白燕茹

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太谷 030801)

我國農(nóng)村環(huán)境群體事件是繼農(nóng)村征地、拆遷矛盾之后的又一種多發(fā)的、對社會穩(wěn)定影響較大的新因素。社會管理創(chuàng)新背景下的農(nóng)村環(huán)境群體性事件，無論是頻率還是規(guī)模非但沒有得到有效控制，反而有愈演愈激烈的趨勢。我國現(xiàn)行行政管理制度采用的是以強(qiáng)調(diào)管理為主的“管理論”，“管理論”影響之下的行政法律制度尚未對地方政府科學(xué)治理農(nóng)村環(huán)境群體性事件提供有效規(guī)范的指引。[1]農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理，既是農(nóng)民享有環(huán)境權(quán)和參與權(quán)的體現(xiàn)，也是行政法以權(quán)利和義務(wù)行政行為模式為基點(diǎn)提供合法性評價(jià)和理解框架的核心使命使然，更是從根源上避免農(nóng)村環(huán)境群體性事件發(fā)生的重要手段。

一、我國農(nóng)村環(huán)境群體性事件概述

農(nóng)村環(huán)境群體性事件是指由涉及農(nóng)村環(huán)境問題引起的，發(fā)生在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民自發(fā)或有組織的參與進(jìn)來，采取一些手段或方式，可能會對農(nóng)村社會安全、政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等造成嚴(yán)重影響的群體事件。

有效防范農(nóng)村環(huán)境群體性事件，必須追溯本源。分析導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境群體性事件的深層原因，主要有以下幾個(gè)方面：

1.地方政府、相關(guān)企業(yè)與農(nóng)民在價(jià)值與利益上的沖突?！皟r(jià)值沖突是環(huán)境政治的核心?！盵2]最近幾十年，全球發(fā)生了許多因環(huán)境問題引起的災(zāi)害性事件，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的人們都已經(jīng)認(rèn)識到了環(huán)境保護(hù)的重要性。雖然政府對環(huán)境的治理保護(hù)、監(jiān)督管理等方面的工作不斷增強(qiáng)，但是官民、企民等不同的利益代表在如何保護(hù)環(huán)境，解決環(huán)境問題上仍然存在分歧。基層政府作為農(nóng)村環(huán)境治理的管理機(jī)關(guān)，承擔(dān)著農(nóng)村環(huán)境治理的主要工作。但是許多基層政府官員還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維模式，不惜以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價(jià)，一味追求GDP的增長以提高政績。另外，企業(yè)作為一種營利性組織，利潤最大化永遠(yuǎn)是企業(yè)的核心追求之一?；诖?，企業(yè)以犧牲農(nóng)村環(huán)境、損害公眾環(huán)境生存權(quán)為代價(jià)不惜一切手段追求利潤最大化已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。

2.農(nóng)民參與權(quán)的缺失。農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理參與權(quán)的缺失，是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境群體性事件的根本原因。比如，廣為皆知的2012年10月下旬因PX項(xiàng)目引發(fā)的寧波百名農(nóng)民上訪案件，就是農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中參與權(quán)缺失而引發(fā)農(nóng)村環(huán)境群體性事件的典型事例之一。農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中缺乏健全的利益訴求機(jī)制，這種現(xiàn)狀阻斷了基層政府與農(nóng)民的對話協(xié)商機(jī)制。農(nóng)民在認(rèn)為自身環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)，采取體制內(nèi)參與的方式表達(dá)民聲得不到應(yīng)有的回應(yīng)，很容易用體制外的行為方式甚至是過激行為方式來表達(dá)利益訴求，因此引發(fā)群體性事件。雖然我國目前存在公眾參與，例如國家環(huán)?？偩?006年實(shí)施的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》以及多個(gè)省市出臺的《環(huán)保公眾參與辦法》 ，[3]但由于法律條款規(guī)定過于原則抽象，農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理缺乏一定的自主性與可行性。[4]實(shí)際中，農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的參與往往也流于形式，參與缺少自主權(quán)，參與的過程和事項(xiàng)實(shí)際是受行政主管部門的態(tài)度決定的。

二、我國農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境群體性事件治理的行政法基礎(chǔ)

《憲法》第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)。”根據(jù)此規(guī)定可知，我國堅(jiān)持人民主權(quán)原則，人民有權(quán)參與國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)的管理。公眾參與機(jī)制是憲法中人民主權(quán)原則在行政法領(lǐng)域的體現(xiàn)，公眾有權(quán)參與也應(yīng)當(dāng)參與到行政權(quán)力對公共利益的集合維護(hù)和分配中來。公眾參與要求行政機(jī)關(guān)在行政權(quán)力的行使過程中，必須尊重民眾的意愿，通過協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn)公眾對公共事務(wù)管理的直接參與。這種參與最終的目的是要達(dá)到政府與公眾之間互動(dòng)與合作，使結(jié)果既符合公共利益又符合個(gè)人利益。這是農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的法律條文基礎(chǔ)。

農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境群體性事件的治理，也是與行政法的理論基礎(chǔ)相契合的。隨著我國行政法治的發(fā)展，公共利益與個(gè)人利益的沖突與協(xié)調(diào)已經(jīng)成為我國行政法的主要問題，行政法的追求目標(biāo)更傾向于利益之間的平衡狀態(tài)。堅(jiān)持管理為原則的“管理論”與堅(jiān)持控制為原則的“控權(quán)論”已不能適應(yīng)時(shí)代的要求，“平衡論”已經(jīng)成為適應(yīng)我國行政法發(fā)展的重要理論基礎(chǔ)。行政法學(xué)家羅豪才教授于1993年在我國提出了行政法的理論基礎(chǔ)“平衡論”，這是我國行政法學(xué)理論基礎(chǔ)受世界行政法理論發(fā)展趨勢深刻影響的結(jié)果。[5]“平衡論”不再過分強(qiáng)調(diào)命令，也不過分強(qiáng)調(diào)控制，強(qiáng)調(diào)的是行政權(quán)與公民權(quán)的平衡?！捌胶庹摗闭邎?jiān)持以行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的協(xié)調(diào)與合作為中心，始終認(rèn)為調(diào)整行政權(quán)與公民權(quán)利的關(guān)系是行政法的核心問題之一，試圖追求行政權(quán)與行政相對人權(quán)利、行政效率與社會公正等關(guān)系之間的協(xié)調(diào)與兼顧?！捌胶庹摗闭弑中姓?quán)與公民權(quán)利這兩者之間關(guān)系是既對立又統(tǒng)一的，既要兼顧公民權(quán)利和行政權(quán)力兩者，又要對雙方主體加以制約?！捌胶庹摗钡倪M(jìn)一步發(fā)展是“互動(dòng)論”?！盎?dòng)論”者認(rèn)為在現(xiàn)代化背景之下，平衡應(yīng)該通過行政主體與行政相對人的互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)，通過政府與公眾之間的協(xié)商解決問題。這種良性互動(dòng)要求行政主體必須承認(rèn)和保障行政相對人的獨(dú)立主體地位，對公權(quán)力進(jìn)行有效的約束，順利實(shí)現(xiàn)公眾意愿與政府決策的有效銜接。通過這種互動(dòng)，雙方將由強(qiáng)制轉(zhuǎn)向協(xié)商，態(tài)勢也更為積極主動(dòng)，也會由單純制約轉(zhuǎn)向制約與激勵(lì)兼容。

三、我國農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境群體性事件治理的優(yōu)勢

目前地方政府采用以“管理論”為基礎(chǔ)的現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)境群體性事件行政法治理模式是“壓制型”治理模式。“壓制型”治理模式背景下，地方政府對農(nóng)村環(huán)境群體性事件治理時(shí)主要是事后運(yùn)用行政強(qiáng)制手段進(jìn)行打擊處理。[6]“管理論”者認(rèn)為行政法是治民的法，行政法關(guān)系是命令與服從的關(guān)系，行政相對人僅僅是行政權(quán)力實(shí)施的客體和承擔(dān)義務(wù)的主體。據(jù)此，“管理論”者較少關(guān)注行政相對人的權(quán)利，更加注重行政機(jī)關(guān)職權(quán)與職責(zé)的重要性，強(qiáng)調(diào)對行政相對人的單方管理，無須顧慮行政相對人的意愿。現(xiàn)實(shí)表明，以“管理論”為基礎(chǔ)的“壓制型”行政治理模式不能從根源上解決緩解農(nóng)村環(huán)境群體性事件的頻發(fā)問題，也不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。

“回應(yīng)型”治理模式是隨著行政法“平衡論”發(fā)展而出現(xiàn)的一種模式?！盎貞?yīng)型”治理模式，強(qiáng)調(diào)基層政府在充分考慮民眾的意愿、保證行政相對人有序參與的前提下，積極對社會公眾利益的訴求進(jìn)行回應(yīng)，達(dá)到最終化解社會矛盾的目的。私人參與治理不限于規(guī)則與條例的實(shí)施，在很多管制的情境下，非政府主體發(fā)揮著參與立法、決策、裁決等方面的作用。在這種公私相互依賴的現(xiàn)實(shí)情況下，以一種協(xié)商關(guān)系作為替代性的行政觀念是必要的。具體來說就是公共主體與私人主體協(xié)商決策、實(shí)施與執(zhí)行的觀念。[7]農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境群體性事件的治理，是行政法治模式“回應(yīng)型”模式的重要表現(xiàn)。農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境群體性事件預(yù)防治理優(yōu)勢在于：

1.有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。農(nóng)村的自然環(huán)境狀況對于農(nóng)民的生存和發(fā)展有更直接的影響，因此農(nóng)民對于農(nóng)村環(huán)境最有發(fā)言權(quán)。由于環(huán)境維權(quán)證據(jù)難以收集和因果關(guān)系證明困難，農(nóng)民不能應(yīng)對具有高成本和復(fù)雜性的環(huán)境污染案件。在某些情況下，即使他們有參與自身維權(quán)的意愿，但是耗資大、維權(quán)周期長也會讓農(nóng)民知難而退。[8]農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理可以從根源上避免農(nóng)村環(huán)境群體性事件的發(fā)生，更能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境之正義。

2.有效保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益?！盎貞?yīng)型”治理模式強(qiáng)調(diào)基層政府與農(nóng)民的互動(dòng)，要求農(nóng)民平等的參與到公共決策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)，并及時(shí)得到政府有效的反饋與回應(yīng)?！盎貞?yīng)型”治理模式體現(xiàn)治理中民主的價(jià)值，秉承公民權(quán)利至上為理念，始終堅(jiān)持公民參與為目標(biāo)，通過溝通疏導(dǎo)和對話協(xié)商的過程，搭建平等與對話的平臺，保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民理性表達(dá)利益訴求，防止農(nóng)民以“體制外方式”表達(dá)利益訴求而引發(fā)環(huán)境群體性事件。

3.增強(qiáng)農(nóng)民參與管理的能力素質(zhì)。農(nóng)民通過參與方式能夠擴(kuò)大自身的公共空間，感受到公共管理中的主體地位，不斷提高公共合作精神，從而積極與政府合作。個(gè)人的參與越是深入，越有利于提升民主意識和權(quán)利意識，參與制度才有可能發(fā)展并維持下去。

4.增強(qiáng)地方政府環(huán)境決策的民主性、科學(xué)性與合法性，提升地方政府的公信力。保障農(nóng)民的參與權(quán)，使各項(xiàng)決策充分體現(xiàn)民意，切實(shí)增強(qiáng)環(huán)境決策的民主性、科學(xué)性與合法性，著力提高農(nóng)村環(huán)境決策質(zhì)量，以達(dá)到提升地方政府的公信力。

四、完善我國農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境群體性事件治理的法律制度

法治社會背景下治理農(nóng)村環(huán)境群體性事件，必須深入貫徹法治理念，堅(jiān)持法治先行。穩(wěn)定是發(fā)展的基礎(chǔ)，解決農(nóng)民環(huán)境群體性事件應(yīng)以保障農(nóng)民參與權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行維穩(wěn)。

(一)完善農(nóng)村環(huán)境信息公開制度

農(nóng)民參與較大的阻礙就是政府信息公開機(jī)制不健全，只有保證以相應(yīng)信息為前提，才能使得多數(shù)人的意志符合客觀規(guī)律。因此，環(huán)境信息公開是農(nóng)民參與環(huán)境維權(quán)的前提條件。現(xiàn)行《中華人民共和國政府信息公開條例》《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等法律規(guī)范均為農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理和預(yù)防提供了法律保證，但是規(guī)定不是很詳細(xì)，難以排除地方政府的鉆空子行為。在現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府為了吸引外資，搞好政績工程，往往將事件中涉及到的信息視為“機(jī)密”而不會公開。由于農(nóng)民不能完整的享受政府環(huán)境信息，必然會導(dǎo)致地方政府和農(nóng)民雙方的信息不對稱，在影響農(nóng)民參與能力提高的同時(shí)，也會引發(fā)農(nóng)村環(huán)境群體性事件。雖然《環(huán)境保護(hù)法》修改草案中也增加了環(huán)境信息公開的條款，但是關(guān)于信息公開的制度設(shè)計(jì)存在明顯缺陷，[9]所以，在政府信息公開的大背景下，完善農(nóng)村環(huán)境信息公開迫在眉睫。

(二)完善農(nóng)民參與制度

由于基層政府在農(nóng)村環(huán)境治理中監(jiān)管責(zé)任的缺位，以及片面追求效率等從而做出行政不公平的行政決策等，致使農(nóng)村環(huán)境污染愈演愈烈。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民開始追求寧靜權(quán)、享有清潔空氣等環(huán)境權(quán)，農(nóng)民越來越關(guān)心環(huán)境保護(hù)，也更傾向于用實(shí)際行動(dòng)改善周圍的環(huán)境情況。基層官民博弈力量嚴(yán)重失衡已經(jīng)成為農(nóng)村環(huán)境污染背后隱藏的深層次矛盾。因而農(nóng)村環(huán)境治理必須依靠農(nóng)民參與，才能化解并避免這種矛盾的發(fā)生。

1.建立團(tuán)體訴求機(jī)制?！稇椃ā返?11條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！薄洞迕裎瘑T會組織法》第2條第2款規(guī)定：“村民委員會管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！币罁?jù)此兩條法律條款的規(guī)定可知，村委會雖然是村民自治的載體，是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)民主的組織保障，但是村委會也必然承載著行政機(jī)關(guān)對實(shí)現(xiàn)基層民主的強(qiáng)烈愿望。村委會雖然不屬于國家政權(quán)機(jī)關(guān)，但在實(shí)際工作中，村委會被當(dāng)成基層政府的派出機(jī)關(guān)。換言之，村委會時(shí)常蛻變?yōu)榛鶎诱膱?zhí)行工具，有時(shí)甚至包辦村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，很難真正代表農(nóng)民說話。這些做法已經(jīng)背離村委會性質(zhì)，已經(jīng)不能成為農(nóng)民維權(quán)的真正利益代表者，這可能就需要新的農(nóng)民利益代言人出現(xiàn)。村委會違背自治是對我國目前鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)的一大挑戰(zhàn)。[10]

針對此種狀況，有學(xué)者曾經(jīng)提出成立農(nóng)會，作為自治組織的農(nóng)會理所當(dāng)然能夠成為農(nóng)民表達(dá)利益的依托組織，進(jìn)而使得農(nóng)民可能具備與地方政府、企業(yè)等破壞環(huán)境的組織進(jìn)行有效談判和博弈的能力，從而通過這種途徑達(dá)到真正維護(hù)自己環(huán)境利益的目的。[11]當(dāng)前中國農(nóng)村環(huán)境問題頻發(fā)，農(nóng)會可以代表農(nóng)民的利益訴求，實(shí)現(xiàn)基層政府與農(nóng)民之間的有效溝通與合作，進(jìn)而使農(nóng)民更理性地維護(hù)自身的利益。農(nóng)會與村委會均屬于農(nóng)村群眾自治組織，兩者并不沖突：一方面，農(nóng)會不承擔(dān)基層政府權(quán)力末梢的角色，作為農(nóng)民利益的代表者不受行政權(quán)力的干預(yù)，是農(nóng)民權(quán)益的實(shí)際代表；另一方面，農(nóng)會作為農(nóng)民利益訴求的代表者擴(kuò)寬了農(nóng)民救濟(jì)的渠道，某些情況下彌補(bǔ)了村委會職能的不足。另外，民間環(huán)保組織也可以成為團(tuán)體利益的訴求表達(dá)途徑，代表農(nóng)民進(jìn)行環(huán)境維權(quán)。民間環(huán)保組織作為一類非營利性的非政府組織，以保護(hù)環(huán)境為宗旨，立足團(tuán)結(jié)社會各方面的力量，通過各種方式謀求解決環(huán)境問題，維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。通過保持民間環(huán)保組織的獨(dú)立性并且完善對環(huán)保組織的管理制度，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)把環(huán)保組織發(fā)展成為推進(jìn)環(huán)保的主力軍，使其真正成為團(tuán)體表達(dá)的訴求機(jī)制。

2.修改和完善信訪制度。信訪制度的建立始于新中國建立后的20世紀(jì)50年代中期，信訪制度是中國特色的一種權(quán)利救濟(jì)方式，隨著社會、政治的不斷變化進(jìn)行了幾次變革，目前已經(jīng)成為調(diào)整官民利益沖突、有效化解社會矛盾的安全閥。信訪與其他法律救濟(jì)機(jī)制相比，由于其門檻和成本較低，已經(jīng)成為備受弱勢群體青睞的一種法律救濟(jì)途徑。信訪制度在權(quán)利救濟(jì)、權(quán)力監(jiān)督以及公眾參與社會民主生活等方面發(fā)揮著重要作用，但是我國的信訪制度仍然存在許多問題，比如信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、信訪機(jī)構(gòu)缺乏實(shí)質(zhì)職權(quán)、信訪機(jī)構(gòu)的工作缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范等，[12]這些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了信訪部門作為民眾利益訴求機(jī)制應(yīng)發(fā)揮的作用，行政相對人也不能通過信訪實(shí)現(xiàn)其表達(dá)權(quán)與參與權(quán)。為適應(yīng)社會發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以《信訪條例》為基礎(chǔ)，進(jìn)一步對信訪制度作出改革與完善。這是關(guān)注相對人訴愿的重要體現(xiàn)，更是很好治理農(nóng)村環(huán)境群體性事件的有效途徑。針對這些問題，建議從以下幾方面予以完善：盡快建立一個(gè)比較完善的信訪處理體系；合理建立信訪案件檔案制度以及個(gè)案跟蹤調(diào)查機(jī)制；充分保證信訪部門的法律地位和保障其權(quán)威性；嚴(yán)格落實(shí)信訪責(zé)任追究制度；完備制度進(jìn)一步切實(shí)保障信訪人的合法權(quán)益。

3.修改和完善行政聽證制度。1996年聽證制度首次亮相于《行政處罰法》，發(fā)展到今天，聽證會已經(jīng)成為相對人參與社會管理的重要載體，也已經(jīng)成為了行政機(jī)關(guān)和行政相對人雙向溝通的橋梁。[13]行政聽證制度是關(guān)乎公眾意愿表達(dá)的一項(xiàng)重要程序設(shè)計(jì)，是帶有濃重現(xiàn)代民主韻味的社會管理制度。根據(jù)我國目前聽證立法規(guī)定，行政聽證制度已經(jīng)成為行政相對人參與行政決策的一種較為可行的途徑。[13]但是，目前我國行政程序缺乏統(tǒng)一的立法，行政聽證制度也存在較多問題，比如聽證公開度與透明度不高，聽證代表人遴選機(jī)制不完善，聽證筆錄效力不強(qiáng)等。完善行政聽證制度，可以從以下幾方面入手：健全行政聽證的公開透明機(jī)制；規(guī)范聽證代表人的產(chǎn)生方式；完善聽證主持人的任用制度；強(qiáng)化聽證筆錄的法律效力；建立健全聽證監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制等。

參 考 文 獻(xiàn)

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