馬迅

（山東大學(xué)法學(xué)院，濟(jì)南250100）

我國土地行政復(fù)議的檢視與省思

馬迅

（山東大學(xué)法學(xué)院，濟(jì)南250100）

土地行政糾紛是行政爭議中的難點(diǎn)和重點(diǎn)，能否妥善化解土地行政爭議直接關(guān)系到政府的權(quán)威和公信力。作為解決土地行政爭議的法定渠道之一，土地行政復(fù)議因其靈活、便捷、經(jīng)濟(jì)、高效的優(yōu)勢發(fā)揮著不可替代的作用，成為集中反映我國行政復(fù)議整體現(xiàn)狀的一面鏡子。土地行政復(fù)議的不足之處主要表現(xiàn)為功能定位不清、受案范圍狹窄和問責(zé)制度不健全，對此，我國應(yīng)當(dāng)打造土地行政復(fù)議的龍頭地位，明確“以化解爭議為主，附帶實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)和自我糾錯(cuò)”的功能定位，同時(shí)拓寬受案范圍，規(guī)范問責(zé)體系。

土地；行政復(fù)議；行政爭議；功能定位；受案范圍；問責(zé)體

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，我國要加快推進(jìn)行政復(fù)議體制改革，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為①參見張洋：《行政復(fù)議，如何突破“官官相護(hù)”——復(fù)議委員會(huì)改革探析》，載《人民日報(bào)》2013年11月27日第17版。②參見謝尚果：《行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制之反思與重構(gòu)》，載《河北法學(xué)》2013年第2期，第11頁。。目前，《行政訴訟法》修改草案已提交全國人大常委會(huì)審議，為適應(yīng)新時(shí)期行政復(fù)議工作的需要，貫徹十八屆三中全會(huì)精神，《行政復(fù)議法》的修改也在醞釀之中，有望近期內(nèi)出臺(tái)草案，重啟新一輪的修法工作。

行政復(fù)議作為與行政訴訟并駕齊驅(qū)的行政爭議解決法定渠道，在化解土地行政爭議中發(fā)揮著不可替代的作用。隨著新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，土地資源供給日趨緊張，土地行政爭議長期位列行政爭議案件首位[1]，各類土地行政復(fù)議案件數(shù)量持續(xù)增長，直接考驗(yàn)著行政復(fù)議的辦案質(zhì)量和工作水平?？梢哉f，土地行政復(fù)議是近距離觀察我國行政復(fù)議整體生態(tài)的一扇窗口。近年來，關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議司法化的學(xué)術(shù)討論接二連三，復(fù)議體制和復(fù)議程序的重構(gòu)理論和規(guī)范建議浩如煙海，一定程度上忽視了對行政復(fù)議基礎(chǔ)理論和日常工作的關(guān)注。本文以土地行政復(fù)議為視角，從功能定位、受案范圍、責(zé)任意識(shí)等具體維度審視復(fù)議制度的現(xiàn)狀并提出針對性建議，以期追本溯源，以小見大，為我國行政復(fù)議制度的改革作出有益探索。

一、土地行政復(fù)議之功能定位

功能定位問題預(yù)設(shè)一項(xiàng)制度的發(fā)展方向，關(guān)系著制度機(jī)理和具體運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)配套性措施能否適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的趨勢，根據(jù)層出不窮的新情況作出相應(yīng)的修正和調(diào)整?？梢哉f，能否對土地行政復(fù)議進(jìn)行清晰和妥當(dāng)?shù)墓δ芏ㄎ恢苯記Q定了這項(xiàng)制度的的生命力。

自《行政復(fù)議法》實(shí)施以來，理論界對行政復(fù)議的功能定位存在三種不同的學(xué)說，即“自我糾錯(cuò)說”、“權(quán)利救濟(jì)說”和“定紛止?fàn)幷f”[2]?！白晕壹m錯(cuò)說”認(rèn)為行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部上級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下級行政機(jī)關(guān)工作，行政機(jī)關(guān)得以重新認(rèn)識(shí)自己行政行為的合法性與合理性，從而在行政系統(tǒng)內(nèi)部形成自我約束，在可能的范圍內(nèi)主動(dòng)糾正自身的錯(cuò)誤，實(shí)現(xiàn)良性行政；“權(quán)利救濟(jì)說”主張行政復(fù)議是申請人不服被申請人作出的具體行政行為，向復(fù)議機(jī)關(guān)提出審查和糾正的請求，迫使被申請人更正原具體行政行為或者對申請人作出賠償（或補(bǔ)償），實(shí)現(xiàn)對當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)，將損害降低到最??；“定紛止?fàn)幷f”則指出行政復(fù)議最原始的功能就是一種解決糾紛的法定渠道，在復(fù)議機(jī)關(guān)、申請人和被申請人形成的三角關(guān)系中，復(fù)議機(jī)關(guān)只要做到像英國的行政裁判所那樣超然中立，“不服從行政干預(yù)”，居中裁決申請人和被申請人之間的行政爭議[3]，在法律的視域內(nèi)盡可能滿足對立雙方的合理訴求，給當(dāng)事人一個(gè)滿意的答復(fù)，將糾紛和矛盾消弭于無形，就實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議制度的設(shè)立初衷。具體到土地行政復(fù)議領(lǐng)域，長期以來“自我糾錯(cuò)說”占據(jù)主導(dǎo)地位，上級土地主管機(jī)關(guān)過多地將行政復(fù)議當(dāng)作一種實(shí)現(xiàn)行政管理和層級監(jiān)督的工具，視為指導(dǎo)下級機(jī)關(guān)工作的抓手和對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核測評的指標(biāo)，忽視了行政復(fù)議在土地爭議解決和土地糾紛受害人權(quán)利救濟(jì)中的應(yīng)有作用，老百姓在涉土糾紛中沒有養(yǎng)成利用行政復(fù)議來維護(hù)自身合法權(quán)益的好習(xí)慣，而是盲目崇拜向上級領(lǐng)導(dǎo)申訴控告或是在巨額利益時(shí)尋求法院耗時(shí)費(fèi)力的司法救濟(jì)[4]，導(dǎo)致涉土信訪和土地訴訟數(shù)量居高不下，無法發(fā)揮土地行政復(fù)議在國土資源行政爭議解決機(jī)制中的龍頭地位，行政復(fù)議靈活、便捷、經(jīng)濟(jì)、高效的制度優(yōu)勢無法得到充分體現(xiàn)②。

由于理論界關(guān)于行政復(fù)議功能定位的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)眾說紛紜，莫衷一是，“自我糾錯(cuò)說”、“權(quán)利救濟(jì)說”和“定紛止?fàn)幷f”此起彼伏，誰都沒有在這場“理論鏖戰(zhàn)”中脫穎而出。理論界的思想論爭也影響到土地行政復(fù)議工作，導(dǎo)致土地行政復(fù)議的功能指向性不足，國土資源系統(tǒng)基于行政管理的慣性，在絕大多數(shù)案件中把土地行政復(fù)議當(dāng)作層級監(jiān)督的手段和工具，希望用行政監(jiān)督和命令指示的方式，通過規(guī)范下級機(jī)關(guān)具體行政行為來附帶發(fā)揮行政復(fù)議“定紛止?fàn)帯焙汀皺?quán)利救濟(jì)”的作用，暴露出一系列問題。筆者認(rèn)為，結(jié)合土地行政復(fù)議工作實(shí)踐，為最大限度發(fā)揮行政復(fù)議在土地爭議解決中的優(yōu)勢，應(yīng)將其功能定位于“以化解爭議為主，附帶實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)和自我糾錯(cuò)”。持上述主張的理由如下：

第一，土地行政復(fù)議的功能不應(yīng)是單一的，單一的功能預(yù)設(shè)容易讓復(fù)議工作缺乏全局意識(shí)和整體思維，不可避免的出現(xiàn)“就事論事、以偏概全”的弊端，所以其功能定位應(yīng)該是多元的。但需要注意的是，這種多元化的集自我糾錯(cuò)、權(quán)利救濟(jì)和定紛止?fàn)幱谝惑w的功能定位不是各元素不分你我的簡單混合，而是合理配置各要素在整體功能目標(biāo)內(nèi)的比重，以期發(fā)揮土地行政復(fù)議的最大功效。

第二，“以解決土地爭議為主”意味著“定紛止?fàn)帯痹谏鲜龉δ芏ㄎ恢凶鳛榈谝灰?，占?jù)較大比重。土地行政爭議與土地權(quán)利密切掛鉤，土地權(quán)利又事關(guān)政府決策和公共利益，涉及的財(cái)產(chǎn)性利益較大，緊迫性更強(qiáng)，因此土地行政復(fù)議應(yīng)優(yōu)先立足于及時(shí)、主動(dòng)、科學(xué)的化解土地糾紛，只有在消除糾紛的前提下才能更好地實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)和行政機(jī)關(guān)的層級監(jiān)督。

第三，“自我糾錯(cuò)”、“權(quán)利救濟(jì)”附屬于“定紛止?fàn)帯保呙芮邢嚓P(guān)，不可分離①參見甘藏春：《關(guān)于行政復(fù)議基礎(chǔ)理論的幾點(diǎn)思考》，載《行政法學(xué)研究》2013年第2期，第6頁。?！皺?quán)利救濟(jì)”要素能對土地行政管理機(jī)關(guān)依法行政形成約束，督促其完善自身土地行政執(zhí)法工作，“自我糾錯(cuò)”要素又能無形中增強(qiáng)土地管理工作者的工作責(zé)任心，端正工作態(tài)度，為維護(hù)復(fù)議申請人的合法權(quán)利提供保障。然而，上述功能的發(fā)揮卻無一例外都要借助于土地行政爭議解紛過程這一渠道。“定紛止?fàn)帯辈粌H是實(shí)現(xiàn)土地行政復(fù)議復(fù)合功能的引擎，也是過程性渠道，“權(quán)利救濟(jì)”和“自我糾錯(cuò)”都要依賴于“定紛止?fàn)帯眮硗癸@自身的價(jià)值。而要實(shí)現(xiàn)這一復(fù)合功能又不得不對現(xiàn)行土地行政復(fù)議的受案范圍進(jìn)行拓寬和調(diào)整，達(dá)到化解糾紛的同時(shí)附帶實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)和土地機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)。

二、土地行政復(fù)議之受案范圍

隨著土地行政管理改革的深入，柔性行政行為和過程性行政行為進(jìn)入大眾視野，土地行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在面對行政指導(dǎo)、行政合同、行政裁決、信息公開和歷史遺留等復(fù)議申請時(shí)往往猶豫不決，現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于“何為具體行政行為”的界定已跟不上時(shí)代變遷的步伐，復(fù)議受案范圍的狹窄和封閉狀態(tài)嚴(yán)重制約著土地行政復(fù)議的長遠(yuǎn)發(fā)展。

《行政復(fù)議法》在第二章規(guī)定了行政復(fù)議的受案范圍，其中第6條采用列舉法試圖窮盡行政機(jī)關(guān)可能影響行政相對人的各種具體行政行為，該條文最后一款進(jìn)行兜底，概括出行政復(fù)議的受案范圍涵蓋“行政機(jī)關(guān)作出的、侵犯相對人合法權(quán)益的所有具體行政行為”；第7條的規(guī)定普遍認(rèn)為是行政復(fù)議相比較行政訴訟的一大進(jìn)步，該條文指出行政相對人可以在提起對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的復(fù)議申請時(shí)一并提出對支持該具體行政行為的規(guī)定（行政規(guī)范性文件）的審查，即對抽象行政行為的審查，但該條文最后一款同樣對行政規(guī)范性文件的外延作出了限縮性解釋，排除了規(guī)章（包括國務(wù)院規(guī)章和地方政府規(guī)章）和國務(wù)院制發(fā)的規(guī)范性文件，導(dǎo)致對抽象行政行為的審查偏于狹窄，且附帶于具體行政行為審查的要求間接抬高了復(fù)議門檻；第8條是否定式列舉，將行政機(jī)關(guān)的人事處理決定等內(nèi)部行政行為和民事調(diào)解行為排除在行政復(fù)議的受案范圍之外，分別交由申訴、仲裁或訴訟來救濟(jì)。由于《國土資源行政復(fù)議規(guī)定》等下位法沒有對土地行政復(fù)議的受案范圍作出新的排他性規(guī)定，所以在土地行政復(fù)議案件的處理中同樣適用《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定。通過上述解讀不難發(fā)現(xiàn)，土地行政復(fù)議在某種程度上實(shí)現(xiàn)了和土地行政訴訟受案范圍的對接，即土地行政復(fù)議在受案范圍上與土地行政訴訟的列舉驚人的相似，沒有擺脫土地爭議訴訟在受案范圍規(guī)定上的局限性，似乎是單純?yōu)榱颂嬖V訟“分擔(dān)壓力”而存在，其自身獨(dú)有的制度價(jià)值難以體現(xiàn)[5]。

受案范圍的界限需要法律來劃定，而受案門檻的高低則掌握在土地行政復(fù)議機(jī)關(guān)手中，它們肩負(fù)著進(jìn)一步降低受案門檻，方便群眾提起土地行政復(fù)議的職責(zé)。近年來，各級土地行政復(fù)議機(jī)關(guān)積極探索，總結(jié)出了一系列有利于降低受案門檻的工作方法，值得整個(gè)行政復(fù)議系統(tǒng)學(xué)習(xí)和效仿。

第一，“從寬受理”的原則。河北省國土資源廳在土地行政復(fù)議辦案中確立了從寬受理的辦案指導(dǎo)原則，對于復(fù)議申請人的復(fù)議申請，符合法定條件的一律受理[6]；基于行政機(jī)關(guān)之間業(yè)務(wù)界限的模糊，介于可受理和可不予受理之間自由選擇的案件也予以受理；對于非行政行為相對人或非利害關(guān)系人提出的復(fù)議申請，本著“有訴求就可能有侵害”的審慎心里，根據(jù)從寬受理的原則也予以立案受理。從寬受理的原則打破了以往土地行政復(fù)議機(jī)構(gòu)“多一事不如少一事”的“懶政”心理，促使復(fù)議工作人員以更加積極開放的心態(tài)向老百姓敞開復(fù)議救濟(jì)的大門，盡可能最大限度地吸納人民群眾對于土地行政管理行為的各項(xiàng)利益訴求。

第二，“反向排除”的方法。江蘇省國土資源廳在處理土地行政復(fù)議案件時(shí)不再拘泥于《行政復(fù)議法》關(guān)于行政復(fù)議受案范圍“肯定式列舉”的方法，而是采用“反向排除”的判斷方法，遇到復(fù)議申請首先看是否處于受案范圍的法定剛性“禁區(qū)”，若在“禁區(qū)”之內(nèi)的，嚴(yán)格按照法律規(guī)定不予受理并及時(shí)告知復(fù)議申請人尋求其他途徑的救濟(jì)，除此之外一律受理。逆向思維的判斷方法不僅客觀上降低了受案門檻，縮短了復(fù)議機(jī)關(guān)的審核時(shí)間，也節(jié)省了復(fù)議機(jī)關(guān)的審核工作量，一舉兩得。

第三，“履行告知”的舉措。各級土地行政主管機(jī)關(guān)越來越注意保護(hù)相對人的知情權(quán)，告知當(dāng)事人對具體行政行為不滿享有提起復(fù)議的權(quán)利；若當(dāng)事人提交的復(fù)議申請材料不齊全或申請書格式有紕漏的，海南省國土資源廳一次性告知申請人補(bǔ)正；對于符合土地行政復(fù)議申請條件的涉地信訪和違法舉報(bào)事項(xiàng)通過“履行告知”的舉措積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過復(fù)議的法定渠道尋求救濟(jì)?？梢姡奥男懈嬷钡姆绞綗o形中拓寬了行政復(fù)議的受案范圍。

三、土地行政復(fù)議之問責(zé)體系

責(zé)任意識(shí)是依法行政的前提，沒有責(zé)任的明確劃分和侵權(quán)后的有力追責(zé)，土地行政復(fù)議的權(quán)威性就不復(fù)存在，土地行政行為也就缺乏強(qiáng)有力的約束，長此以往必然導(dǎo)致土地行政管理機(jī)關(guān)行政作風(fēng)的散漫和侵權(quán)事件的頻發(fā)，土地行政爭議層出不窮而無法得到緩解。只有強(qiáng)化國土資源系統(tǒng)的責(zé)任意識(shí)，貫徹“有權(quán)必有責(zé)”，“違法必追責(zé)”的理念，才能更好地保證土地行政復(fù)議的效果。

土地行政復(fù)議法律法規(guī)對于復(fù)議不作為或違法復(fù)議的責(zé)任規(guī)定較為匱乏，為數(shù)不多的責(zé)任形式也十分原則和籠統(tǒng)，局限于內(nèi)部行政處分的偏多，而關(guān)于如何對行政相對人的損失進(jìn)行合理賠償（或補(bǔ)償）以及賠償（或補(bǔ)償）標(biāo)準(zhǔn)和程序的規(guī)定卻只字不提。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)引入外部責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，豐富法律責(zé)任的形式和懲罰梯度的設(shè)計(jì)，同時(shí)借鑒行政賠償?shù)姆稍恚_(dá)到既能保證問責(zé)力度，約束土地行政復(fù)議人員，又能合理補(bǔ)償行政相對人的損失，實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的目的[7]。土地行政復(fù)議不僅存在問責(zé)形式單一和問責(zé)力度孱弱的弊端，對問責(zé)主體和問責(zé)對象的設(shè)計(jì)也存在明顯不足。問責(zé)主體方面，法律沒有明確復(fù)議行為的監(jiān)督主體，導(dǎo)致土地行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的復(fù)議行為缺乏監(jiān)督和制約；復(fù)議機(jī)構(gòu)雖然可以審查被申請人的具體行政行為，對被申請人的違法之處提出處理意見，但復(fù)議機(jī)關(guān)卻不享有問責(zé)的最終決定權(quán)和實(shí)際操作權(quán)，同時(shí)基于復(fù)議機(jī)關(guān)與監(jiān)察、審計(jì)、紀(jì)委等實(shí)際問責(zé)主體之間問責(zé)銜接的不暢，出現(xiàn)了問責(zé)主體“空洞化”的現(xiàn)象。問責(zé)對象方面，關(guān)于土地行政復(fù)議的法律法規(guī)中存在過多諸如“責(zé)令限期改正”、“責(zé)令重新履行”的規(guī)定，針對部門的“團(tuán)體問責(zé)”較多，針對機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的“個(gè)人問責(zé)”偏少，而“團(tuán)體問責(zé)”的模糊性又決定了其對個(gè)人的實(shí)際影響較小，以至于容易成為復(fù)議分管領(lǐng)導(dǎo)和具體責(zé)任者規(guī)避個(gè)人責(zé)任的“保護(hù)傘”。

為此，在土地行政復(fù)議的責(zé)任體系中，我們要分清各自的定位和歸屬，復(fù)議機(jī)構(gòu)要肩負(fù)起化解行政爭議的“終結(jié)責(zé)任”，引發(fā)行政爭議的土地管理機(jī)關(guān)則要承擔(dān)避免類似爭議再次發(fā)生的“預(yù)防責(zé)任”。被申請人（一般為爭議引發(fā)機(jī)關(guān)）收到復(fù)議決定后要自覺履行，若原行政行為被撤銷、變更或被確認(rèn)違法的，要在積極進(jìn)行足額賠償（或補(bǔ)償）的前提下追究分管領(lǐng)導(dǎo)和具體責(zé)任人的法律和行政責(zé)任，必要時(shí)可向具體責(zé)任人員追償。

［1］賀榮.行政爭議解決機(jī)制研究［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2008:293.

［2］湛中樂.論我國《行政復(fù)議法》修改的若干問題［J］.行政法學(xué)研究，2013，（1）.

［3］王名揚(yáng).英國行政法［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1987:135-136.

［4］周漢華.行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005：292-294.

［5］余凌云.論行政復(fù)議法的修改［J］.清華法學(xué)，2013，（4）.

［6］劉莘.行政復(fù)議的發(fā)展歷程與未來展望［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2008，（5）.

［7］王莉.行政復(fù)議功能研究——以走出實(shí)效性困局為目標(biāo)［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013:243.

［責(zé)任編輯：李 瑩］

The Examination and Reflection of Land Administrative Reconsideration in China

MA Xun

Land administrative dispute is the emphasis and difficulty in administrative disputes,so whether or not properly resolve land administrative dispute is directly related to the government's authority and credibility.As one of the legal channels to resolve the land administrative dispute,land administrative reconsideration plays an irreplaceable role owning to its flexibility,convenience,economy and efficiency.As a result,it is a mirror to reflect the overall situation of administrative reconsideration in our country.Actually,there are some problems including vague of functional orientation,confined scope of accepting cases and defective accountability.To solve these problems,we should give leading role to land administrative reconsideration and make it clear that the functional orientation should be“resolving the controversy with the realization of right relief and self correction”.At the same time,we are supposed to broaden the scope of accepting cases and standardize accountability.

Land;Administrative reconsideration;Administrative dispute;Functional orientation;Scope of accepting cases;System of accountability

DF38

：A

：1008-7966（2014）03-0034-03

2014-02-12

馬迅（1990-），男，山東博興人，2013級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。