郝樹源

（鐵道警察學院，鄭州450053）

我國社區(qū)警務(wù)的現(xiàn)狀及對策探究

郝樹源

（鐵道警察學院，鄭州450053）

社區(qū)警務(wù)不僅是一種警務(wù)模式，更是一種警務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略和警務(wù)理論思想。社區(qū)警務(wù)發(fā)端于西方，自傳入中國至今，不足30年。由于推行時間短，當前我國的社區(qū)警務(wù)存在一些問題，如理念把握不準、警務(wù)建設(shè)有形式無內(nèi)容、運行機制不合理、警務(wù)工作未實現(xiàn)社會化等。對此，須在準確把握社區(qū)警務(wù)理念、強化宗旨意識、加強人才隊伍建設(shè)、創(chuàng)新警務(wù)模式、建立科學合理的考評機制等方面著手，推動社區(qū)警務(wù)工作的落實和完善，這對維護社會穩(wěn)定具有深遠的意義。

社區(qū)警務(wù)；警務(wù)模式；現(xiàn)狀；對策

西方社區(qū)警務(wù)是20世紀六七十年代的警務(wù)研究成果，開展有效的警務(wù)工作有賴于警察與公眾的合作，控制犯罪的最有效方法就是密切警民關(guān)系。西方這一警務(wù)革命理念與方式自20世紀80年代中后期傳入中國，對我國的社區(qū)警務(wù)工作的開展有很大的啟示。我國在積極借鑒國際社區(qū)警務(wù)模式與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上也形成了有中國特色的社區(qū)警務(wù)理論和運行機制。所謂社區(qū)警務(wù)，指“警方與社區(qū)公眾加強合作，共同研究社區(qū)治安問題，采取各種合法的手段和方式，開發(fā)社區(qū)資源，改造社區(qū)環(huán)境，強化自治互助，全面、長效地維護社區(qū)公共安全的思想理念和工作模式的統(tǒng)稱”[1]2?？梢哉f，社區(qū)警務(wù)不僅是一種警務(wù)模式，更是一種警務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略和警務(wù)理論思想。

一、社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵及特點

（一）社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵

1.立足社區(qū)，預(yù)防犯罪。社區(qū)警務(wù)強調(diào)立足社區(qū)，預(yù)防犯罪，改變以往被動應(yīng)付的警務(wù)模式，要求社區(qū)民警長期深入社區(qū)，扎根社區(qū)，與社會群眾共同尋找、發(fā)現(xiàn)、分析可能引起犯罪的隱患問題，并針對這些問題采取積極措施盡早解決，將潛在犯罪問題消滅在萌芽狀態(tài)。

2.服務(wù)大眾，警民合作。社區(qū)警務(wù)思想的突出特點是改變警察脫離群眾、“孤軍奮戰(zhàn)”的局面，要求警察深入社區(qū)、融入社區(qū)，積極發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)群眾關(guān)心的問題，為群眾排憂解難，熱心為社區(qū)公眾服務(wù)，通過服務(wù)密切警民關(guān)系，實現(xiàn)警民合作。

3.問題導(dǎo)向，動態(tài)控制。社區(qū)警務(wù)工作要求社區(qū)民警長期立足社區(qū)，以巡查、巡邏、走訪等為主要勤務(wù)模式，強化動態(tài)管理，加強時空控制。以問題為導(dǎo)向代替案件為導(dǎo)向，在社區(qū)尋找、發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)犯罪的隱患，并積極采取有效的措施，預(yù)防違法犯罪的發(fā)生。

4.全面衡量，科學評價。長期以來，對基層社區(qū)民警工作的考核往往以破案率為標準，導(dǎo)致了單純追求破案率，忽視犯罪預(yù)防的現(xiàn)象。然而，“社區(qū)警務(wù)的首要任務(wù)是預(yù)防犯罪，以控制和減少犯罪、增強公眾的安全感、密切警民關(guān)系、建設(shè)穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境等多項指標作為考核標準，全面衡量、科學評價基層警務(wù)工作”[1]6。這樣，對社區(qū)民警的要求更全面、具體，考核內(nèi)容也更全面、合理，有利于推動社區(qū)民警沉下心來做群眾工作、做犯罪預(yù)防工作，真正落實“預(yù)防為主、打防結(jié)合”的治安策略，有利于實現(xiàn)“犯罪少、秩序好、群眾滿意”的社會目標。

（二）社區(qū)警務(wù)的特點

1.警察形象柔性化。在社區(qū)警務(wù)工作中，警務(wù)工作的主要內(nèi)容就是為社會與公眾提供服務(wù)。警察不再是令人生畏的執(zhí)法者，而是有人情味、注重人際溝通、做群眾工作、隨時為群眾排憂解難的社會公仆。

2.警民關(guān)系伙伴化。社區(qū)警務(wù)強調(diào)通過廣泛的社會服務(wù)來密切警民關(guān)系，寓管理于服務(wù)當中，與社區(qū)成員建立親密的伙伴關(guān)系，共同研究、制定和實施解決治安問題的對策，從而改變傳統(tǒng)警務(wù)模式中警察以管理者自居、警民關(guān)系緊張甚至對立的情況。

3.警務(wù)工作社會化。社區(qū)警務(wù)的重要理論依據(jù)就是產(chǎn)生犯罪的根源在社會，遏制犯罪的根本力量也在社會，要充分發(fā)掘、利用社區(qū)人力、物力資源，向社會要警力，通過與社會公眾的合作，共同搞好治安防范工作。

4.治安對策前置化。社區(qū)警務(wù)是“預(yù)防為主”的主動型警務(wù)戰(zhàn)略，不再是單純追求案發(fā)后快速反應(yīng)、及時破案。而是注重防范在先，提前采取措施，堅持“打防并重”，從根本上減少違法犯罪的發(fā)生。強調(diào)把防范工作做在前面，對社區(qū)治安問題提前處置，實現(xiàn)社會穩(wěn)定。

二、社區(qū)警務(wù)運行過程中存在的問題及原因分析

（一）社區(qū)警務(wù)的現(xiàn)存問題

自社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略實施以來，社區(qū)和農(nóng)村的警務(wù)建設(shè)取得了很大進步，在一些方面大大改善了我國的社會治安狀況。但當前的社區(qū)警務(wù)還存在如下一些問題：

1.社區(qū)警務(wù)觀念未真正建立。由于受傳統(tǒng)觀念以及現(xiàn)實打擊破案任務(wù)繁重的影響，許多地方公安機關(guān)上至領(lǐng)導(dǎo)下至普通民警都把打擊違法犯罪，把壓發(fā)案、破大案作為中心任務(wù)，認為民警開展社區(qū)警務(wù)活動是一種警力“浪費”,導(dǎo)致公安機關(guān)以派出所為主力軍實施社區(qū)警務(wù)的戰(zhàn)略部署不能得到很好落實。而且，部分民警執(zhí)法觀念尚未轉(zhuǎn)變,認為執(zhí)法辦案才是民警的基本任務(wù)，一切工作都應(yīng)當圍繞執(zhí)法工作展開，服務(wù)意識不強,把調(diào)解群眾糾紛、幫教失足青少年、提供社區(qū)服務(wù)等工作看成是其他部門的事，因而對待此類事情工作不積極、方法簡單、態(tài)度生硬，很容易引起群眾的不滿，導(dǎo)致警民關(guān)系不和諧，取得社會其他部門的配合和群眾的信任與支持不夠。

2.社區(qū)警務(wù)建設(shè)有形式無內(nèi)容。隨著社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的實施，社區(qū)警務(wù)建設(shè)正在按要求逐步推進，但總地來說，當前的社區(qū)警務(wù)建設(shè)存在重形式輕內(nèi)容的現(xiàn)象。一些地方公安機關(guān)為應(yīng)對上級檢查熱衷于搞形象工程，實際上并沒有開展實質(zhì)性的工作，如各社區(qū)都按要求建起了規(guī)范的警務(wù)室，但警務(wù)室卻常常是人去屋空，在社區(qū)里很少能見到社區(qū)民警的蹤影；各種臺賬和記事本表面上看似規(guī)范、齊備，但大多都是照抄照搬，根本沒按要求落實；警務(wù)室的宣傳教育的小冊子擺放的不少，但并沒真正對社區(qū)群眾進行宣傳；對群眾服務(wù)的承諾寫進了制度要求，但卻沒有腳踏實地地服務(wù)，等等。

3.警務(wù)運行機制不合理。當前公安機關(guān)職能交叉、機構(gòu)臃腫等方面的問題較為突出,派出所與各職能部門的關(guān)系沒有理順，各職能部門都有權(quán)對派出所布置任務(wù),導(dǎo)致派出所的任務(wù)過多過重。同時，受警力不足和任務(wù)繁重的雙重影響，派出所根本分配不出足夠的警力下到社區(qū)中去，就是下到社區(qū)了也沒有多少時間和精力去做基礎(chǔ)性工作。此外,由于對社區(qū)治安防范與管理工作的考核制度不健全，沒有標準或沒有可量化的標準,難以現(xiàn)實操作，以致以“發(fā)案少，秩序好，群眾滿意”為根本標準的考核機制未能發(fā)揮應(yīng)有的導(dǎo)向作用，加之考核過程流于形式，對民警的制約性不強，因而社區(qū)警務(wù)的基礎(chǔ)性工作得不到落實，警務(wù)前移的愿望得不到實現(xiàn)。

4.警務(wù)工作未實現(xiàn)社會化。警民合作，組織基層組織和社區(qū)居民參與治安防范是社區(qū)警務(wù)的主要任務(wù)。但警務(wù)實踐中，一些公安派出所未能有效地把警務(wù)工作延伸到社區(qū)和群眾當中,不善于利用社區(qū)資源，沒有積極開展警務(wù)宣傳，未能對社區(qū)群眾開展應(yīng)有的法制宣傳和教育，使公安機關(guān)與社區(qū)組織和社區(qū)群眾的聯(lián)系不太緊密，再加上平時工作中不太注重對基層治保組織的指導(dǎo)，使這些重要助手的作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。以上情況的存在，致使基層警務(wù)工作基本上還是靠公安機關(guān)一家“單打獨斗”，未能真正實現(xiàn)警民合作、共創(chuàng)平安的局面。

（二）社區(qū)警務(wù)現(xiàn)存問題的原因分析

1.警力明顯不足。就中國目前的警力來說可謂明顯的不足，這種不足可分為絕對不足和相對不足。一方面是中國現(xiàn)有正式編制的警察大約有170萬，而相對于近14億的中國的人口來說，警察人口比很小，相對于世界其他國家來說警察的數(shù)量可謂絕對的不足；另一方面，中國現(xiàn)在正處于社會轉(zhuǎn)型期，受經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和利益重新分配的影響，社會不穩(wěn)定因素增加，近年違法犯罪案件呈上升趨勢，在此情況下，現(xiàn)有警力相對于復(fù)雜的社會治安形勢來說也顯得相對不足。警力不足的現(xiàn)實和繁重的治安壓力，使基層公安機關(guān)根本不可能安排足夠的警力下沉到社區(qū)當中去，不僅如此，有限的社區(qū)民警還常常被抽調(diào)去從事其他警務(wù)活動，結(jié)果使得“警力下沉、服務(wù)社區(qū)”的社區(qū)警務(wù)要求根本無法落實。

2.警力浪費現(xiàn)象嚴重。盡管當前社區(qū)警力不足的問題突出，但是政府在日常的行政管理中隨意調(diào)用警力從事非警務(wù)活動，使得警力不足的問題更趨嚴重。如有些地方政府在征地、拆遷、“截訪”方面經(jīng)常抽調(diào)警察去處理，這在造成警力嚴重浪費的同時，也對群眾權(quán)益造成了巨大損害，使得警民之間的關(guān)系更加緊張，警察的公眾形象遭到破壞，從而使得警察在開展屬于自己的本職工作時遭到群眾的不配合，大大降低了公安工作的效率，社區(qū)警務(wù)工作得不到良好的開展。

3.社區(qū)民警的綜合業(yè)務(wù)能力不強。社區(qū)警務(wù)對社區(qū)民警的綜合業(yè)務(wù)能力要求非常高。它不僅要求社區(qū)民警具備預(yù)防和打擊違法犯罪的能力，還要具備做群眾工作的能力。然而，我國當前的社區(qū)民警的整體素質(zhì)卻難以達到應(yīng)有的要求，主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是沒有樹立良好的大局意識、群眾意識，也沒有真正樹立起服務(wù)意識；二是受社會環(huán)境的影響，不能沉下心來真正扎根到社區(qū)警務(wù)工作當中去；三是不善于與社區(qū)干部協(xié)調(diào)，不善于與社區(qū)群眾溝通，不善于傾聽群眾的意見，不善于利用社區(qū)資源等等。社區(qū)民警的綜合業(yè)務(wù)能力不強，導(dǎo)致日常的社區(qū)警務(wù)工作很難開展，未能建立起良好的群眾基礎(chǔ)，甚至有時還會激化警民矛盾，依靠社區(qū)群眾來共同維護平安社區(qū)的局面更是無從談起。

4.社區(qū)警務(wù)的規(guī)章制度不健全。當前的社區(qū)警務(wù)存在規(guī)章制度不健全的情況。各種規(guī)章制度不少，但卻沒有細化，缺乏可操作性，導(dǎo)致社區(qū)民警落實困難，或者做了很多工作卻無法得到量化，出現(xiàn)“干與不干一個樣”的局面。再加上對社區(qū)民警的考核和評價機制不健全，社區(qū)民警做了許多工作卻無法體現(xiàn)，沒有及時對社區(qū)民警的工作給予應(yīng)有的福利保障，使社區(qū)民警的積極性受到了一定程度的打擊，長期以往，使得社區(qū)民警都不愿真正沉下心來從事社區(qū)警務(wù)工作。

三、完善社區(qū)警務(wù)的對策

（一）準確把握社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的核心

社區(qū)警務(wù)理念的核心是依靠社會公眾的力量共同抑制犯罪。公眾在社區(qū)治安管理中扮演的角色是十分重要的，社區(qū)警務(wù)工作有了社會公眾的廣泛參與，不再單純地依靠警察的管理，各項警務(wù)工作才能順利開展，整個社會治安的綜合治理才能得以順利推進。因此充分利用社區(qū)已有的治保力量、志愿者隊伍、物管人員等，依靠社區(qū)內(nèi)各個基層組織，調(diào)動一切積極因素投入到社會治安防范工作中來是十分必要的。公安機關(guān)應(yīng)扎根社區(qū)、深入群眾，將整治群眾反映的突出治安問題和優(yōu)化服務(wù)等方面作為社區(qū)警務(wù)工作的核心內(nèi)容，借助人防、技防等手段，整合社區(qū)資源，充分發(fā)動人民群眾，動員社區(qū)一切安防力量，全力控制社區(qū)的發(fā)案率，實現(xiàn)社區(qū)的穩(wěn)定和諧。同時，在社會新形勢下需要轉(zhuǎn)變警察的角色，使警察形象更加柔性化，做好人民群眾的服務(wù)者，著實提高警察自身的公信力和感召力。在日常的社區(qū)警務(wù)工作中實現(xiàn)與人民群眾的“零距離”接觸，為群眾排憂解難，在職權(quán)范圍內(nèi)能解決的事不卡、能立刻辦的事不拖、群眾有求于自己的事不推，切實為群眾辦好事、做實事。

（二）強化宗旨意識，樹立服務(wù)理念

公安機關(guān)要著實打牢“立警為公、執(zhí)法為民”的思想基礎(chǔ)，矢志不渝地做中國特色社會主義事業(yè)的建設(shè)者、捍衛(wèi)者。要在社區(qū)民警中大力組織開展學習黨的十八屆三中全會精神，始終牢記黨的宗旨，擺正與人民群眾的關(guān)系，端正對人民群眾的態(tài)度，結(jié)合當前我黨正在推行的群眾路線教育實踐活動，時時處處為群眾做好事、辦實事、解難事。通過社區(qū)民警的工作，讓人民群眾體會到方便、感覺到安全，從而建立起“魚水情深”的警民關(guān)系，建立起深厚的群眾基礎(chǔ)，只有這樣才能贏得人民群眾的理解、支持和幫助，也只有這樣才能實現(xiàn)警民共建平安社區(qū)、警民共治社區(qū)治安。

（三）加強人才隊伍建設(shè)，提高群眾工作能力

鑒于當前公安隊伍中一些民警文化素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)能力不強的情況，應(yīng)在招警時嚴把入口關(guān)，選拔任用合格人員充實警察隊伍；在提拔任用時嚴把考核關(guān)，選拔高素質(zhì)人才進入領(lǐng)導(dǎo)崗位，切實提高整個公安隊伍的文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，要注重對社區(qū)民警的業(yè)務(wù)培訓和學習?？啥ㄆ诮M織社區(qū)民警參加各種培訓、學習，內(nèi)容不僅包括日常社區(qū)警務(wù)工作的組織開展，也包括各種文化內(nèi)容的學習，全面提升社區(qū)民警的綜合素質(zhì)。要經(jīng)常性地選調(diào)有豐富經(jīng)驗的老民警為社區(qū)民警授課，或者組織民警到社區(qū)警務(wù)工作開展好的社區(qū)觀摩、學習，加強經(jīng)驗交流，改進工作方法，提升服務(wù)水平，提高群眾工作能力。

（四）推動社區(qū)警務(wù)模式的創(chuàng)新

除了社區(qū)警力不足的現(xiàn)實外，當前“一區(qū)一警”的警力配置模式，造成了不同社區(qū)的民警“忙閑不均”的現(xiàn)實問題，影響著社區(qū)警務(wù)效果的發(fā)揮，急需改革?？筛鶕?jù)社區(qū)范圍、人口規(guī)模、治安狀況、地理位置是否相鄰等因素，以社區(qū)警務(wù)的治安效果為根本出發(fā)點，綜合考慮警力的配置，如實行“多區(qū)一警”或“一區(qū)多警”的警力配置模式。對一些治安形勢復(fù)雜、治安狀況突出的重點社區(qū)，可由派出所領(lǐng)導(dǎo)掛點負責，幫助或督導(dǎo)民警深入社區(qū)抓防范、抓管理、抓服務(wù)。

另外，在一些地廣人稀、交通不便、警力不足的地區(qū)，人民群眾存在報警難、辦事難的問題，而基層公安機關(guān)的各項警務(wù)工作也很難開展，很難對轄區(qū)治安實現(xiàn)全覆蓋。這種情況下，可采用流動警務(wù)模式。流動警務(wù)主要以流動警務(wù)車作為載體，使民警能夠走村串戶，實現(xiàn)流動辦公，解決群眾報警難、求助難、辦事難的問題，方便了群眾辦事，密切了警民關(guān)系，強化了對這些地區(qū)的治安防控，可大大提高社區(qū)警務(wù)的效果。

（五）建立科學合理的考評機制

科學合理的考核評價機制，對社區(qū)警務(wù)工作能起到規(guī)范、引導(dǎo)和激勵作用，能促進社區(qū)警務(wù)工作的切實履行和深入開展。應(yīng)當改變過去以“發(fā)案數(shù)”、“刑拘數(shù)”、“破案率”等“硬”指標進行考核的單一評價體系，通過多角度、多側(cè)面、不定期的評估來衡量社區(qū)民警的工作實效。應(yīng)當對社區(qū)民警建立一套“客觀指標與主觀感受相結(jié)合”的考評機制，即既要對“發(fā)案數(shù)”、“破案率”等客觀指標進行考核，也要參考社區(qū)群眾的安全感和對社區(qū)民警的認同度、滿意度等主觀感受。通過這“一硬一軟”雙重考評機制，一方面強化社區(qū)民警對社區(qū)違法、犯罪的打擊和控制，另一方面引導(dǎo)社區(qū)民警深入社區(qū)，服務(wù)群眾，密切警民關(guān)系，爭取實現(xiàn)社區(qū)群眾與警方對社區(qū)治安的齊抓共管。同時，在“考核方法上要力爭實現(xiàn)‘三個轉(zhuǎn)變’：即由集中考核向平時積累考核轉(zhuǎn)變；由‘看臺賬、聽匯報’考核向?qū)嵉貦z查、倒查考核轉(zhuǎn)變；由公安機關(guān)關(guān)門考核向‘開門評警’群眾評議、測評轉(zhuǎn)變”[2]。而且，在制定考核標準時，力爭全面、客觀、具體、可行，要統(tǒng)籌兼顧，注重實效，實現(xiàn)打擊防范和服務(wù)群眾有機結(jié)合，注重治安效果和社會效果的統(tǒng)一。

［1］楊瑞清.社區(qū)警務(wù)教程［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2009.

［2］包勝強.對當前社區(qū)警務(wù)工作的思考［J］.公安學刊，2008，

（3）.

［責任編輯：鄭 男］

On Current Situation and Countermeasuresof Community Policing in China

HAOShu-yuan

Community policing is not only a kind of policingmodel,it is also a kind of policing development strategy and police theory.Community policing originated in thewest.It is less than thirty years thathas been into China so far.Because of a short of developing time,there are some problems about community policing in china, such as incorrect ideas,paying more attention to the form,unreasonable operating mechanism,not being Socialization.We should take some steps to promote community policingwork,which including grasping the concept of the community policing,strengthening the idea of service,improve the quality of talents,Innovative policing model,establishing scientific and rational appraisalmechanism.It is the profound significance tomaintain social stability.

community policing;policingmodel;currentsituation;countermeasure

DF34

：A

：1008-7966（2014）06-0029-03

2014-08-12

郝樹源（1974-），男，山西晉中人，助教，主要從事公安學、治安學研究。