宋前甫

（南京市鍋爐壓力容器檢驗研究院)

0 前言

特種設備是人類現(xiàn)代生產(chǎn)的工具，是現(xiàn)代生產(chǎn)力的一種重要的組成部分。國家質(zhì)監(jiān)總局公布的信息顯示，截至2012年底，全國特種設備總量達821.67萬臺，比2011年上升12.7%[1]。國務院發(fā)展研究中心在一份研究報告中指出：我國特種設備增長迅速，以特種設備為主要生產(chǎn)設備的行業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重達到64.13%[2]。由此可見，特種設備一旦發(fā)生事故，將可能造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

據(jù)國家質(zhì)檢總局辦公廳有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，2012年全國共發(fā)生各類特種設備事故228起，死亡達292人，受傷超過354人[3]。2013年11月22日青島輸油管線發(fā)生特別重大事故，事故共造成62人死亡，136人受傷，直接經(jīng)濟損失高達7.5172億元[4]。2014年1月11日國家安全監(jiān)管總局網(wǎng)站發(fā)布的事故調(diào)查報告指出，應急處置不力是這起事故暴露的突出問題之一。報告還特別指出，青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會未能及時依據(jù)相關(guān)應急預案快速判斷并提升應急響應級別，未及時采取警戒保衛(wèi)措施，也未及時疏散附近的群眾，從而導致事故的嚴重擴大化，給人民的生命和財產(chǎn)造成了不可挽回的損失。

特種設備事故還有一個顯著的特征，就是發(fā)生事故后，如果控制不當，容易造成事故傷亡進一步擴大，甚至發(fā)生次生災害[5]。因此，加強特種設備事故應急救援預案的管理、編制及實戰(zhàn)演練工作，提高預防和處置突發(fā)事件的能力，是關(guān)系國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，也是實現(xiàn)中國夢的重要內(nèi)容之一。

1 我國特種設備事故應急救援管理現(xiàn)狀

1.1 特種設備事故應急救援預案的急迫性

目前，我國預防特種設備事故的狀況得到了一定的改善，應急救援技術(shù)也有了一定的提高，但相比之下，我國特種設備事故率是歐美發(fā)達國家的6倍之多[6]，特別是死亡在3人以上的重大事故頻頻發(fā)生。在預防和應急救援方面，存在很多不完善的地方，這是事故率高的重要原因之一。我國特種設備的安全狀況存在諸多漏洞。為此，建立健全特種設備事故應急救援預案體系，對于提高特種設備事故的應對能力，減少事故造成的生命財產(chǎn)損失[7]，是極為重要的。不論在當前還是今后很長一段時間內(nèi)，這都是一項緊迫的任務。

2014年1月1日頒布的 《中華人民共和國特種設備安全法》第六十九條明確規(guī)定，縣級以上地方政府及其負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門應當依法組織制定本行政區(qū)域內(nèi)特種設備事故應急預案[8]。此外，建立事故應急救援預案也是 《特種設備安全監(jiān)察條例》、 《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的一項重要要求。

1.2 我國特種設備事故應急救援工作的不足之處

為了進一步提高我國特種設備應急救援技術(shù)，2007年國家質(zhì)檢總局特組織開展了應急救援方法和裝備研究，進行了全國特種設備應急管理與協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)的建設，組建了特種設備應急救援專家隊伍、救援隊伍和救援信息庫，組織制定了30多個“特種設備專項應急預案指南”。

考慮到我國特種設備應急救援工作還存在許多不足，為了提高特種設備安全應急處置能力，2013年8月國家質(zhì)檢總局特部署了特種設備應急救援預案的編制與人員培訓工作，并再次修訂完善了15個 “特種設備應急救援專項預案指南”。目前，我國特種設備事故應急救援工作的不足之處主要有以下幾個方面：

（1）小型企業(yè)沒有應急預案，或者應急預案過于簡單，不能應用到現(xiàn)場救援中；

（2）重大事故救援現(xiàn)場缺乏統(tǒng)一指揮及協(xié)調(diào)；

（3）應急事故救援現(xiàn)場缺乏強大的信息及時反饋技術(shù)保障；

（4）缺乏對應急救援人員的專業(yè)培訓及對應急救援技術(shù)的專業(yè)研究；

（5）對于重大事故沒有強大的通訊信息保障系統(tǒng)；

（6）部分相關(guān)政府部門和企業(yè)缺少特種應急救援交通工具，沒有及時更新必備的防護裝備、探測儀器等；

（7）缺少應急培訓及實戰(zhàn)演練，因而發(fā)生重大特種設備事故后缺乏救援經(jīng)驗。

2 編制特種設備應急救援預案的要求

特種設備應急救援預案是發(fā)生事故后應急救援工作有序進行的必備條件之一。預案的編制必須依據(jù) 《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、 《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、 《中華人民共和國特種設備安全法》、 《特種設備安全監(jiān)察條例》、 《國務院關(guān)于全面加強應急管理工作的意見》、 《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》、 《突發(fā)事件應急預案管理辦法》、 《特種設備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》等法律、法規(guī)和國家標準，并依據(jù)參考2013年7月19日頒布的 《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應急預案編制導則》。應急救援預案的內(nèi)容必須滿足以下基本要求[9]。

（1）嚴格依據(jù)國家有關(guān)的法律、法規(guī)和標準

編制預案一定要依據(jù)國內(nèi)現(xiàn)有最新的法律、法規(guī)和標準，才能保證預案的權(quán)威性、準確性和科學性[10]，才能更好地指導相關(guān)部門和企業(yè)的救援工作。

（2）應急預案要有針對性

簡單、易懂、有針對性是應急救援預案的重要特征。預案應當簡明扼要，要使每個參與應急救援的人員都能很容易看懂，很容易操作，能夠落實[11]。針對不同種類的特種設備可能造成的災害后果，應編制不同類型的應急預案；針對特殊條件下的事故，應該依據(jù)事故的特征編制對應子預案（如地震、洪災、山頂滑坡等自然災害），以保證發(fā)生各類特種設備事故后有其特定的應對措施；要根據(jù)以往重大事故中的救援經(jīng)驗和應急演練的總結(jié)報告，針對救援過程中存在的能力缺陷或不足之處，編制最新的事故應急救援預案。

（3）應急預案要有科學性、實用性

事故應急救援工作對其科學性有很高的要求，預案編制人員必須依據(jù)科學原理，全面調(diào)查、收集和研究危險源的分布、應急資源，科學地分析和實驗驗證應急處置技術(shù)的準確性，使應急處置技術(shù)和程序與突發(fā)事故演變狀態(tài)相吻合[12]，制定出符合現(xiàn)場的救援方案。

（4）保證預案的完整性

應急預案的內(nèi)容應完整包含發(fā)生特種設備事故后應急響應工作所要求的基本內(nèi)容，主要應具備功能的完整性、應急程序的完整性和適用范圍的完整性。

（5）預案要簡潔清晰

應急預案一定要結(jié)構(gòu)清晰、易于查詢、邏輯性強，要保證各個章節(jié)的銜接，思路明確，便于使用者很容易就能理解和掌握，不然就會影響預案的執(zhí)行效果。

3 特種設備應急救援預案的基本內(nèi)容

按照國務院辦公廳發(fā)布的 《國務院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應急預案框架指南》規(guī)定，應急預案一般包括下述內(nèi)容。

（1） 總則

預案的總則部分主要是闡明本預案的編制目的、編制依據(jù) （即依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)標準等）、工作原則及預案的適用范圍。

（2）組織指揮體系及職責

組織指揮體系及職責主要是明確應急救援預案組織機構(gòu)以及各個應急組織機構(gòu)的職責、各個機構(gòu)的人員組成[13]，對機構(gòu)的職責應該詳細闡述每個組織機構(gòu)的權(quán)利和義務，任務責任到部門并明確到個人，明確事故發(fā)生后應急組織機構(gòu)的任務分配以及各機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。

（3）預防和預警機制

預防和預警機制的內(nèi)容包括：預防事故發(fā)生采取的有效措施、危險源的監(jiān)控措施、預防和預警的信息支持系統(tǒng)、預警信息的及時報告和發(fā)布、預警級別。預警級別應與 《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》相吻合，一般將事故等級劃分為四級，分為Ⅰ級 （特別重大）、Ⅱ級 （重大）、Ⅲ級 （較大）和Ⅳ級 （一般）[14]。

（4） 應急響應

應急響應的內(nèi)容為：響應的分級 （原則上按一般、較大、重大、特別重大四級啟動相應預案）[15]，信息共享和處理，通訊，指揮和協(xié)調(diào)，緊急處置程序，現(xiàn)場的警戒與人員疏散，社會資源的動員參與、新聞報道和應急結(jié)束等。

（5） 后期處置

后期處置應包括：事故發(fā)生后現(xiàn)場的相關(guān)設施快速恢復到正常狀態(tài)、善后處置工作、保險理賠、事故的調(diào)查、事故經(jīng)驗教訓總結(jié)和備案等。

（6） 保障措施

保障措施主要指的是發(fā)生事故后，應急救援隊伍及時趕到事故現(xiàn)場、保障現(xiàn)場救援的通訊信息暢通、救援裝備和物資及時到位、經(jīng)費保障、技術(shù)儲備及保障、宣傳、培訓、演練等。

（7） 附則

附則部分主要是相關(guān)名詞術(shù)語的解釋、預案的管理與更新、實施與失效、制定與解釋、獎勵與責任等。

（8） 附錄

附錄部分主要包括應急預案的相關(guān)子預案、預案總體目錄、分預案目錄、預案的文本的格式規(guī)范、相關(guān)機構(gòu)和專家通訊錄、外部協(xié)作單位聯(lián)系表、事故信息快報、應急搶險裝備設施明細表。

4 結(jié)束語

編制特種設備事故應急救援預案的主要目的是為了有效地預防、處置和應對突發(fā)的特種設備事故，快速地控制事故的發(fā)展，增強處理突發(fā)事件的綜合指揮能力，提高應急救援的快速反應和協(xié)調(diào)水平，最大限度地減少事故引起的人員傷亡和經(jīng)濟損失。

目前，我國特種設備安全事故頻頻發(fā)生，傷亡人數(shù)和經(jīng)濟損失重大程度令人堪憂。究其原因，除安全措施投入不夠和綜合管理水平存在缺陷外，缺少應急救援預案、應急救援預案不夠完善及應急處置不力等都是造成事故嚴重擴大化、導致人民生命和財產(chǎn)遭受重大損失的主要原因之一。

建立健全特種設備事故應急救援預案，對特種設備事故的預防、監(jiān)測、預警、處置以及應急救援的組織、指揮、保障等都具有重要的意義。

[1] 質(zhì)檢總局關(guān)于2012年全國特種設備安全狀況的情況通報.國家質(zhì)監(jiān)總局門戶網(wǎng)站 [EB/OL]，http：//tzsbaqjcj.aqsiq.gov.cn/,2013-6-9.

[2] 黃欣.基于風險的特種設備安全監(jiān)管模式研究 [D].廣州：華南理工大學，2011.

[3] 2012年我國因各類特種設備事故死亡近300人.新華網(wǎng) [OL]， http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-01/28/c_114530345.htm,2013-1-28.

[4] 中石化將賠償青島油管爆炸事故7.5億經(jīng)濟損失.環(huán)球網(wǎng) [OL] ， http：//china.huanqiu.com/roll/2014-01/4746748.html,2014-1-12.

[5] 梁峻，陳國華.特種設備風險管理體系構(gòu)建及關(guān)鍵問題探究 [J].中國安全科學學報,2010,20（9）：132-138.

[6] 張新梅,陳國華,張暉,等.我國應急管理體制的問題及其發(fā)展對策的研究 [J].中國安全科學學報,2006,16(2)：80-84.

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[10] 瞿咬根.化工園區(qū)突發(fā)事件全流程應急管理研究 [D].上海：上海交通大學，2009.

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[15] 國家質(zhì)監(jiān)總局特種設備事故調(diào)查處理中心.特種設備事故應急與調(diào)查處理固定承壓類分冊 [M].北京：中國質(zhì)檢出版社，中國標準出版社，2011.