張談

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，鄭州450001）

政治犯罪不引渡原則適用的困境及進(jìn)路

張談

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，鄭州450001）

政治犯罪不引渡原則在引渡制度會(huì)被經(jīng)常運(yùn)用到。它在維護(hù)被請(qǐng)求國政治中立地位、保證國際刑事司法合作順利進(jìn)行，保障政治犯罪被請(qǐng)求引渡人的人權(quán)方面發(fā)揮突出作用。但是由于政治犯罪的概念很難界定、各國的認(rèn)定權(quán)分配模式迥異、在操作中容易濫用等困境也現(xiàn)實(shí)存在。因此我們應(yīng)該分別做出明確政治犯罪的界定標(biāo)準(zhǔn)、賦予司法機(jī)關(guān)更大職權(quán)、限制政治犯罪的適用這三方面的正確引導(dǎo)。

政治犯罪；不引渡；被請(qǐng)求國

引渡，是指一個(gè)國家把在其領(lǐng)土內(nèi)、而被他國指控為犯罪或定罪的人，根據(jù)引渡條約的規(guī)定或者以互惠為條件移交給要求國處理[1]。政治犯罪不引渡，也稱為政治犯不引渡，是指當(dāng)被請(qǐng)求國根據(jù)本國法律認(rèn)為引渡請(qǐng)求所針對(duì)的犯罪為政治犯罪時(shí)，拒絕請(qǐng)求國的引渡請(qǐng)求的一項(xiàng)制度。政治犯罪不引渡在國與國交往過程中被經(jīng)常運(yùn)用，在現(xiàn)代引渡制度上已經(jīng)是被國際社會(huì)廣泛接受和認(rèn)可的一項(xiàng)重要原則。

一、政治犯罪不引渡原則的存在價(jià)值

政治犯罪不引渡原則在法律條文中的正式確立最早可以追溯到1833年比利時(shí)制定的《引渡法》，其第6條規(guī)定：“在締結(jié)條約時(shí)將明文規(guī)定，外國人不得因引渡以前的政治犯罪，與政治有關(guān)的行為或本法規(guī)定的重罪或輕罪而被追訴或被處罰；在這種情況下，拒絕一切形式的引渡和臨時(shí)逮捕?！逼浜筮@一原則逐漸被世界各國所承認(rèn)和接受。一項(xiàng)法律原則之所以能延續(xù)至今數(shù)百年肯定是有巨大的存在價(jià)值。筆者認(rèn)為政治犯罪不引渡在以下三方面發(fā)揮的作用不可忽視：

（一）有利于維護(hù)被請(qǐng)求國政治中立的地位

英國引渡委員會(huì)曾指出：“一個(gè)國家很難對(duì)另一個(gè)國家的某種政府形式或王朝有如此大的興趣，以致感到必須和它共同反對(duì)政治犯。”[2]通俗地講就是說對(duì)于別國的政治事務(wù)，自己不應(yīng)該摻和進(jìn)去。所以對(duì)于本國境內(nèi)的被告人就應(yīng)該依據(jù)本國法律來認(rèn)定是否犯罪。請(qǐng)求國要求引渡政治犯的目的是對(duì)其進(jìn)行懲罰，因而一旦對(duì)請(qǐng)求國要求引渡政治犯的請(qǐng)求做出判斷，同時(shí)就也對(duì)請(qǐng)求國的政治立場做出了回應(yīng)。導(dǎo)致自己的政治中立地位不保。因此，為維護(hù)自己政治中立的地位，面對(duì)這樣的請(qǐng)求被請(qǐng)求國應(yīng)該緘默不語不予答復(fù)，對(duì)政治犯罪不引渡無疑是最佳的選擇。

比利時(shí)是世界上第一個(gè)制定引渡法的國家。比利時(shí)國家的誕生本身就是政治革命的結(jié)果，革命者取得勝利建立比利時(shí)后認(rèn)為自己國家應(yīng)該庇護(hù)反叛統(tǒng)治者的政治逃犯。這樣既為自己的合法地位找到了依據(jù)，也可以確立自己國家在國際社會(huì)上平等的政治地位。在適用政治犯罪不引渡原則時(shí)，被請(qǐng)求國可以根據(jù)自己國家的價(jià)值觀和政治策略，對(duì)請(qǐng)求國發(fā)來的引渡請(qǐng)求進(jìn)行合乎本國利益的，不受干涉的權(quán)衡和評(píng)價(jià)。這樣就保證了被請(qǐng)求國的政治利益和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)得到充分的尊重。因此，堅(jiān)持政治犯罪不引渡原則，可使被請(qǐng)求國在國際政治交往中保持政治中立。

（二）有利于保證國際刑事司法合作的順利進(jìn)行

某一行為在某個(gè)國家的法律中被認(rèn)定為是政治犯罪，而越過這個(gè)國家的邊界到另一國家可能就不受法律制裁。就某一特定的政治犯罪，它侵害的是請(qǐng)求國的政治利益，而對(duì)于被請(qǐng)求國來講可能就無害。因此，就目前來說對(duì)于刑事領(lǐng)域的引渡合作應(yīng)當(dāng)主要圍繞那些對(duì)于國際社會(huì)的秩序造成侵害的“普通犯罪”，對(duì)那些只侵害某一“國家利益”或“民族利益”的政治犯罪，則應(yīng)持比較超脫和回避的態(tài)度[3]。政治犯罪不引渡可以保證國際引渡合作不因一些敏感的政治問題而面臨危機(jī)，從而防止一小部分的政治分歧導(dǎo)致國際合作關(guān)系全面的破裂，這將鼓勵(lì)各國放心大膽地參加國際刑事合作，并保障這種合作健康地發(fā)展[4]。不僅是社會(huì)制度不同的國家對(duì)政治犯罪的認(rèn)識(shí)有差別，特別是社會(huì)制度不同的國家間政治分歧更加明顯。將國際刑事司法合作的重點(diǎn)集中放在懲處那些在國際社會(huì)上達(dá)成共識(shí)的普通犯罪上。對(duì)政治犯罪進(jìn)行排除，可以有效回避這些在政治見解上的迥異對(duì)國際刑事司法合作造成的不利影響。

（三）有利于保障政治犯罪的被請(qǐng)求引渡人的人權(quán)

政治犯罪不予引渡對(duì)保障人權(quán)功不可沒，符合《世界人權(quán)宣言》等國際文件的規(guī)定。因?yàn)檎畏缸锴趾Φ氖钱?dāng)權(quán)政府的政治利益，其目的是要推翻或者改變現(xiàn)有政府的執(zhí)政現(xiàn)狀，這是當(dāng)權(quán)政府最為敏感和最不能容忍的地方。所以，相對(duì)于普通的刑事犯罪，政治犯罪的犯罪目的是推翻或影響政權(quán)。因此是當(dāng)政者所深惡痛絕的，更容易被用重法殘酷打壓。政治犯罪是一種信仰犯罪，雖然具有外表惡，但目的更多的是為了一個(gè)政治階層的利益而不是純粹的利己犯罪，因此不具有內(nèi)心惡。在道德譴責(zé)感上相對(duì)于普通犯罪來說更容易引起人們的憐憫。所以他們一旦逃出迫害國的“牢籠”，任何一個(gè)有重視人權(quán)保障的國家都不忍心再將他們送回去。更何況被請(qǐng)求引渡人是從利他主義出發(fā)的，因此，被請(qǐng)求國在收到引渡請(qǐng)求后可以基于對(duì)保障被請(qǐng)求引渡人的人權(quán)的考慮，如果引渡明顯會(huì)使被請(qǐng)求引渡人遭受不公平對(duì)待的危險(xiǎn)，比如說可能遭受酷刑，遭受不人道或者侮辱人格的懲罰，等等，那么被請(qǐng)求國就可以以這些理由拒絕請(qǐng)求國的引渡請(qǐng)求。

二、政治犯罪不引渡原則存在的問題

雖然政治犯罪在國際交往中常常被當(dāng)作不引渡的依據(jù)。但是到底什么是政治犯罪并沒有一個(gè)清晰的概念。在現(xiàn)有的國際文件也因?yàn)檎J(rèn)識(shí)的差異形不成一個(gè)較為一致的認(rèn)識(shí)范圍，使一些本該引渡的非政治犯因被請(qǐng)求國不愿意引渡，而冠以政治犯的借口不能引渡。本不該引渡的政治犯但被請(qǐng)求國確認(rèn)為不是政治犯給引渡了。這樣的濫用不僅會(huì)導(dǎo)致國際刑事司法合作的混論，也會(huì)侵犯到被請(qǐng)求引渡人的人權(quán)。

（一）政治犯罪概念界定存在嚴(yán)重困難

雖然政治犯罪不引渡原則在國際社會(huì)上得到廣泛接納，然而至今它依舊是引渡理論和實(shí)踐中難以把握的問題。原因是政治犯罪概念的界定一直存在較大爭議。在理論上，“政治犯罪”這個(gè)詞語作為法律概念本身外延就很不清楚。特別是與政治犯罪相關(guān)聯(lián)的犯罪到底認(rèn)定為普通犯罪還是政治犯罪邊界不明，有些國家劃入政治犯罪范疇，有些國家則持相反觀點(diǎn)，因此難以在國際范圍內(nèi)對(duì)政治犯罪下一個(gè)統(tǒng)一的定義。在實(shí)踐中，除了極少數(shù)國家在國內(nèi)立法中給政治犯罪下定義，至今還沒有國際條約這樣做過。在這樣一種“政治犯罪”界限不明的情況下，國與國之間在認(rèn)定政治犯罪時(shí)就會(huì)有不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。需要認(rèn)定時(shí)，每個(gè)國家都按本國的實(shí)際需要來解釋“政治犯罪”。于是，這一原則在使用過程中，被請(qǐng)求國為了自己利益的最大化，通常會(huì)將政治犯罪做擴(kuò)大解釋將那些不愿意引渡的犯罪人擴(kuò)充進(jìn)去。這樣最終會(huì)阻礙國際刑事司法合作的有效進(jìn)行。

（二）政治犯罪認(rèn)定權(quán)分配模式迥異造成適用困難

在司法實(shí)踐中，政治犯罪的認(rèn)定權(quán)有三種模式。第一種是行政機(jī)關(guān)審查認(rèn)定模式。第二種是司法機(jī)關(guān)審查認(rèn)定模式。第三種是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)雙重審查認(rèn)定模式。行政機(jī)關(guān)審查認(rèn)定容易忽視對(duì)被請(qǐng)求引渡人的人權(quán)保護(hù)，在適用中因?yàn)楦鶕?jù)政治利益判定所以也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。司法機(jī)關(guān)審查認(rèn)定又會(huì)因?yàn)榭s小政治犯罪的適用范圍從而擴(kuò)大引渡的適應(yīng)。由于政治犯罪的引渡問題不僅僅是法律問題也是政治問題，所以目前絕大多數(shù)國家所選取的是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)雙重審查認(rèn)定模式。首先是請(qǐng)求國的行政機(jī)關(guān)通過外交途徑向被請(qǐng)求國提出引渡政治犯罪的請(qǐng)求，引渡政治罪犯與否，被請(qǐng)求國的司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都有決定權(quán)，司法機(jī)關(guān)擁有的是初步審查權(quán)，即受到請(qǐng)求國的請(qǐng)求后一般要先有被請(qǐng)求國的司法機(jī)關(guān)對(duì)是否引渡作出司法審查，看引渡是否會(huì)嚴(yán)重侵犯被請(qǐng)求引渡人的人權(quán)，造成對(duì)被請(qǐng)求引渡人不公平的處罰。如果司法機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)引渡，那么行政機(jī)關(guān)就不再審查直接作出不予引渡的決定；如果司法機(jī)關(guān)經(jīng)過審查作出予以引渡的決定，那么行政機(jī)關(guān)仍然可以根據(jù)政治方面的原因作出最終決定權(quán)，即可以決定引渡，也可以決定不予引渡。這樣的雙重審查實(shí)際上使行政機(jī)關(guān)掌握了是否引渡的權(quán)利，一些司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律本可以引渡的罪行也可能因行政機(jī)關(guān)基于本國的私利的考慮而不予引渡，最終導(dǎo)致這些應(yīng)該引渡的非政治犯逃脫法律制裁。

（三）在操作中容易被被請(qǐng)求國濫用

不可否認(rèn)，國家間關(guān)系的親疏影響國家交往的程度，在一些價(jià)值觀之間高度契合的國家間往往關(guān)系會(huì)更好，而在這些國家間在面對(duì)引渡問題時(shí)被請(qǐng)求國往往會(huì)顧及與請(qǐng)求國之間千絲萬縷的聯(lián)系而與人方便，即便是政治犯罪，因?yàn)槭莾蓢餐驌舻臄橙怂跃蜁?huì)索性交給“朋友”處理。反之，在一些不友好的國家間，在價(jià)值觀上認(rèn)識(shí)分歧就比較多，甚至?xí)霈F(xiàn)對(duì)立的局面。在請(qǐng)求國被認(rèn)為是政治犯，在被請(qǐng)求國可能被認(rèn)為是革命者。這在社會(huì)制度不同的國家間尤其明顯。正是由于對(duì)政治犯罪概念本身的界定不清，各國對(duì)某種犯罪是否屬于政治犯罪就會(huì)因社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)、法律體系等原因認(rèn)識(shí)迥異。是否引渡由被請(qǐng)求國決定，就算是政治犯罪，如果引渡對(duì)被請(qǐng)求國好處更大，那么被請(qǐng)求國就會(huì)采取“非政治化”的方法來適用引渡，如果對(duì)被請(qǐng)求國不利，就算是政治犯罪被請(qǐng)求國也會(huì)制造借口拒絕引渡。這樣就會(huì)造成被請(qǐng)求國根據(jù)利己的原則隨意尋找引渡或者不引渡的理由，對(duì)政治犯罪做任意的擴(kuò)大或縮小解釋。

三、適用政治犯罪不引渡原則的進(jìn)路

（一）明確政治犯罪的界定標(biāo)準(zhǔn)

大陸法系的國家在認(rèn)定政治犯罪時(shí)習(xí)慣按照是否包含普通犯罪，把政治犯罪分為純粹的政治犯罪和相對(duì)的政治犯罪這兩類。前者是指不直接侵害公民個(gè)人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，直接針對(duì)一國的政治體制和政治制度所實(shí)施的行為。一般認(rèn)為間諜、背叛國家是典型的純粹政治犯。后者是指具有政治性質(zhì)的或與政治犯罪有聯(lián)系的普通犯罪行為。相對(duì)政治犯罪侵犯的是雙重客體，即侵害了一國政府的政治權(quán)益，也侵害了公民或者社會(huì)的非政治性權(quán)益。所以要認(rèn)定某一普通犯罪中有沒有政治因素就應(yīng)該結(jié)合這一犯罪的具體情節(jié)進(jìn)行分析。也正是因?yàn)樗膹?fù)雜性導(dǎo)致了政治犯罪認(rèn)定上的困難。就純粹的政治犯罪來說，由于和普通刑事犯罪的犯罪客體區(qū)別明顯，所以容易識(shí)別。它侵害的法益僅僅是國家法益與個(gè)人法益無涉，因此可以將純粹的政治犯罪直接認(rèn)定為“政治犯罪”，不予引渡。假如想對(duì)手段極其殘暴的純粹政治犯作出例外規(guī)定可通過國際合作來達(dá)成共識(shí)的方法實(shí)現(xiàn)。但是對(duì)于相對(duì)的政治犯罪既有政治因素又有普通犯罪的特點(diǎn)所以非要在政治犯罪與普通犯罪之間做出取舍時(shí)就存在疑難。如果將相對(duì)政治犯罪全部使用政治犯罪不引渡，那么就會(huì)使一些犯罪人為了打政治犯罪的“擦邊球”故意在普通犯罪中加入一些政治因素來逃避處罰。因此對(duì)于相對(duì)政治犯罪要分情況對(duì)待，根據(jù)在司法實(shí)踐中具體犯罪的情況來分別處理。要結(jié)合實(shí)際情況中的各種因素來綜合認(rèn)定是否應(yīng)適用政治犯罪不引渡原則。抽象地講，就是結(jié)合犯罪的主客觀兩方面的因素，認(rèn)真比較國家法益和非國家法益之間哪種受害更大，如果國家法益受害明顯，則應(yīng)該被認(rèn)定為“政治犯罪”，不予引渡。反之，應(yīng)引渡。

（二）建議賦予司法機(jī)關(guān)確定政治犯罪更大的職權(quán)

引渡的政治性下降法律性加強(qiáng)是引渡制度發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。畢竟政治犯罪是一個(gè)法律概念，而對(duì)于法律問題的認(rèn)定，是應(yīng)該交給司法機(jī)關(guān)來處理的，正是由于引渡涉及外交，所以也離不開行政機(jī)關(guān)的參與。筆者建議各國在協(xié)調(diào)處理司法部門與行政部門的關(guān)系時(shí)，應(yīng)減少行政機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的制約，使司法機(jī)關(guān)在引渡過程中具有更加主動(dòng)的職能。引渡與否應(yīng)該依照法律來進(jìn)行，而不應(yīng)該是被政治操縱而成為政治交易的工具。合理配置行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的職權(quán)，使引渡程序走上法治軌道。對(duì)于涉及外交現(xiàn)實(shí)和政治需要的引渡案件，引渡與否的最終決定權(quán)應(yīng)該歸司法機(jī)關(guān)享有。如果行政機(jī)關(guān)能證明引渡可能會(huì)危及本國的根本利益，當(dāng)然可以做出不同意引渡的決定。但是，如果有行政機(jī)關(guān)出面拒絕外國的引渡請(qǐng)求往往會(huì)發(fā)生外交爭端，很容易招致對(duì)等報(bào)復(fù)。所以，行政機(jī)關(guān)可以先審查是否應(yīng)該引渡，作出決定后就把相關(guān)的理由和證據(jù)材料交到司法機(jī)關(guān)，由司法機(jī)關(guān)幫助行政機(jī)關(guān)做出終局裁定。這樣以來，既考慮了政治上的需要，避免了外交沖突，又符合引渡作為司法合作的一種有效方式的要求。

（三）限制政治犯罪不引渡原則的適用

1.恐怖主義犯罪一般不適用政治犯罪不引渡原則。雖然恐怖主義犯罪往往具有政治目的，其形式多樣，包括實(shí)施綁架人質(zhì)、自殺式爆炸、劫持飛行器、暗殺國家領(lǐng)導(dǎo)人等各種暴力或以暴力相威脅的行為。但是在現(xiàn)在社會(huì)它的打擊目標(biāo)多是無辜的民眾，采取任意傷害普通民眾的手段來營造恐怖氣氛，通過民眾對(duì)恐怖主義的畏懼來對(duì)政府施加影響換取自己的政治目標(biāo)。也正是恐怖主義具有政治目標(biāo)所以容易被認(rèn)定為是政治犯罪。但是以犧牲民眾的生命健康來達(dá)到自己的政治目的是全世界任何一個(gè)民主國家都不能容忍的。國家建立的目的就是要保護(hù)公民。如果一個(gè)國家連自己本國公民最基本的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全都保障不了那么它的執(zhí)政就是不合格的。所以一旦被認(rèn)定為是恐怖主義犯罪，即便這種犯罪具有政治目的，也必須基于這種犯罪嚴(yán)重的社會(huì)危害性予以嚴(yán)厲的打擊和制裁。如果被請(qǐng)求引渡人從事的罪行已經(jīng)被國際公約認(rèn)定為不被允許的恐怖活動(dòng)，被請(qǐng)求國要么就認(rèn)可是恐怖主義犯罪把被請(qǐng)求引渡人交給請(qǐng)求國處罰，要么自己就必須對(duì)被請(qǐng)求引渡人提起刑事訴訟。只有在極特殊的情況下，如恐怖主義行為未侵犯個(gè)人法益，不違背國際人道精神，被請(qǐng)求國才可以認(rèn)為有關(guān)的罪行屬于政治犯罪而給予庇護(hù)。

2.將公認(rèn)的國際罪行排除在政治犯罪之外。公認(rèn)的國際罪行是指那些危害國際社會(huì)整體利益和共同安全，被國際社會(huì)普遍認(rèn)同的犯罪行為。具體包括:危害人類罪、滅絕種族罪、戰(zhàn)爭罪、侵略罪、非法劫機(jī)和危害航空運(yùn)輸安全的犯罪，以及其他嚴(yán)重危害國際安全的犯罪行為，如販毒罪，侵害外交代表罪，海盜罪，等等。盡管并非全部的國際公約都認(rèn)為自己列舉的國際罪行都不是政治犯罪。但是，許多國家在引渡的立法和司法實(shí)踐中選擇了一種將全部國際犯罪非政治化的態(tài)度，即對(duì)于所有由多邊國際公約懲處的國際犯罪均不認(rèn)為屬于政治犯罪。

3.對(duì)腐敗犯罪不應(yīng)視為政治犯罪。國家機(jī)關(guān)工作人員因身擔(dān)公職就當(dāng)然具有了政治身份。這些巨腐分子犯罪之后通常會(huì)選擇外逃的方式來逃避法律的制裁。一旦受害國向腐敗官員逃跑國發(fā)出引渡請(qǐng)求時(shí)，這些腐敗官員就會(huì)以自己的政治身份或其他與政治相關(guān)的說辭為自己是政治犯罪辯護(hù)，試圖把自己劃入政治罪犯從而逃避對(duì)其開展的引渡合作。曾經(jīng)有些國家因擔(dān)心一部分國家會(huì)打著反腐敗的幌子迫害政治犯。所以他們不同意把腐敗犯罪視為非政治犯罪。但是2003年聯(lián)合國大會(huì)通過的《聯(lián)合和國反腐敗公約》在第四章“國際合作”中規(guī)定，對(duì)腐敗犯罪只要締約國法律應(yīng)允均可以進(jìn)行引渡，無疑態(tài)度明確地說明不能將腐敗犯罪視為政治犯罪。

［1］林欣，李瓊英.國際刑法新論［M］.北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2005:236.

［2］［德］托爾斯滕·施泰因.國際恐怖主義和引渡權(quán)［G］//王彬穎，等，譯.當(dāng)代聯(lián)邦德國國際法律論文集.北京:北京航空航天大學(xué)出版社，1992:325.

［3］黃風(fēng).引渡制度［M］.北京:法律出版社，1997:165.

［4］劉亞軍.引渡新論——以國際法為視角［M］.長春:吉林人民出版社，2004:52.

［責(zé)任編輯：李洪杰］

Dilemma and Approach of Applying the Princip leof Non Extradition of PoliticalCrime

ZHANGTan

The principle ofnon extradition of political crime iswidely used in extradition.It is in themaintenance of the requested state politicalneutrality,ensure that the international criminal judicial cooperation smoothly, play a prominent role in protection of thehuman rightsofpoliticaldefendants.Butbecauseof the conceptofpolitical crime isdifficult to define,the identification ofdifferentmodeofdistribution,right in the operation easy toabuse,we should explicitly political crimes defined standards,applicable to the judicialauthorities greater powers,to limit the politicalcrimeof this three respects.

The political crime;Non-extradition;The requested state

DF611

：A

：1008-7966（2014）06-0040-03

2014-07-28

張談（1990-），男，河南許昌人，2012級(jí)刑法學(xué)專業(yè)碩士研究生。