特有的矛盾排除機制——“評理會”制度：評理會一般由村里的老黨員、老同志、婦聯(lián)、共青團等人員組成,在糾紛雙方自愿的基礎上,以座談會形式進行。在雙方當事人提出自己的理由、成績之后,由評理會的成員進行無記名投票,決定糾紛如何處理。隨后,評理會對理虧的當事人當場進行批評,不使矛盾擴大。⑨這樣的制度在當?shù)厝〉昧己玫男Ч迕耖g的小規(guī)模糾紛都樂意以評理會的形式就行處理，對于其他地區(qū)來說，同一制度或許不具備適用的可行性，但因地制宜，創(chuàng)新農(nóng)村人民調解方式的思路是相通。

（五）充分保障當事人的權利

人民調解是促使當事人在平等協(xié)商基礎上自愿達成調解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。相對于城鎮(zhèn)居民，村民的法律意識更為淡薄，對自身所享有的權利也做不到充分了解，農(nóng)村人民調解員在進行調解時應充分告知雙方當時人所享有的拒絕調解、選擇調解員、要求不公開調解等權利，這不僅有助于糾紛的順利解決，也有助于人民調解員公正不偏私形象的形成。雙方當事人在調解過程所享有的最重要的權利就是自主表達意愿、自愿達成協(xié)議的權利。此時，人民調解員告知參與調解的村民相應問題的法律邊界，尊重村民在法律限度內所達成的一切協(xié)議。作為雙方合意的體現(xiàn)，接受調解的村民所達成的調解協(xié)議的性質理論上應與合同無異，人民調解員應強調雙方當事人應自覺履行。

最后，出于強化人民調解效果的考慮，《人民調解法》肯定了調解協(xié)議的法律效力并規(guī)定相對應的司法確認程序，人民調解員應告知村民經(jīng)過司法確認程序之后人民調解協(xié)議所具有的效力，消除現(xiàn)在普遍存在的對人民調解協(xié)議效力的懷疑，這也是充分保障當事人權利的體現(xiàn)。

注 釋：

① 劉行玉：《轉型期農(nóng)村人民調解的法制環(huán)境分析》，載《山東農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》，2010年04期。

② 馬福明，宋明：《現(xiàn)代社會中的人民調解與訴訟》，載《法制與社會發(fā)展》，2006年01期。

③參見夏勇：《走向權利的時代——中國公民權利發(fā)展研究》，中國政法大學出版社2000年版，第59—77頁。

④劉行玉：《轉型期農(nóng)村人民調解解讀——基于農(nóng)村基層治理的視角》，載 《社會主義研究》，2010年03期。

⑤ 范愉：《<中華人民共和國人民調解法>評析》，載 《法學家》，2011年02期。

⑥ 參見熊先覺：《中國司法制度新論》，中國法制出版社1999年版214頁。

⑦ 范愉：《<中華人民共和國人民調解法>評析》，載 《法學家》，2011年02期。

⑧ 范愉：《人民調解與我國臺灣地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調解的比較研究》，載《清華法學》，2011年01期。

⑨ 劉士國、高燕竹、董玉鵬、沈思言、吳博：《農(nóng)村人民調解制度的現(xiàn)狀與完善——山東省鄒城市村鎮(zhèn)人民調解制度調查報告》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》，2003年06期。