孔德軍

（濟(jì)南市水利局，山東濟(jì)南 250099）

濟(jì)南市政府投資水利項目進(jìn)度控制初探

孔德軍

（濟(jì)南市水利局，山東濟(jì)南 250099）

以濟(jì)南市為例，總結(jié)了政府投資水利項目進(jìn)度控制的特點(diǎn)，分析了目前濟(jì)南市政府投資水利項目進(jìn)度控制的現(xiàn)狀及其原因，并提出了相應(yīng)的對策。

濟(jì)南市；政府投資；水利項目；進(jìn)度控制

1　政府投資水利項目進(jìn)度控制的特點(diǎn)

1.1宜早不宜晚

所有建設(shè)項目都希望能早日建成，早日發(fā)揮效益，政府投資水利項目在這一點(diǎn)上尤為突出。政府投資水利項目大多是公益性項目，與民生息息相關(guān)，關(guān)系廣大群眾的切身利益，促使項目早日發(fā)揮效益是各級水利部門義不容辭的責(zé)任，也是各級水利部門踐行民生水利的最好著力點(diǎn)。

1.2進(jìn)度控制目標(biāo)經(jīng)常變化

由于水利項目一般“帶水作業(yè)”，如何“與水和平共處”關(guān)系著水利項目的進(jìn)度，也考驗(yàn)著項目管理者的能力。大多水利項目所在地水文情況變化較大，同時天氣條件變化也較大，所以進(jìn)度控制目標(biāo)會經(jīng)常變化。

1.3影響因素多，進(jìn)度控制復(fù)雜

水利項目的氣象、水文、地形、地質(zhì)條件較為復(fù)雜，而進(jìn)度控制受上述因素影響較大，因此進(jìn)度控制的手段和措施也較復(fù)雜。

1.4水利部門的進(jìn)度控制責(zé)任重

[10] 席強(qiáng)敏、李國平：《超大城市規(guī)模與空間結(jié)構(gòu)效應(yīng)研究評述與展望》，《經(jīng)濟(jì)地理》2018年第1期，第61-68頁。

政府投資水利項目大多是公益性項目，各級水利部門都希望項目早日建成發(fā)揮效益，水利部門的進(jìn)度控制責(zé)任較重。上級水利部門對下級水利部門的考核主要是通過進(jìn)度完成情況來進(jìn)行，市級水利部門本身并不負(fù)責(zé)大多數(shù)項目的具體實(shí)施，但同時又面對省水利廳的進(jìn)展調(diào)度要求，協(xié)調(diào)管理的責(zé)任較重。

2　水利項目進(jìn)度控制現(xiàn)狀及原因

目前，我國水利項目建設(shè)進(jìn)度普遍滯后。以濟(jì)南市河道治理項目為例，濟(jì)南市多條河道治理項目進(jìn)展均位于全省較低位次，無論是項目完成投資還是驗(yàn)收條數(shù)，均不理想，這與省會城市的要求相差甚遠(yuǎn)。省水利廳2014-08-31公布的全省“13國家規(guī)劃”河道治理工程驗(yàn)收情況表，濟(jì)南市在全省與濰坊、煙臺并列第十。其中濟(jì)南市“13國家規(guī)劃”需12月底完成驗(yàn)收項目個數(shù)為7個，而當(dāng)前僅完成1個。分析原因主要如下：

2.1管理人員項目管理知識缺乏

大多水利項目的項目法人及其管理機(jī)構(gòu)均系臨時組建，人員素質(zhì)參差不齊，很多人并不懂得項目管理，缺乏工程建設(shè)知識，項目管理水平較低。由于項目法人及其管理團(tuán)隊都是臨時組建，項目管理人員經(jīng)常變動，這也不利于項目管理知識的積累。

2.2縣區(qū)水利部門與市水利局存在反向博弈

縣區(qū)項目法人多是從自身利益出發(fā)，較少顧及全市整體利益，因而有時可能與市局存在反向博弈。如在落實(shí)縣區(qū)配套資金方面，部分縣區(qū)存在“假配套”現(xiàn)象，只是表面上做出配套承諾，實(shí)際資金并不到位。有些縣區(qū)為了單位小集體利益或領(lǐng)導(dǎo)個人利益，甚至搞“釣魚工程”，只想得到上級資金，對項目建設(shè)尤其進(jìn)度控制情況缺少責(zé)任心。

2.3市局進(jìn)度控制手段較少

在當(dāng)前項目組織模式與建設(shè)模式下，市局對縣區(qū)的控制和制約手段較少，市局在項目目標(biāo)控制中處于被動地位，僅能通過行政命令等手段被動應(yīng)對。當(dāng)前法律規(guī)范下，市水利工程質(zhì)量監(jiān)督站對進(jìn)度控制沒有控制手段，也沒有處罰依據(jù)。

2.4項目法人缺乏進(jìn)度控制的動力

濟(jì)南市水利項目雖然都成立了項目法人，但存在著人員不到位、職責(zé)不清晰等問題，項目法人一般由領(lǐng)導(dǎo)兼任，并不參與項目的實(shí)際管理，項目法人的各項責(zé)任難以真正落實(shí)，缺乏積極控制項目進(jìn)度的動力和機(jī)制。政府投資水利項目由政府投資并承擔(dān)風(fēng)險，使用者只受益無風(fēng)險，導(dǎo)致所有者與使用者的責(zé)任與利益分離。

2.5拆遷難度大妨礙進(jìn)度

政府投資水利項目都是公益性項目，與民生息息相關(guān)，很多項目都是政府主導(dǎo)，未征求老百姓的意見，導(dǎo)致老百姓阻撓拆遷，甚至發(fā)生上訪、暴力沖突等事件，進(jìn)而影響項目進(jìn)度。另一方面，當(dāng)前大多數(shù)項目拆遷都是依靠地方政府來推動的，離開了縣區(qū)參與的拆遷困難較大，但縣區(qū)水利部門的不作為使拆遷工作困難重重。

3　建議對策

3.1政府投資水利項目實(shí)行代建制

代建制是指政府或政府授權(quán)單位通過招標(biāo)等方式，選擇社會專業(yè)化項目管理單位，負(fù)責(zé)政府投資項目的投資管理和建設(shè)實(shí)施工作，項目建成后交付使用單位的制度。具體操作方式有兩種，一是由投資人與代建單位以及具體項目實(shí)施單位分別簽訂合同；二是由投資人和代建單位簽訂委托——代理合同，代建單位再與其他實(shí)施單位簽訂合同。這一措施能夠補(bǔ)充項目法人及其團(tuán)隊項目管理知識的不足，但還應(yīng)完善對代建制的立法工作，研究代建制在濟(jì)南市的具體實(shí)施，以規(guī)范和完善這一制度。

3.2加強(qiáng)市局對縣區(qū)控制的措施

一是建立上級資金撥付可變制度。根據(jù)縣區(qū)水利項目的進(jìn)度控制目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，采取靈活的上級資金撥付制度。也可根據(jù)項目進(jìn)度控制情況對縣區(qū)進(jìn)行獎罰的方式實(shí)現(xiàn)對縣區(qū)的激勵。二是從立法上對質(zhì)量監(jiān)督站對大型水利公益性項目進(jìn)度控制進(jìn)行授權(quán)，可以對逾期完不成建設(shè)任務(wù)而又沒有合適理由的項目進(jìn)行處罰。三是成立項目法人多重制。借鑒公司治理中母公司對子公司的控制，在市級層面上成立項目法人公司，在縣區(qū)層面上成立二級法人公司。

3.3提高項目法人的進(jìn)度控制水平

當(dāng)前大多數(shù)項目法人來自水利工程專業(yè)，工程知識豐富，但管理知識缺乏，迫切需要加強(qiáng)對管理知識的學(xué)習(xí)，因此應(yīng)該多組織項目法人及其團(tuán)隊的培訓(xùn)。當(dāng)前對項目法人的培訓(xùn)較多，但對普通項目管理者的培訓(xùn)較少，亟待加強(qiáng)。

3.4落實(shí)以進(jìn)度目標(biāo)為導(dǎo)向的項目管理

一是實(shí)行動態(tài)管理。項目進(jìn)行中內(nèi)外的干擾事件多，可變因素和不確定因素多，項目變更頻繁，這就要求進(jìn)度控制必須是動態(tài)的，必須按照情況及時、全面地調(diào)整。二是加強(qiáng)重要節(jié)點(diǎn)（形象進(jìn)度）的控制，探討重要節(jié)點(diǎn)控制的技術(shù)方法。在應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)計劃技術(shù)等進(jìn)度控制工具時，應(yīng)當(dāng)首先確保形象進(jìn)度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是在合同管理中，應(yīng)督促項目法人采取對承包商進(jìn)度控制進(jìn)行獎懲的合同措施。四是采用對進(jìn)度控制有利的項目組織模式，如施工平行發(fā)包、CM模式等，避免采用施工總承包等不利于進(jìn)度控制的模式。

3.5創(chuàng)新項目管理新模式，強(qiáng)化政府監(jiān)督

政府投資水利項目是公益性項目，關(guān)系到老百姓的切身利益，老百姓對于項目有著自己的關(guān)切，在項目建設(shè)過程中通過項目公示征求意見、舉行聽證會、參與式管理等民主管理項目新模式，讓老百姓滿意項目內(nèi)容，才能有利于拆遷，有利于項目進(jìn)度控制。同時，還應(yīng)加強(qiáng)政府監(jiān)督，完善水利建筑市場。

（責(zé)任編輯崔春梅）

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1009-6159（2014）-11-0022-02

孔德軍（1975—），男，工程師