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        重構(gòu)地方稅收體系

        2014-04-04 12:45:55《完善地方稅收體系研究》課題組
        西部大開發(fā) 2014年1期
        關(guān)鍵詞:稅種增值稅中央

        《完善地方稅收體系研究》課題組

        地方稅制缺失已經(jīng)成為中國分稅制財政體制進一步改革完善的一大瓶頸,營業(yè)稅改征增值稅改革的全面推進,進一步凸顯了加快完善地方稅體系的重要性。完善地方稅收體系是個漸進的過程,應以效率、公平、征管便利和收入充足為總原則,多方位地充實地方稅收收入,構(gòu)筑合意的地方稅體系,包括推進房產(chǎn)稅和資源稅改革,研究開征地方零售稅,為地方政府打造主體稅種;調(diào)整增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的稅收共享方式,提高地方分享份額;賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)限。

        1994年進行的分稅制改革,根據(jù)各類企業(yè)依法納稅公平競爭、中央與地方依稅基配置取得財政收入、事權(quán)與財權(quán)相呼應的原則,按稅種劃分中央與地方稅收收入。將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅;將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅,并充實地方稅稅種,增加地方稅收入。這一改革以“經(jīng)濟性分權(quán)”跳出之前的“分類分成”、“總額分成”和“財政包干”的行政性分權(quán)局限性,確定了中國政府間稅收劃分制度的總體框架。

        但是,當時分稅制改革的主要側(cè)重點是在理順中央與地方分配關(guān)系的基礎(chǔ)上提高中央財政集中度,因此將稅基大、稅源充裕的主要稅種中央分享大頭,同時稅收立法權(quán)限和管理權(quán)限高度集中于中央,對地方稅收體系的考慮相對不足。經(jīng)過長期運行后,目前我國在地方稅收體系建設方面已經(jīng)累積了不少矛盾和問題,不能完全適應經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢,亟待進一步完善。特別是營業(yè)稅改征增值稅改革的全面推進,進一步凸顯了加快完善地方稅體系的重要性,必然倒逼全面深化財稅改革。

        地方稅收體系難題

        現(xiàn)行財政體制存在的最大問題之一就是,省以下沒有真正進入分稅制狀態(tài),地方稅制的建設嚴重滯后,沒有一個清晰的地方稅體系,缺乏具有穩(wěn)定收入來源的主體稅種,不得不嚴重依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付和融資平臺、土地批租收入等。這一缺陷對地方政府造成了負向激勵效應,導致地方政府一系列的經(jīng)濟扭曲行為,成為地方基層財政困難、“土地財政”和“隱性負債”等問題的重要制度性因素之一。

        1994年分稅制改革之前,地方財政收入比重遠遠高于中央財政收入比重,地方財政收入比重長期保持在60%-80%之間,在財政支出上也是如此。分稅制改革提高了中央財政收入占全國財政收入的比重和支持欠發(fā)達地區(qū)的能力,但卻沒有改變財政支出責任的配置關(guān)系,導致地方財政收入遠遠無法滿足其財政支出的需要。2012年地方本級收入為61077億元,而地方財政支出達到106947億元,地方財政自給系數(shù)僅為0.57,這意味著地方財政支出中將近一半需要依賴于中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付。過于龐大的財政轉(zhuǎn)移支付,不僅容易引發(fā)尋租行為,而且地方政府在中央財政撥款的使用上,往往不像對待來自當?shù)氐氖杖肽敲从胸熑胃校斐韶斦С龅男实拖隆?/p>

        國內(nèi)歸屬地方的稅種包括營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設稅、房產(chǎn)稅、車船稅、印花稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、土地增值稅等,稅種雖多,但缺乏能提供長期穩(wěn)定收入的主體稅種。目前,地方稅收體系中最主要的稅種是營業(yè)稅,但各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的營業(yè)稅部分屬于中央政府所有。除營業(yè)稅之外,地方政府稅收收入的另外兩個主要來源是增值稅和企業(yè)所得稅的地方共享部分。2012年地方政府取得的營業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅收入分別為15543億元、6738億元和7572億元,三者之和占當年地方稅收收入(47317億元)的63.1%和地方財政收入(61077億元)的48.9%,這表明了地方財政收入對共享稅的高度依賴。

        在省以下政府間稅種劃分上,這一問題表現(xiàn)得更為明顯。能提供充足收入的主體稅種本來就太少,在省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)這四級政府間如何劃分稅種歸屬就更成為無解的難題,因此各地大多效仿中央與省級政府之間的做法,對收入較高的幾個稅種在各級政府間進行“共享”,實為五花八門且時常調(diào)整的分成、包干,留給最主要的公共服務提供主體——縣(市)級政府——專享的只有一些零散細小的稅種。

        目前中國稅收立法權(quán)為中央政府獨有,而在稅政管理權(quán)限上,中央政府將屠宰稅、筵席稅的開征停征權(quán)下放給了地方(目前這兩稅均已停征),將房產(chǎn)稅、車船稅、城市維護建設稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種制定實施細則的權(quán)力下放給地方。但總的來說,地方稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)以及減免稅權(quán)等稅收管理權(quán)限高度集中在中央政府手中,地方政府僅具有非常有限的管理權(quán)限。在這種高度統(tǒng)一的稅收管理制度下,一方面地方政府無法根據(jù)本地情況因地制宜地對稅收制度進行調(diào)整,削弱了地方政府組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的能動性;另一方面地方政府往往使用財政返還等不規(guī)范的優(yōu)惠手段,極易導致政府資金的濫用和分配的不公平。

        地方稅體系國際鏡鑒

        由于政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、稅制結(jié)構(gòu)等因素的影響,不同國家的地方稅制各有特色,但總體而言,世界各國在地方稅體系上具有一些共同的特性。

        各級政府事權(quán)與財權(quán)相呼應是各國政府所追求的理想目標,但稅基比較大的稅種(如所得稅、增值稅、社會保障稅)大都適合作為中央稅,而許多事權(quán)卻適宜下移,特別是地區(qū)間發(fā)展差異往往巨大,同樣稅基,豐度卻大相徑庭。因此地方稅體系雖以“正稅”身份形成地方支柱財源,但并不足以為地方支出提供充足來源,出現(xiàn)政府支出責任與財力不匹配的情況,要靠轉(zhuǎn)移支付和公債制度等來彌補缺口。以OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)國家為例,1995年-2005年,OECD國家地方政府支出占全部政府支出的比重從31%上升至34%,而地方政府自有稅收收入占全部政府收入的比重十年來穩(wěn)定在17%左右。在地方支出占全部支出的比重上升、地方自有稅收收入占全部收入的比重略有下降的情況下,地方政府自有稅收收入對地方支出的貢獻也在下降。

        在省以下地方政府的稅收體系中,各國大多以財產(chǎn)類、資源類稅收為主。財產(chǎn)稅(特別是不動產(chǎn)稅)地域性強、稅基不流動,納稅面廣,收入穩(wěn)定,征管成本低,扭曲量小,且具有明顯受益性,因此對不動產(chǎn)課征的財產(chǎn)稅幾乎無一例外地成為各國省以下地方稅收的主要稅種,如美國、加拿大、澳大利亞、日本等國。土地稅等資源稅作為地方稅種,如美國、澳大利亞、日本、德國、韓國等國的省以下地方政府都開征了土地類的稅收。此外,很多國家的地方政府也根據(jù)地方特點,開征了一些行為稅和特定目的稅,如飲料稅、娛樂稅等。

        除各級政府的獨立稅種外,各國大多設有中央和地方共享稅種。一些重要的稅種,如增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅,往往在二級或三級政府間共享。比如,德國全部增值稅收入的5.63%和2.2%首先將分別用于養(yǎng)老保險和分配給地方政府,剩余收入按照49.6%和50.4%的比例關(guān)系在中央和州之間分享,州分享的50.4%部分再按照一定規(guī)則在州間分配。具體分配方法為,州分享部分的75%按照各州人口比例進行分配,其余25%針對稅收能力弱的州進行分配。美國的個人所得稅由三級政府分享,分享方式主要為稅率分享,即“同源課稅、分率計征”,也稱稅收寄征。俄羅斯消費稅屬于三級政府共享,其中煙草消費稅全歸聯(lián)邦所有,汽油、柴油消費稅全歸聯(lián)邦主體所有,酒類消費稅則按不同比例在聯(lián)邦主體和地方政府間分享。

        完善路徑和政策建議

        建設完善地方稅體系是個漸進的過程,而隨著“營改增”改革加速進行,如何為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源,已成為近期應著重考慮的問題。我們建議,應以效率、公平、征管便利和收入充足為總原則,多方位地充實地方稅收收入,完善地方稅體系。

        從長遠來看,在不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅和對礦產(chǎn)資源征收的資源稅可分別作為東部發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達但資源富集地區(qū)的市縣政府主體稅種。為此,需要穩(wěn)步推進房產(chǎn)稅和資源稅改革。逐步整合目前房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)各類收費和稅收,及時總結(jié)上海、重慶房產(chǎn)稅試點經(jīng)驗,統(tǒng)籌推進房地產(chǎn)稅費制度改革,將住房開發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)?;跀U大試點范圍,力求從2015年1月1日起在全國推進個人住房房產(chǎn)稅改革,加快地方稅源建設。積極推進資源稅改革,從2015年1月1日起將資源稅從價計征方式改革全面推廣到煤炭和其他資源性產(chǎn)品,并逐步擴大資源稅征收范圍。

        除房產(chǎn)稅和資源稅以外,按照國際經(jīng)驗,可考慮研究開征地方零售稅(或稱地方銷售稅),來加強地方政府稅基建設。零售稅是商品由零售商轉(zhuǎn)至最終消費者的環(huán)節(jié)征收的終端的間接稅,其稅基可考慮由中央政府決定,稅率由省政府決定,征收與管理則由市縣政府執(zhí)行,稅收收入由省級政府和市縣政府共享,用于地方政府管轄范圍內(nèi)公共服務和公用設施建設等,且可通過多種方式和途徑對稅收用途及數(shù)額進行公開。

        將增值稅作為中央稅,收入按單因素轉(zhuǎn)移支付辦法在各級政府進行分配?!盃I改增”之后,增值稅的收入將明顯提升,鑒于增值稅與資源配置和全國統(tǒng)一大市場的建立緊密相關(guān),建議將增值稅作為中央稅,由中央政府統(tǒng)一征管,以切斷地方政府分享收入規(guī)模與經(jīng)濟規(guī)模的關(guān)聯(lián),避免地方政府對經(jīng)濟的不正當干預。在收入分配上,將增值稅收入作為財政轉(zhuǎn)移支付的主要資金,根據(jù)各地人口數(shù)量這一單因素,按照標準化公式在各個地區(qū)間進行分配。每個財政年度之前,應做好增值稅收入分享的預算,使得地方政府能夠根據(jù)這一預算安排地方財政收支,使增值稅成為地方政府特別是省級政府的一個穩(wěn)定、常態(tài)化的財政收入來源。

        推進消費稅改革,將消費稅改造為中央和地方共享稅。擴大消費稅征收范圍,調(diào)整消費稅征稅環(huán)節(jié)和收入分享方式。對一些適合在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的品目,如國家專賣的煙草消費品和作為國家重要戰(zhàn)略性物資的成品油,仍保留生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅的做法,但收入改為中央和消費地共享,中央分享大頭。對于其他品目,可將征收環(huán)節(jié)從目前的生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié),收入劃歸地方政府。

        改革企業(yè)所得稅和個人所得稅的稅收共享方式,由收入分成改為分率共享。改革現(xiàn)行企業(yè)所得稅和個人所得稅全國一率的稅收共享方式,可采用稅率分成或者地方征收附加稅的形式分成。企業(yè)所得稅和個人所得稅的稅權(quán)歸屬中央政府,由其設定一個全國統(tǒng)一征收的稅率,地方政府可在這一稅率之外進行加征,但加征的稅率有最高限制。此外,考慮到所得稅的稅源流動會造成稅收地區(qū)間分布不均,因此需要建立起一套地區(qū)間稅收分配的調(diào)整機制,促進稅收公平。

        在不違背國家統(tǒng)一稅法前提下,可將部分稅政管理權(quán)限下放給地方政府,同時為了避免稅政管理權(quán)限的過度分散和濫用,可首先對省級政府放權(quán),由省級人大審批之下,政府根據(jù)各地實際情況,決定一些地方性稅種的開征和停征,在一定范圍內(nèi)對稅率進行調(diào)整等。

        構(gòu)建地方稅體系還需要結(jié)合財政層級、事權(quán)劃分、財政轉(zhuǎn)移支付、地方債等改革的推進。要積極穩(wěn)步推進省直管縣、鄉(xiāng)財縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革,把財政的實體層級減少到中央、省、市縣三級。在三級框架下合理界定各級政府職能,按照科學、規(guī)范、兼顧、穩(wěn)定的原則,由粗到細設計中央、省、市縣三級政府的事權(quán)(支出責任)明細單,列明各自專項事權(quán)以及共擔事權(quán)的共擔方案,將部分適宜中央承擔的事權(quán)上收中央,盡可能減少交叉事權(quán),并在今后漸進地優(yōu)化與細致化。強化和優(yōu)化中央、省兩級自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付制度,適時取消稅收返還,提高一般轉(zhuǎn)移支付比重,整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付并降低配套資金要求,探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。在總結(jié)地方政府自行發(fā)債試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合《預算法》的修改,賦予地方政府一定的自主發(fā)債權(quán),構(gòu)建地方政府陽光融資制度。

        《完善地方稅體系研究》課題組

        指導人:劉克崮 全國政協(xié)經(jīng)濟委員會委員

        負責人:賈 康 財政部財科所所長

        課題組成員:趙全厚、梁季、于長革、施文潑、蘇京春

        主要執(zhí)筆人:賈康、施文潑、蘇京春

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