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        地方投融資模式求變

        2014-04-04 13:18:39劉彥華
        西部大開發(fā) 2014年1期
        關(guān)鍵詞:李彬債務(wù)政府

        劉彥華

        2013年12月28日,“2013第八屆中國(guó)全面小康論壇”在北京隆重召開。中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局局長(zhǎng)焦瑾璞,浙江省遂昌縣人民政府副縣長(zhǎng)趙文明,中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)安全研究中心顧問(wèn)何維達(dá),財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員、農(nóng)銀金融租賃有限公司戰(zhàn)略發(fā)展部總經(jīng)理孔志峰,成都投資控股集團(tuán)有限公司、英國(guó)皇家特許測(cè)量師、中國(guó)小康發(fā)展基金籌備委員會(huì)副主任李彬作為主要對(duì)話嘉賓,求是《小康》雜志副總編張凡作為主持人,共同圍繞著“全面建成小康社會(huì)與政府投融資模式創(chuàng)新”這一主題進(jìn)行了思想交流。

        審視現(xiàn)實(shí):陰云壓頂

        繼日前廣東省、寧夏自治區(qū)、吉林省等省區(qū)率先公布各省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果后,1月24日,北京市、天津市、上海市等多個(gè)省市自治區(qū)密集公布各省數(shù)據(jù)與解讀報(bào)告。

        據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至1月24日晚9點(diǎn),除港澳臺(tái)地區(qū),全國(guó)已至少有19個(gè)省級(jí)政府的審計(jì)廳(局)公布了本省數(shù)據(jù),剩余12個(gè)省份將于次日公布。屆時(shí),我國(guó)各省地方債的首度“集體亮相”完成。

        上一輪全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公布后,約十余個(gè)省份自主選擇曬“地方債”。不同的是,此輪各省曬出債務(wù)數(shù)據(jù)已成為“必選動(dòng)作”。

        從已公布的數(shù)據(jù)來(lái)看,截至2013年6月底,江蘇省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到7635.72億元,超過(guò)廣東的6931.64億元。同期北京市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6506.07億元,上海市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)5194.30億元。天津市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)2263.78億元。

        一名分析人士認(rèn)為:“2013年12月30日,國(guó)家審計(jì)署公布了全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果中,就已經(jīng)包含了中央和地方兩級(jí)的總數(shù)。從上次所公布的數(shù)據(jù)分析看,這次我國(guó)各省集中公布本省政府性債務(wù)整體不會(huì)出現(xiàn)大的問(wèn)題?!?/p>

        就目前已經(jīng)公布的各省份審計(jì)報(bào)告均顯示,從政府性債務(wù)與政府資產(chǎn)的比例,借助債務(wù)率和逾期債務(wù)率等主要的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)分析顯示,“地方債”風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

        就目前存在的政府性債務(wù)管理問(wèn)題,匯總多個(gè)省份官方解讀,多聚集在還債靠賣地、政府債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快、部分行業(yè)和基層債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快、違規(guī)操作等。

        就北京市為例,北京市審計(jì)局新聞發(fā)言人李擁軍談到,政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快;部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重;以土地出讓收入為償債來(lái)源的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額較大;個(gè)別區(qū)縣和單位違規(guī)舉借政府性債務(wù)資金是其目前在政府性債務(wù)管理中面臨的主要問(wèn)題。

        盡管總體風(fēng)險(xiǎn)可控,但隨著地方債償債高峰的來(lái)臨和目前存在的管理問(wèn)題,部分地方政府將面臨巨大的償付壓力。

        為此,中共十八屆三中全會(huì)后,中組部印發(fā)通知規(guī)定要把政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)。而在去年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議,亦將防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為今年經(jīng)濟(jì)工作的六大任務(wù)之一,這也是中央首次將防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)列為經(jīng)濟(jì)工作主要任務(wù)之一。

        而在近日,化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)債務(wù)管理也不約而同成為多地地方“兩會(huì)”上的“必答題”。

        對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂之聲,近兩年來(lái)一直沒有間斷,而號(hào)稱“史上最嚴(yán)厲、最徹底的地方債審計(jì)”結(jié)果一再拖延發(fā)布,更是引發(fā)了市場(chǎng)諸多猜測(cè)和擔(dān)憂。

        目前,市場(chǎng)上關(guān)于地方債務(wù)規(guī)模的說(shuō)法不一,比較低的數(shù)據(jù)是18萬(wàn)億,比較高的數(shù)據(jù)是25萬(wàn)億。對(duì)此,李彬分析認(rèn)為,目前中國(guó)地方債務(wù)總體規(guī)模非常大,已經(jīng)和地方財(cái)政的總額相差不大。

        不過(guò),在他看來(lái),地方債的問(wèn)題不僅僅在于規(guī)模,負(fù)債方式單一,集中還貸壓力難以承受也是其核心風(fēng)險(xiǎn)之一?!皬?013年開始,實(shí)際上地方財(cái)政直接承擔(dān),或者通過(guò)承諾擔(dān)保等方式,已經(jīng)到了償還高峰?!?/p>

        對(duì)于中國(guó)的地方債問(wèn)題,何維達(dá)也非常擔(dān)心。他明確指出,如果未來(lái)中國(guó)真的要爆發(fā)金融危機(jī)的話,可能的導(dǎo)火索只有兩個(gè),“一個(gè)是房地產(chǎn),另一個(gè)就是地方債務(wù)?!?/p>

        追根溯源:地方缺錢

        根據(jù)目前我國(guó)的法律法規(guī),地方政府舉債是受到嚴(yán)格限制的,為什么還會(huì)出現(xiàn)如此嚴(yán)重的地方債問(wèn)題?對(duì)于這個(gè)問(wèn)題,與會(huì)學(xué)者一致認(rèn)為,除了不正確的政績(jī)觀以外,主要還是和現(xiàn)行財(cái)稅體制有關(guān),中央和地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分上出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。

        “錢不夠花!”作為一縣之長(zhǎng)的趙文明深有感觸。“這幾年,無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展,還是社會(huì)事業(yè)的發(fā)展、民生的改善,遂昌的投入都很大。因?yàn)槟壳罢麄€(gè)財(cái)權(quán)的關(guān)系,特別是縣級(jí)財(cái)政的壓力非常大。遂昌的稅收只夠用于政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn),要搞建設(shè)的話,還是要看政府負(fù)債和一些土地財(cái)政?!?/p>

        趙文明介紹,遂昌縣是浙江這個(gè)富裕家庭里的窮孩子,財(cái)政收入約9億多元,其中地方財(cái)政收入5.4億元,但2013年的財(cái)政支出17億元,政府缺錢可見一斑。

        在趙文明看來(lái),無(wú)論是新型城鎮(zhèn)化,還是工業(yè)化,尤其是全面建設(shè)小康社會(huì),怎樣讓農(nóng)民富起來(lái),怎樣讓農(nóng)民和市民享受一樣的公共服務(wù),都離不開巨額的資金投入。但是,不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施投入都可以引進(jìn)民間投資。“很多項(xiàng)目投資就是找不到商業(yè)模式,最終只能由地方政府來(lái)承擔(dān)?!壁w文明說(shuō)。

        趙文明認(rèn)為,從某種角度上講,地方債是個(gè)自下而上產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)上的問(wèn)題,緩解這個(gè)問(wèn)題,很關(guān)鍵的一點(diǎn)就是重新梳理中央和地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的劃分,給地方政府在事權(quán)上松綁。

        對(duì)于由中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分問(wèn)題引發(fā)地方債劇增的觀點(diǎn),李彬表示贊同。他進(jìn)一步指出,地方政府成立融資平臺(tái),在形式上是家企業(yè),但在真正運(yùn)作上,很多地方都違反了市場(chǎng)化和企業(yè)化的根本原則,暴露出了很多問(wèn)題,例如政府提供抵押、質(zhì)押,或者與銀行之間調(diào)整賬表。

        在他看來(lái),地方債危機(jī)的真實(shí)背景就是,中央政府和地方政府的事權(quán)劃分,以及由此帶來(lái)的利益沖突,導(dǎo)致地方政府過(guò)度負(fù)債。

        李彬說(shuō):“因?yàn)椴还艿胤秸趺簇?fù)債,最終借貸主體都是銀行,最后兜底的是中央政府。所有銀行都在賭這一把,希望中央政府出手,把銀行債務(wù)化解掉?!?/p>

        化解之道:多管齊下

        中央兜底靠不靠譜,目前尚不得知,但種種跡象顯示,中央決策層已將控制和化解地方債風(fēng)險(xiǎn)列入議事日程。

        “要把控制和化解地方政府型債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)?!眲倓傞]幕不久的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已經(jīng)明確將“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”列為2014年經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)主要任務(wù)之一。

        另外,中央組織部也于近日印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》,將地方債正式納入官員考核目標(biāo),強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究。

        不過(guò),孔志峰認(rèn)為,中國(guó)的體制是共和體體制,中央承擔(dān)無(wú)限責(zé)任,地方又有無(wú)限增加發(fā)債的機(jī)會(huì),靠中央和地方的博弈很難從根本上解決地方債問(wèn)題。他認(rèn)為,應(yīng)該使用金融的方法來(lái)提高財(cái)政資金的效率。

        “現(xiàn)在財(cái)政的錢是死錢,如果不用市場(chǎng)化手段,用金融手段來(lái)管理的話,財(cái)政資金的效率非常低。”

        化解地方債務(wù)問(wèn)題是個(gè)系統(tǒng)工程。焦瑾璞認(rèn)為,全面建設(shè)小康社會(huì),很重要的問(wèn)題就是錢的問(wèn)題,就是錢怎樣來(lái),怎樣用,怎樣讓這些錢服務(wù)當(dāng)?shù)?。在他看?lái),發(fā)展普惠金融,鼓勵(lì)金融創(chuàng)新,以及加強(qiáng)金融知識(shí)的宣傳和教育,將有助于在全面建成小康社會(huì)目標(biāo)里進(jìn)一步緩解投融資尤其是地方政府的投融資問(wèn)題。

        另外,有傳言稱,中國(guó)可能允許地方政府發(fā)行市政債券。趙文明對(duì)此也非常關(guān)注,他表示,“實(shí)際上以前的地方債券發(fā)行,像我們財(cái)政收入才五六個(gè)億的縣,很難獲得這樣的支持。應(yīng)該給地方政府一定的自主權(quán)。”

        化解地方債風(fēng)險(xiǎn),建立現(xiàn)代財(cái)政制度,李彬建議兩步走:第一步,遵循體制改革的思路和原則,先從模式創(chuàng)新下手,解決實(shí)際問(wèn)題;第二步,按照體制改革框架與決定,完成體制改革的最終實(shí)施。

        李彬進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)稱,應(yīng)該幫助政府實(shí)現(xiàn)從任務(wù)管理向效益管理的思維轉(zhuǎn)變,探索財(cái)政的金融管理手段,以及進(jìn)一步推動(dòng)公共市場(chǎng)采購(gòu)改革。他解釋道,財(cái)稅體制改革和金融體制改革一定是合二為一的,而不是獨(dú)立分配的。

        “政府投融資創(chuàng)新模式探索的意義,我個(gè)人認(rèn)為,并不僅僅局限于一種創(chuàng)新模式的探索,而是以財(cái)稅體制改革和金融體制改革為核心的探索?!崩畋蛘f(shuō)。

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