安寧

（東南大學(xué)，江蘇 南京211189）

政府性基金的合法性與負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)研究

安寧

（東南大學(xué)，江蘇 南京211189）

政府性基金作為政府廣泛應(yīng)用的財(cái)政工具，在達(dá)到行政目的的同時(shí)也可能會(huì)侵害公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這便要求政府性基金需要尋求自身的合法性依據(jù)。在特別公課理論下，政府性基金要遵循法律保留原則，同時(shí)也要根據(jù)特別公課的特定關(guān)聯(lián)構(gòu)建符合政府性基金目的的平等負(fù)擔(dān)原則。

政府性基金；特別公課；負(fù)擔(dān)平等；特別關(guān)聯(lián)

一、問(wèn)題的引出

隨著社會(huì)福利國(guó)家的發(fā)展，政府以更加積極的服務(wù)實(shí)踐投入社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施以及公共事業(yè)的建設(shè)之中，但隨之而來(lái)的資金問(wèn)題亦使政府面臨財(cái)政緊張的窘?jīng)r。在政府財(cái)政主要來(lái)自社會(huì)稅收的情況下，開(kāi)源與節(jié)流成為政府解決資金問(wèn)題的基本思路。政府性基金便是政府在特定公共領(lǐng)域所開(kāi)辟的為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。但在稅收法定主義之下，政府性基金的強(qiáng)制性與無(wú)償性亦應(yīng)使政府性基金的征收具有類似稅收法定的嚴(yán)格依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，這不僅是解決政府性基金合法性的基本前提，也是推動(dòng)政府性基金發(fā)展、減少社會(huì)拷問(wèn)的良方。以南水北調(diào)工程基金為例，其設(shè)立的初衷在于解決南水北調(diào)工程的資金來(lái)源及貸款利息的償還問(wèn)題，具有鮮明的政策公共性與福利性，但基金征收是否合法，標(biāo)準(zhǔn)是否妥當(dāng)便引發(fā)了一系列的不滿與爭(zhēng)論。[1]因此，對(duì)政府性基金合法性的制度構(gòu)建對(duì)解決政府性基金的發(fā)展窘境具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、政府性基金性質(zhì)的厘定

事物的發(fā)展具有不同的面向，對(duì)事物性質(zhì)的清晰厘定有助于針對(duì)不同的事物適用不同的規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)良好的治理效果，對(duì)政府性基金亦是如此。對(duì)于政府性基金的性質(zhì)，學(xué)界討論并不充分，有關(guān)論述也鮮有所見(jiàn)，只有相關(guān)的法條規(guī)定。根據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》的規(guī)定，政府性基金是基于支持特定公共事業(yè)發(fā)展，向社會(huì)無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。但作為政府財(cái)政資金來(lái)源，有必要將其與行政事業(yè)性收費(fèi)與稅收予以區(qū)分，以劃清彼此之間的界限。根據(jù)《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》第三條的規(guī)定：“行政事業(yè)性收費(fèi)，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織根據(jù)法律法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國(guó)務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn)，在實(shí)施社會(huì)公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服務(wù)過(guò)程中，向特定對(duì)象收取的費(fèi)用。”由此可見(jiàn)，行政事業(yè)性收費(fèi)的前提在于國(guó)家已經(jīng)提供了具體的公共服務(wù)，其區(qū)別于政府性基金的事后受益性。那么，政府性基金是否是稅收的一種呢？稅收是國(guó)家為滿足社會(huì)公共需求，憑借公共權(quán)力，按照法律所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，參與國(guó)民收入分配，強(qiáng)制地、無(wú)償?shù)厝〉秘?cái)政收入用于統(tǒng)籌統(tǒng)支的一種分配方式。這與政府性基金的專款專用特性也不相符。

從比較法角度來(lái)看，其他國(guó)家和地區(qū)亦有類似的相關(guān)規(guī)定。例如，臺(tái)灣地區(qū)的空氣污染防治基金、土壤及地下水污染整治基金、有限廣播電視發(fā)展基金；德國(guó)的特別公課；美國(guó)的特別課征（Earmarked Taxes）等等。美國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將特別公課理論作為基金的合法性基礎(chǔ)。雖然我國(guó)財(cái)政理論一般認(rèn)為政府性基金的性質(zhì)只是抽象地為一種政府性收費(fèi)，但從實(shí)質(zhì)意義上講，此種政府性收費(fèi)，也即德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所稱的特別公課。[2]

特別公課理論起源于20世紀(jì)的德國(guó)，由德國(guó)學(xué)者韋伯首次提出。特別公課這種不同于傳統(tǒng)財(cái)政工具類型的公法上的金錢(qián)課征，已被現(xiàn)代財(cái)政國(guó)家所廣泛運(yùn)用，作為現(xiàn)代財(cái)政國(guó)家除去其所面臨的財(cái)政需求不足及租稅功能不彰的財(cái)政收入來(lái)源。[3]特別公課作為一種新興的財(cái)政工具，其目的在于緩解政府財(cái)政緊張局勢(shì)，即為避免引發(fā)財(cái)政危機(jī)而解決稅收國(guó)家的財(cái)政不周延所帶來(lái)的政府財(cái)力不足，以滿足給付國(guó)家的目的。特別公課在不斷的發(fā)展過(guò)程中，具有區(qū)別于稅收的特征：第一，其是財(cái)力不足的補(bǔ)充，在稅收法定主義之下仍以稅收作為現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政的主要來(lái)源。第二，其目的具有特定性，即為達(dá)成某一特定的國(guó)家任務(wù)而征收。第三，其所征收的對(duì)象具有特定性，并非以不特定公眾作為征收對(duì)象。征收對(duì)象與該特定事項(xiàng)具有相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)性。第四，其具有?？顚Ｓ玫奶匦?，不同于稅收的統(tǒng)籌統(tǒng)支。結(jié)合我國(guó)有關(guān)政府性基金的相關(guān)考察（以2012年全國(guó)政府性基金目錄里的30項(xiàng)政府性基金進(jìn)行比對(duì)），我國(guó)政府性基金中并不是所有的基金都符合特別公課的特征表述。例如，我國(guó)《大中型水庫(kù)移民后期扶持基金征收使用管理暫行辦法》第四條規(guī)定：“后期扶持基金按以下原則進(jìn)行籌集：（一）全國(guó)統(tǒng)籌，分省（區(qū)、市）計(jì)征；（二）企業(yè)、社會(huì)、中央與地方合理負(fù)擔(dān)；（三）工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村；（四）東部地區(qū)支持中西部地區(qū)?！睆囊陨媳硎鲋?，我們無(wú)法看出其征收對(duì)象的特定性，而是財(cái)政的統(tǒng)籌統(tǒng)支或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。筆者認(rèn)為，其并非特別公課理論下的政府性基金，實(shí)質(zhì)上與稅收無(wú)異。再如，對(duì)于國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金的征收，《國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金征收使用管理暫行辦法》第四條規(guī)定：“重大水利基金按下列原則籌集和分配：（一）三峽工程建設(shè)基金向重大水利基金平穩(wěn)過(guò)渡，保持三峽工程建設(shè)基金現(xiàn)行征收政策基本不變；（二）南水北調(diào)和三峽工程直接受益省份籌集的重大水利基金，專項(xiàng)用于南水北調(diào)工程建設(shè)和三峽工程后續(xù)工作；（三）南水北調(diào)和三峽工程非直接受益省份籌集的重大水利基金，留給所在省份用于本地重大水利工程建設(shè)?！蓖ㄟ^(guò)上述第三款的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金的用途并非特定，而這與稅收的統(tǒng)籌統(tǒng)支并無(wú)差別，范圍也并非具有特定關(guān)聯(lián)。由此可見(jiàn)，納入我國(guó)政府性基金目錄的政府性基金并非都符合特別公課的特征，而往往存在由稅收遁入特別公課的嫌疑。雖然我國(guó)政府性基金的形成背景與其他國(guó)家和地區(qū)存在差異，但政府性基金和特別公課兩者之間只有詞語(yǔ)上的差異，而外在的特征與內(nèi)在的實(shí)質(zhì)卻是大體一致的。[1]由此，我們可將政府性基金納入特別公課的理論范疇。

三、政府性基金的合法性審查：政府性基金合法性基礎(chǔ)的缺失

稅收是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能而在國(guó)家與社會(huì)之間所達(dá)成的合法形態(tài)，也是公法學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的權(quán)利限制——財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)。但是，任何對(duì)權(quán)利的限制理論亦應(yīng)有合理的邊界，在稅收領(lǐng)域的租稅法定主義原則便是為了防止稅收對(duì)于社會(huì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的過(guò)度侵害，是法律保留原則的重要內(nèi)容。在現(xiàn)代租稅國(guó)家中，租稅不但是國(guó)家收入的合法形態(tài)，也是唯一的合法形態(tài)，其他非稅公課非有特殊的法律依據(jù)，不得成立。政府性基金作為一種強(qiáng)制性、無(wú)償性的財(cái)政收入方式，其對(duì)相對(duì)人造成的損害與稅收結(jié)果并無(wú)二致，因此應(yīng)將其納入《立法法》第八條所規(guī)定的法律保留事項(xiàng)。同時(shí)，我們也應(yīng)從法律保留原則的角度尋求其合法性的依據(jù)。

我國(guó)《立法法》第八條、第九條列舉了十項(xiàng)應(yīng)納入法律保留的事項(xiàng)，其中包括“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”這種絕對(duì)保留事項(xiàng)和“其他的可以通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)制的”相對(duì)保留事項(xiàng)。結(jié)合我國(guó)《政府性基金管理暫行辦法》的規(guī)定，我們最可能將政府性基金歸入“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”和“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”之中。雖然在政府性基金籌集的相關(guān)規(guī)定中都使用了“征收”的字樣，但其與我們傳統(tǒng)公法領(lǐng)域的“征收”并不一致。根據(jù)我國(guó)《憲法》第十條的規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！贝颂幍恼魇站哂泄怖嫘?、法律依據(jù)性與補(bǔ)償性的特點(diǎn)，這與政府性基金“為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金”的特征并不一致。①雖然在特別公課理論下政府性基金的資金籌集不適宜用征收一詞，但又無(wú)法找到一合適的表述，故本文中有關(guān)資金的籌集暫使用現(xiàn)行規(guī)定中的征收一詞。由此也反映出我國(guó)特別公課下的政府性基金并沒(méi)有形成一種概念清晰、邏輯自洽的體系。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)將其納入“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”的范疇之中，符合財(cái)政通過(guò)其收支活動(dòng)籌集和供給經(jīng)費(fèi)資金，保證實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的特征。

誠(chéng)如上文所言，財(cái)政收支事項(xiàng)亦可通過(guò)立法的授權(quán)而解決政府性基金籌集依據(jù)的合法性問(wèn)題?！读⒎ǚā返诰艞l規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”。這里包含兩方面含義：第一，國(guó)務(wù)院必須取得全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)；第二，國(guó)務(wù)院立法的最低標(biāo)準(zhǔn)為行政法規(guī)。我國(guó)的政府性基金是否符合這兩項(xiàng)要求而解決了其合法性問(wèn)題呢？首先，從授權(quán)依據(jù)來(lái)看，自1982年《憲法》頒行至今，在這一段時(shí)間里，全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院立法共有三次：第一次是授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的部分規(guī)定作一些必要的修改和補(bǔ)充；第二次是授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過(guò)程中，擬定有關(guān)稅收條例；第三次是授權(quán)國(guó)務(wù)院在有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面制定暫行的規(guī)定或條例。[4]其中并沒(méi)有對(duì)政府性基金設(shè)立的法律授權(quán)依據(jù)。而我國(guó)《政府性基金管理暫行辦法》的制定依據(jù)為《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》（中發(fā)〔1990〕16號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》（國(guó)發(fā)〔1996〕29號(hào)）和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于治理向企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派等問(wèn)題的決定》（中發(fā)〔1997〕14號(hào)）的規(guī)定，并沒(méi)有法律的授權(quán)及依據(jù)。其次，從規(guī)范制定的形式來(lái)看，根據(jù)立法法的規(guī)定，法律授權(quán)的事項(xiàng)所制定的最低位階為行政法規(guī)，而作為規(guī)范政府性基金籌集的依據(jù)，多為“辦法”、“通知”、“規(guī)定”。由此可以認(rèn)為，我國(guó)政府性基金的運(yùn)作過(guò)程與立法法的規(guī)定存在嚴(yán)重的抵牾與沖突。

四、政府基金的負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)：以責(zé)任、受益為基礎(chǔ)的負(fù)擔(dān)平等原則

平等原則一直是人們所追求的樸素價(jià)值，也是檢驗(yàn)法律正義的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府性基金的征收需要制定公正的負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)作為參照。在稅收領(lǐng)域，公民有依法納稅的義務(wù)，但如何繳納，其衡量基準(zhǔn)何在亦成為法律審查的重要內(nèi)容。這便要求國(guó)家在稅收征繳的過(guò)程中須采用符合法律目的與法律原則的標(biāo)準(zhǔn)予以公平負(fù)擔(dān)，但此種公平的負(fù)擔(dān)效果并非依立法者的偏好而劃分，而須依特定的正義基準(zhǔn)予以分派。因此，“租稅平等負(fù)擔(dān)要求，為稅法最高體系原則”，[5]其中，量能原則是體現(xiàn)稅收公平正義的有力指標(biāo)。量能原則根據(jù)納稅人的經(jīng)濟(jì)能力而負(fù)擔(dān)不同的金錢(qián)或義務(wù)，在稅收領(lǐng)域既體現(xiàn)了納稅面前人人平等，亦將“合理區(qū)別對(duì)待”的平等內(nèi)涵予以展示。作為特別公課的政府性基金，雖區(qū)別于稅收，但也需采用符合特別公課理論的平等負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)予以征收。根據(jù)特別公課的目的特定性、對(duì)象特定性、用途特定性和特殊的法律關(guān)聯(lián)性等特征，有學(xué)者便提出了以責(zé)任為基礎(chǔ)的負(fù)擔(dān)平等原則。[6]臺(tái)灣學(xué)者辜仲明亦提出補(bǔ)充性原則、財(cái)政民主原則與特別公課負(fù)擔(dān)平等原則。[7]其中，補(bǔ)充性原則意指特別公課是稅收之補(bǔ)充，避免特別公課介入租稅領(lǐng)域，以責(zé)任為基礎(chǔ)劃分界限；財(cái)政民主原則要求特別公課領(lǐng)域適用法律保留與授權(quán)明確性的要求；公課負(fù)擔(dān)平等原則要求遵循平等原則，同等情況同等對(duì)待，區(qū)別對(duì)待須有合理性。由此可以看出，兩種觀點(diǎn)對(duì)于特別公課負(fù)擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)基本一致，都是結(jié)合特別公課的內(nèi)涵而提出的既強(qiáng)調(diào)征收群體的特定性與關(guān)聯(lián)性，又強(qiáng)調(diào)遵循平等原則實(shí)現(xiàn)負(fù)擔(dān)公平的理念。

（一）平等原則的視角：符合事物的本質(zhì)

平等原則要求政府性基金在征收的過(guò)程中，要建立平等的而非恣意的標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)憲政、法治國(guó)家，如果任何行政行為能被證明是專斷恣意時(shí)，其行為即屬違法。[8]平等原則并非機(jī)械地要求對(duì)于一切事物相同對(duì)待，而是根據(jù)不同情形通過(guò)衡量而予以合理的區(qū)別對(duì)待。其標(biāo)準(zhǔn)在于依現(xiàn)存事物范圍的本質(zhì)而定，即與事物的本質(zhì)相符。[9]但事物的本質(zhì)并非法律所創(chuàng)設(shè)，而是存在于一定既存的社會(huì)關(guān)系與秩序之中，是事物的客觀性質(zhì)。正如德國(guó)學(xué)者拉倫茨所言：“事物的性質(zhì)是一種有意義的，且在某些方面已經(jīng)具備規(guī)律性的生活關(guān)系?！盵10]政府性基金作為政府為特定公共事業(yè)而向特定人群所征收的一種特別公課，其負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)的制定必然需要遵循特別公課的本質(zhì)內(nèi)涵與特征，而不能與之相背離。政府性基金的特定性，要求其在標(biāo)準(zhǔn)制定中不能將范圍擴(kuò)展至社會(huì)全體，否則這不僅會(huì)使稅收與作為特別公課的政府性基金的界限難以區(qū)分，更是一種以犧牲多數(shù)人利益而為特定群體服務(wù)的不平等標(biāo)準(zhǔn)。至于該特定群體的范圍該如何確定，臺(tái)灣學(xué)者辜仲明提出的以群體的同質(zhì)性作為標(biāo)準(zhǔn)予以區(qū)分的觀點(diǎn)具有借鑒意義。特別公課的負(fù)擔(dān)群體必須是在具有共同利益地位或?qū)嶋H上處于特殊共同狀態(tài)的范圍之內(nèi)，形成相同屬性的同質(zhì)群體。以此將同質(zhì)的群體與一般社會(huì)大眾或其他群體相區(qū)分。但群體同質(zhì)性往往會(huì)以某種相同利益的形式為聯(lián)結(jié)，不同群體之間會(huì)產(chǎn)生利益的交叉與重疊，此時(shí)，必須理清何者為主要受益群體。當(dāng)相同利益群體的數(shù)量較多時(shí)，此時(shí)便不再適用特別公課的理論而應(yīng)轉(zhuǎn)向一般稅收予以解決。

（二）責(zé)任與受益的類型化關(guān)聯(lián)

在特別公課理論基礎(chǔ)下，政府性基金的特定性要求除了對(duì)征收群體有所限定外，也需找到將特定義務(wù)附加于該特定群體的事實(shí)與理由。因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)情況下，公民為了公共利益，除有法律依據(jù)外，只有平等犧牲的義務(wù)，而無(wú)特別犧牲的義務(wù)。在不具有對(duì)待給付性質(zhì)的特別公課領(lǐng)域，平等原則的具體適用是以責(zé)任為基礎(chǔ)的負(fù)擔(dān)平等原則，其原因在于公課義務(wù)人的繳納義務(wù)與負(fù)擔(dān)理由之間的特殊法律關(guān)聯(lián)。[6]特別公課領(lǐng)域的法律關(guān)聯(lián)呈現(xiàn)出責(zé)任與受益兩種類型化的形式。從責(zé)任領(lǐng)域來(lái)看，責(zé)任以義務(wù)的違反為前提，只有在違反義務(wù)的前提下，才會(huì)有責(zé)任的產(chǎn)生。以《森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理暫行辦法》為例，根據(jù)該法的規(guī)定，植樹(shù)造林、保護(hù)森林是公民應(yīng)盡的義務(wù)，而在勘查、開(kāi)采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等各項(xiàng)工程的建設(shè)過(guò)程中，可能需要占用、征用或者臨時(shí)占用林地而導(dǎo)致森林植被的破壞，由此帶來(lái)了義務(wù)的違反，并導(dǎo)致責(zé)任的產(chǎn)生。在森林植被恢復(fù)費(fèi)的征收過(guò)程中，對(duì)與同質(zhì)群體征收的特定關(guān)聯(lián)就在于違反義務(wù)而產(chǎn)生的責(zé)任。但除此之外，特別公課領(lǐng)域也存在特別關(guān)聯(lián)為受益的情形，諸如，在民航發(fā)展基金、鐵路建設(shè)基金等征收過(guò)程中，其特定的法律關(guān)聯(lián)在于從該特定領(lǐng)域獲得特定利益的同質(zhì)群體。雖然特別公課領(lǐng)域的特別法律關(guān)聯(lián)存在著兩個(gè)面向，但兩者并不矛盾，甚至?xí)嗷ト诤稀＂俟P者認(rèn)為，在某些以責(zé)任為特別關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域，結(jié)合受益原則往往更有利于社會(huì)目標(biāo)的達(dá)成。例如，在廢棄電子產(chǎn)品處理基金的征收過(guò)程中，將電子生產(chǎn)者作為征收對(duì)象，其特別關(guān)聯(lián)以責(zé)任為基礎(chǔ)，但這是一種事后補(bǔ)救環(huán)境污染的邏輯與思路。如果與受益關(guān)聯(lián)相結(jié)合，將電子產(chǎn)品的受益消費(fèi)者也納入范圍，則可以達(dá)到提高消費(fèi)者的環(huán)保意識(shí)與事前防范環(huán)境污染的目標(biāo)。

在特殊法律關(guān)聯(lián)的兩種面向之下，受益關(guān)聯(lián)比責(zé)任關(guān)聯(lián)更難理清界限。在責(zé)任概念不斷演化為一個(gè)法律概念的情形下，已經(jīng)不斷有明確無(wú)誤的標(biāo)準(zhǔn)以資參考來(lái)判斷其是否屬于責(zé)任的違反，而基于受益的特殊法律關(guān)聯(lián)卻往往不容易區(qū)分。利益常被認(rèn)為是一種價(jià)值判斷，但往往存在將所有利益的價(jià)值判斷都主觀化的傾向，[11]或者將利益擴(kuò)大解釋至間接利益的情形。[12]對(duì)于受益，我們應(yīng)以客觀的標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，從而避免因主觀標(biāo)準(zhǔn)的不同而導(dǎo)致認(rèn)識(shí)的不一致。同時(shí)，也應(yīng)以直接利益為限定，以免受益群體范圍的擴(kuò)大化、大眾化而導(dǎo)致稅收遁入特別公課的情形。但對(duì)于某項(xiàng)具體特別公課征收標(biāo)準(zhǔn)的特別關(guān)聯(lián)的確定，應(yīng)當(dāng)結(jié)合特別公課的目的與類型予以考量。

五、結(jié)語(yǔ)

在特別公課理論下，政府性基金作為保障政府提供特定公共事業(yè)或服務(wù)的手段，對(duì)國(guó)家與社會(huì)是有益的。但作為一種強(qiáng)制性與無(wú)償性的手段，必須從權(quán)利保護(hù)、權(quán)力限制的角度予以認(rèn)真梳理與監(jiān)督。我國(guó)目前的政府性基金往往徒具形式，并沒(méi)有形成一個(gè)概念清晰、邏輯自洽的體系，加之學(xué)界目前對(duì)于政府性基金的關(guān)注與討論并不充分，導(dǎo)致該領(lǐng)域極易出現(xiàn)權(quán)力失控的情形。因此，有必要從法律保留原則出發(fā)，將政府性基金納入法律規(guī)范層面，解決其合法性的質(zhì)疑，此外，還應(yīng)從政府性基金的本質(zhì)內(nèi)涵出發(fā)，構(gòu)建一套以責(zé)任、受益為特殊關(guān)聯(lián)的公平負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)政府性基金的合理性考量。

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D912.1

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1673―2391(2014)06―0058―04

2014-04-18 責(zé)任編校：江 流

教育部社科基金青年項(xiàng)目“水資源危機(jī)的私法應(yīng)對(duì)——以水權(quán)取得及轉(zhuǎn)讓制度研究為中心”（12YJC820016）的階段性成果。