周宏亮

（成都市成華區(qū)人民檢察院，四川 成都610051）

社會治理視角下的一類問題檢察監(jiān)督

周宏亮

（成都市成華區(qū)人民檢察院，四川 成都610051）

行政執(zhí)法機關、司法機關以及其它國家機關和組織在履行職責，貫徹執(zhí)行法律、政策過程中可能存在的影響公正執(zhí)法、侵犯公民權(quán)利、影響社會穩(wěn)定和公平正義的帶有普遍性、傾向性的問題稱之為一類問題。在建設法治中國的現(xiàn)實語境下，檢察機關運用法治手段加強對一類問題的檢察監(jiān)督，是創(chuàng)新社會治理體制的必然要求，是維護社會公平正義的應有之義。

社會治理；一類問題；檢察監(jiān)督

長期以來，檢察機關法律監(jiān)督方式主要以個案為主。在司法實踐中，通過個案辦理往往會發(fā)現(xiàn)被定義為一類問題的情況。所謂一類問題，是指行政執(zhí)法機關、司法機關以及其它國家機關和組織在履行職責，貫徹執(zhí)行法律、政策的過程中可能存在著影響公正執(zhí)法、侵犯公民權(quán)利、影響社會穩(wěn)定和公平正義的帶有普遍性、傾向性的一類問題。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出要“創(chuàng)新社會治理體制”，在此背景下，檢察機關更有必要轉(zhuǎn)變就案辦案的陳舊思想觀念，加強對一類問題的檢察監(jiān)督，盡早發(fā)現(xiàn)導致出現(xiàn)一類問題的苗頭和傾向性問題。注重思考、預判，及時與行政機關、司法機關、社會組織、相關企業(yè)加強溝通協(xié)調(diào)，引導其及時整改糾正、自我完善，進而推動完善社會治理制度的進程，推進社會治理制度創(chuàng)新。

一、對一類問題開展檢察監(jiān)督的實踐意義

（一）檢察監(jiān)督一類問題是檢察機關維護社會公平正義的應有之義

檢察監(jiān)督是憲法和法律賦予檢察機關的重要職責，其根本目的是保證國家法律的正確實施，保障執(zhí)法公正，遏制司法腐敗，推進公正執(zhí)法。檢察機關在執(zhí)法辦案中要善于發(fā)現(xiàn)并開展對一類問題的檢察監(jiān)督，通過對一類問題的監(jiān)督并及時建議和糾正違法違規(guī)行為，促進司法規(guī)范；落實有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的法治精神，保障法律政策適用的合法性、正確性及統(tǒng)一性，維護社會公平正義。

（二）檢察監(jiān)督一類問題是檢察機關參與社會治理的有效途徑

作為國家法律監(jiān)督機關，檢察工作與社會治理密切相關。社會治理既是檢察機關履行職責的重要領域，也是檢察職能服務大局的重要內(nèi)容和社會責任。檢察機關在執(zhí)法辦案中，通過認真分析和總結(jié)，有深挖具有典型特征和突出性一類問題的有利條件，在這個條件基礎上，針對一類問題提出有針對性和建設性的意見、建議，有利于督促行政機關、司法機關以及其它社會治理主體查找和堵塞體制性治理漏洞，正確履行職責，改進監(jiān)督效果。以進一步提升檢察機關參與創(chuàng)新社會治理的法律監(jiān)督層次、拓展檢察機關運用法律監(jiān)督職能參與創(chuàng)新社會治理的途徑。

二、一類問題檢察監(jiān)督的具體形式

對一類問題的檢察監(jiān)督，需要通過適當?shù)男问綄Πl(fā)現(xiàn)的問題進行反映和提出建議。檢察監(jiān)督形式的選擇，是提升監(jiān)督效果、擴大監(jiān)督范圍的關鍵。在選擇具體檢察監(jiān)督形式時，要結(jié)合問題性質(zhì)與監(jiān)督實效，選擇易于接受的方式，良性互動，達到預期目的。

（一）檢察建議

檢察建議是檢察機關在履行檢察職能的過程中，針對妨礙檢察目的的違法行為，以及針對可能再次引發(fā)違法犯罪的隱患問題，以書面形式，向特定的被建議對象提出糾正、處理或者改進工作意見的檢察行為。檢察機關發(fā)出檢察建議，既是履行法律監(jiān)督的具體形式，又可以彌補檢察監(jiān)督手段的不足，滿足檢察職能服務社會、參加社會治安綜合治理的需要。因此，檢察建議具有法律監(jiān)督和服務社會的雙重屬性。此外，檢察建議在實際運用中，具有引導性和溫和性的特點，比較容易被監(jiān)督方接受，從而實現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督以及對民眾權(quán)利的救濟。因此，檢察建議已成為實務中對一類問題進行監(jiān)督的重要方式之一。

（二）檢察情況反映

檢察情況反映是檢察機關綜合分析某些案件的特點、原因及發(fā)展態(tài)勢，進而發(fā)現(xiàn)一類問題，針對一類問題認真分析其產(chǎn)生的深層次原因，形成情況反映，并以專報的形式呈送有關領導，以利于促成問題解決的檢察職能。通過檢察情況反映這種職能手段，把在辦案中發(fā)現(xiàn)涉及社會管理方面的問題及時上報，通過有關領導的批示，引起有關部門對一類問題的重視，并及時進行整改落實，并將情況回復給檢察機關，實現(xiàn)檢察監(jiān)督一類問題的及時解決。

（三）糾正違法通知書

糾正違法通知書是檢察機關對于偵查活動、審判活動，以及刑事案件判決、裁定的執(zhí)行、監(jiān)獄、看守所等司法機關的司法活動出現(xiàn)了違法行為后，依法提出糾正意見而制作的法律文書。檢察機關履行職責，既要善于監(jiān)督，也要敢于監(jiān)督。檢察機關對一類問題以《違法糾正通知書》的形式，督促違法違紀方糾正違法行為，直接體現(xiàn)了檢察監(jiān)督的剛性，也容易引起違法違紀方的重視，從而及時采取措施糾正執(zhí)法工作中的違法違紀行為。

（四）通報一類問題

除了上述幾種形式之外，檢察機關對于工作中發(fā)現(xiàn)的一定時期內(nèi)多發(fā)、常發(fā)的一類問題，還可以通過集中向有關部門進行通報的方式，以引起有關部門的重視，促進落實整改，避免再次發(fā)生此類問題。如對偵查機關情況較為突出的問題制發(fā)一類問題通報，督促相關部門落實整改，促進公正執(zhí)法。

三、檢察監(jiān)督一類問題的實踐困境

（一）檢察監(jiān)督主動性不足

檢察監(jiān)督一類問題的首要障礙在于監(jiān)督線索問題。當前，檢察機關辦案任務繁重，案多人少，而一類問題的檢察監(jiān)督線索又主要來源于業(yè)務部門干警的日常辦案。在飽和的日常工作中，機械執(zhí)法、就事論事、就案論案的現(xiàn)象不同程度地存在，主動、積極延伸職能，挖掘一類問題監(jiān)督線索動力不足。特別是對有些類型問題，涉及對相關部門工作的介入，不僅吃力，還得不到理解配合。

（二）監(jiān)督線索渠道來源狹窄

執(zhí)法辦案是檢察機關的基本任務，檢察監(jiān)督一類問題線索渠道事實上比較狹窄。社會治理作為一項系統(tǒng)工程，任務復雜繁重。其中只有一小部分因為矛盾激化到了較為嚴重的程度才會通過刑事案件的形式反映出來。當前，政府承擔了大量的社會治理工作，行政案件背后也隱藏著更多的社會治理問題。由于行政執(zhí)法與刑事司法間的信息尚未實現(xiàn)對接共享，如在行刑銜接過程中，個別機關對線索移送不積極，重視不夠，檢察機關對行政執(zhí)法活動的法律監(jiān)督還比較薄弱。因此，有必要進一步拓寬檢察機關開展一類問題的監(jiān)督，進而發(fā)現(xiàn)社會治理薄弱環(huán)節(jié)及漏洞的渠道。

（三）檢察監(jiān)督法律效力欠缺

檢察監(jiān)督一類問題的方式缺乏法律強制力，大多數(shù)行政機關或社會組織在收到一類問題的監(jiān)督意見后，基本能夠?qū)μ岢龅膯栴}及時整改并予以答復，但也有個別行政機關、社會組織對問題的重視不夠，甚至有些被建議單位對檢察機關的監(jiān)督置之不理，影響了檢察干警對一類問題開展檢察監(jiān)督的積極性，同時也影響檢察機關的形象和權(quán)威。

四、加強一類問題檢察監(jiān)督的思考

2014年的政府工作報告，進一步明確了分級負責、多方共治的社會治理格局。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，主動作為，利用法治手段參與創(chuàng)新社會治理工作面臨著良好的機遇，也有著巨大的發(fā)展空間。

（一）主動開展對一類問題的檢察監(jiān)督

社會治理是一項龐大的系統(tǒng)工程，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，從協(xié)同治理的角度，既是社會治理問題的發(fā)現(xiàn)者和執(zhí)行法律的監(jiān)督者，也是社會治理創(chuàng)新工作的推動者，理應把檢察工作融入社會治理格局之中。在追求個案辦理的法律效果和社會效果的同時，也應加強對一類問題的發(fā)現(xiàn)意識、監(jiān)督理念，統(tǒng)籌各方主體、整合相關職能、兼顧各方利益，靈活運用監(jiān)督形式和方法進行監(jiān)督，在解決法律問題的過程中，同時解決相關社會治理問題，最大化地實現(xiàn)檢察機關參與社會治理的效果，推進社會治理良性循環(huán)。

（二）積極拓展一類問題的監(jiān)督渠道

隨著社會治理主體的多元化，檢察機關應進一步拓展傳統(tǒng)監(jiān)督渠道。一是搭建檢察監(jiān)督與行政監(jiān)督的平臺。在作一類問題研究時把主管部門納入其中，既解決法律問題，又解決社會治理問題。二是積極拓展監(jiān)督線索渠道，主動聽取人大、政協(xié)、社會公眾對社會治理的意見和建議。就意見和建議所反映的司法機關、行政執(zhí)法機關、社會組織工作中存在的影響社會和諧穩(wěn)定、影響公正執(zhí)法的，帶有普遍性、傾向性的一類問題聽取意見建議。三是組織專題調(diào)研。就個案問題拓展，就熱點難點問題延伸，及時組織調(diào)研，全面發(fā)掘可能存在的一類問題。

（三）提升對一類問題的檢察監(jiān)督實效

檢察監(jiān)督一類問題是檢察機關法律監(jiān)督職責所在，在開展監(jiān)督工作中應注重監(jiān)督實效，通過與被監(jiān)督、建議整改的單位形成良性互動，促使被監(jiān)督建議單位接受建議并及時整改。尤其要注意的是，對一類問題的檢察監(jiān)督，除了要善于發(fā)現(xiàn)問題外，還應注重提出質(zhì)量高、操作性強的檢察建議，做到以理服人。對于一定范圍內(nèi)表現(xiàn)出的一類問題，應爭取黨委政府的支持，善于借助外部力量，增強與社會公眾的互動，以在更大層面上推動檢察監(jiān)督工作。

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1673―2391(2014)06―0156―02

2014-03-07 責任編校：鄭曉薇