戈華清，蔣晨羚

（1．南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院 南京 210044；2．南京信息工程大學(xué)氣候變化與公共政策研究院 南京 210044）

陸源污染防治資金不足制約著許多發(fā)展中國家的海洋環(huán)境保護工作，我國在陸源污染防治過程中，亦存在資金不到位，資金機制不健全等問題。在國際陸源污染防治中，通過1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（下簡稱UNCLOS）與1995聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署 《保護海洋環(huán)境免受陸地活動影響全球行動計劃》（下簡稱GPA）的共同引導(dǎo)，一些海域陸續(xù)通過一些區(qū)域性公約、國內(nèi)法及其他法律法規(guī)等，籌建或設(shè)立相應(yīng)的資金機制來解決海洋陸源污染，這些做法為我國陸源污染防治資金機制的構(gòu)建提供了借鑒。

1 我國陸源污染防治資金機制中存在的問題

我國涉及海洋環(huán)境保護的法律法規(guī)多達幾十項，基本上所有的環(huán)境法律法規(guī)都可能會涉及海洋環(huán)境問題；但明確規(guī)定陸源污染防治制度的不多，僅有 《海洋環(huán)境保護法》、 《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境》（以下簡稱 《陸源管理條例》）、《海洋傾廢管理條例》等，然而這些法均未明確陸源污染防治的資金機制。此外，《預(yù)算法》亦未明確陸源污染防治這類特殊資金的來源、使用與監(jiān)管等。雖然我國一直堅持以增加沿海地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)性為目的，以恢復(fù)和改善近岸海域水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境為立足點，以調(diào)整和改變沿海地區(qū)的生產(chǎn)生活方式促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變?yōu)榛就緩?，全方位開展陸源污染防治工作。但防治工作一直由中央政府引導(dǎo)與沿海地方政府主導(dǎo)，在陸源污染防治資金的來源與負擔(dān)中，除了遵循國家的戰(zhàn)略發(fā)展與經(jīng)濟規(guī)劃外，并沒有明確的制度規(guī)范。結(jié)合我國陸源污染防治資金的來源及使用狀況，在資金機制方面主要存在以下問題。

（1）在資金負擔(dān)中， “污染者負擔(dān)”不明晰。污染者負擔(dān)原則雖是我國環(huán)境法基本原則，但其在陸源污染防治中的作用十分有限。其一，許多陸源污染者未能承擔(dān)海洋環(huán)境保護責(zé)任，此基本原則不能通過具體制度落實到責(zé)任人。如，2008—2011年的 《中國環(huán)境狀況公報》上均顯示長江口的水質(zhì)極差，雖然極差的水質(zhì)不能排除不合理的海域利用、近海污染產(chǎn)業(yè)密集等因素，但與長江流域干流的11個省、市、自治區(qū)的污染物排放狀況間的關(guān)系不容忽視，然而，從現(xiàn)有法律制度看，承擔(dān)資金責(zé)任的往往是沿海地區(qū)政府、企業(yè)或自然人等，而造成污染的內(nèi)陸責(zé)任主體卻并未擔(dān)負相應(yīng)的防治資金。其二，陸源污染防治區(qū)域性責(zé)任不明晰，導(dǎo)致部分責(zé)任被弱化。從經(jīng)濟角度看，陸源污染是一種典型的陸域經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境負外部性，由海洋污染的負外部性所隱含的意蘊是，一定程度海洋污染可能代表了實際上的經(jīng)濟效益，甚至是社會效益最終體現(xiàn)［1］?；诖耍行┲迸藕Ｎ廴疚锱c非直排海污染物的排放并沒有得到應(yīng)有的重視，最終的污染后果大多由社會來承擔(dān)。其三，具體的責(zé)任主體不明晰，政府環(huán)境責(zé)任難以落實。由于陸源污染的責(zé)任主體眾多，除了責(zé)任特別明晰的污染主體承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境補償責(zé)任外，許多責(zé)任主體都游離于現(xiàn)有法律的規(guī)制之外。另外，陸源污染在實質(zhì)體現(xiàn)為一種污染的區(qū)域性轉(zhuǎn)移，這表明所有造成海洋陸源污染的主體均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，但在我國由于政府責(zé)任不健全，如何確定不同政府間的資金負擔(dān)比例，還有待科技發(fā)展與制度完善。

（2）資金來源相對單一，主要由財政負擔(dān)。我國海岸線漫長、入海水系眾多，陸源污染防治工作十分艱巨與復(fù)雜，除了國際捐贈或項目資助外，陸源污染防治的費用主要由政府財政負擔(dān)。針對我國陸源污染對近海環(huán)境的危害，在國家環(huán)境行政主管部門的主導(dǎo)下，曾出臺了一些控制陸源污染的規(guī)劃、行動或?qū)Σ撸纭侗毯Ｐ袆佑媱澥寰V要》《“十二五”近岸海域污染防治規(guī)劃編制工作方案》《渤海碧海行動計劃》《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》等，但這些很難被長久有效的執(zhí)行，其原因除了缺乏有效的法律保障外，資金不到位或短缺是其重要制約因素。完全由政府財政負擔(dān)，無疑偏離了 “污染者負擔(dān)”的原則，不僅助長 “污染者”搭便車，還會導(dǎo)致污染責(zé)任的社會化。

（3）資金來源與使用制度不健全。《海洋環(huán)境保護法》作為我國保護海洋環(huán)境保護的核心法律，對于陸源污染防治的資金來源沒有系統(tǒng)規(guī)定，僅在第十一條規(guī)定了直接向海洋排放污染物的，要繳納排污費；另外雖在第四十二條中規(guī)定了海岸工程建設(shè)項目中要把防治污染所需資金納入建設(shè)項目投資計劃，而此規(guī)定僅是為了落實海岸工程建設(shè)項目實施過程中的 “三同時”制度。雖然在 《中央財政主要污染物減排專項資金管理暫行辦法》《第一次全國污染源普查專項資金使用管理辦法》《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》《全球環(huán)境基金贈款項目管理辦法》等法規(guī)中，涉及了污染物控制、處理、環(huán)境基金使用等方面的內(nèi)容，但這些規(guī)定過于零散，不能與 《海洋環(huán)境保護法》及《陸源管理條例》一起形成完整的法律鏈，保障資金的穩(wěn)定獲取與有效利用。

（4）資金負擔(dān)的協(xié)同機制與分擔(dān)機制尚未形成。要控制陸源污染，必須要做到協(xié)調(diào)綜合監(jiān)管，不僅要有完善的陸海一體化的環(huán)境規(guī)劃制度，還要有完善的陸源污染排放的總量控制制度、海岸帶綜合管理、海陸污染綜合防治、海陸一體化環(huán)境監(jiān)管體制。雖然我國規(guī)定由環(huán)保部門負責(zé)陸源污染防治工作，而事實上，陸源污染防治的資金問題并非一個部門或一個區(qū)域能解決。污染控制資金至少需要解決以下問題：農(nóng)業(yè)面源污染、城鎮(zhèn)污水及再生利用、城市垃圾處理、工業(yè)污染源達標排放、濕地保護與恢復(fù)、水生生態(tài)修復(fù)與治理、流域生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理、受損環(huán)境與退化生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等，這些資金從哪里支出、以何種形式負擔(dān)、以何種方式使用等均需不同部門協(xié)調(diào)合作。

2 國際法上可供借鑒的一些做法與實踐

國際法上，UNCLOS、海洋環(huán)境保護 （或陸源污染防治）的區(qū)域性條約及議定書、GPA及其國家行動計劃 （NPA）、國際環(huán)境保護條約等為海洋陸源污染防治工作及其資金機制提供了法律依據(jù)；此外，由于海洋環(huán)境保護的全人類性，還有一些環(huán)保基金支持的海洋環(huán)境保護項目等也為陸源污染防治提供了資金來源，國際法上的這些實踐為我們提供了重要參考。

2．1 陸源污染防治資金機制確立的基本理念

UNCLOS作為最重要的國際海洋環(huán)境保護條約，為國際社會陸源污染防治資金機制的確立奠定了基本理念，此理念由兩大原則體現(xiàn)出來——協(xié)調(diào)原則與發(fā)展中國家優(yōu)待原則。協(xié)調(diào)原則主要體現(xiàn)在UNCLOS第二○七條中，此條規(guī)定各國應(yīng)采取必要措施防止、減少和控制陸源污染，明確各國提供資金的限制條件是 “經(jīng)濟發(fā)展狀況”與 “經(jīng)濟能力”。同時該條特別指出國際組織或區(qū)域在制定措施時，考慮到區(qū)域的特點，發(fā)展中國家的經(jīng)濟能力及其經(jīng)濟發(fā)展的需要。顯然這種規(guī)定并非一種 “硬”性的義務(wù)指標，而是一種宣示性的義務(wù)原則，表明陸源污染防治資金的最終解決要由相關(guān)區(qū)域性條約或國內(nèi)法來達成。一方面這種規(guī)定具有一定的合理性，雖然海水的流動性決定了海洋污染的跨域性，但大多陸源污染危害都具有明顯的區(qū)域性。然而，也為一些國家或區(qū)域借助 “經(jīng)濟能力”不足來逃避責(zé)任提供了抗辯事由。UNCLOS第二○三條則明確了對發(fā)展中國家優(yōu)惠待遇的原則，這種優(yōu)惠待遇應(yīng)該包括資金負擔(dān)及具體分配、資金機制的構(gòu)建以及發(fā)達國家適度的幫助等相關(guān)問題均應(yīng)納入此優(yōu)惠待遇中。UNCLOS這兩條所規(guī)定的內(nèi)容與其說是兩項原則，不如說是理念，因為這兩項原則既沒有為國際社會或區(qū)域性的陸源污染防治的資金負擔(dān)提供確定的責(zé)任主體與規(guī)制對象，也沒有為相關(guān)國家規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)。

遵循此理念，GPA 作為處理淡水與沿海地區(qū)環(huán)境之間相互關(guān)聯(lián)的唯一的全球性行動綱領(lǐng)，為各國陸源污染防治資金機制的確立提供了重要引導(dǎo)。這種引導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在為其他海域或國家制定陸源污染防治資金的負擔(dān)、運作及保障機制提供了良好的借鑒。一是GPA 中明確了資金的主要來源。GPA 附件第159條中列明了資金來源主要有兩大類，一類是相關(guān)國家內(nèi)部資金負擔(dān)有7 種，包括使用者負擔(dān)、污染者付費、地區(qū)稅收、國家稅收、民間借貸、國家周轉(zhuǎn)金 （National revolving funds）、民間參與；第二類是相關(guān)國家外部資金來源有8 種，包括國際民間借貸機制 （International private－sector institutions）、出口信貸 （一種短期的項目融資機制）、捐贈或優(yōu)惠性援助、多邊貸款、多邊股權(quán)基金、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)合約與生態(tài)保護項目、各種基金會捐贈 （Foundation grants）、結(jié)對安排（Twinning arrangements）等［2］。雖 然 這15 種來源盡可能囊括所有，但并沒有指明區(qū)域性陸源污染防治資金負擔(dān)的基本原則、配套制度及執(zhí)行方式等。二是GPA 通過多種形式、相關(guān)行動或?qū)嵺`活動，來具體保障陸源污染防治資金的落實。在全球加入GPA 體系的海域中，有兩個海域 （波羅的海、東北大西洋）明確了資金負擔(dān)問題；有6 個海域 （黑海、地中海、ROPME①主要包括巴林、伊朗、伊拉克、科威特、阿曼、卡塔爾、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長國等組成的區(qū)域的海洋環(huán)境保護組織。海域、東南太平洋、大加勒比海、紅海和亞丁灣）的資金機制正在通過區(qū)域性海洋法公約中的議定書的方式予以實現(xiàn)；有3 個海域（里海、東非以及中西非海域）還在進一步發(fā)展中［3］，還有其他幾個海域資金問題則由NPA 或其他區(qū)域計劃來執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計，目前有超過70個國家已制訂并正在實施NPA 計劃來落實陸源污染防治資金［4］。三是GPA 再次確認并細化了UNCLOS中的協(xié)調(diào)原則與對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則。GPA 中提出了增強可持續(xù)的供資 （主要通過國內(nèi)資源調(diào)集及以有效的經(jīng)濟杠桿方式來調(diào)集國際資金），確保小島嶼發(fā)展中國家執(zhí)行保護海洋環(huán)境免受陸上活動污染國家行動綱領(lǐng)的長期性和持續(xù)性。

2．2 陸源污染防治資金機制的實踐

近30年來，迫于陸源污染的嚴重危害性，世界上許多遭受陸源污染危害的區(qū)域都相繼建立了陸源污染防治資金機制。其中，歐洲所涉及的四大海域 （沿波羅的海、東北大西洋、地中海及黑海）是世界范圍內(nèi)較早對陸源污染防治予以立法的區(qū)域，此四大區(qū)域的國家分別受《波羅的海公約》、《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》（以下簡稱OSPAR）、 《保護黑海環(huán)境免遭污染條約》 （以下簡稱 《黑海條約》）、 《保護地中海免受陸源污染議定書》（以下簡稱 《地中海議定書》）等條約的調(diào)整，對資金機制做出了框架性規(guī)定。此外，其他相關(guān)措施如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域海洋方案、全球環(huán)境基金等也為各海域陸源污染防治資金機制的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。從全球陸源污染防治進展來看，目前正在形成中的包含有資金的負擔(dān)機制、使用與保障機制。其中資金負擔(dān)機制相對成熟。

2．2．1 陸源污染防治資金負擔(dān)機制

共同保護海洋環(huán)境責(zé)任決定了所有人均應(yīng)主動防治陸源污染。理論上，所有人均有保護和保全海洋環(huán)境的義務(wù)，因而所有人均有承擔(dān)陸源污染防治資金的義務(wù)。保護海洋環(huán)境既是對“人類共同財產(chǎn)”與 “人類共同遺產(chǎn)”的保護，是全人類保護海洋的共同義務(wù)，這種共同義務(wù)表明全人類都應(yīng)保護海洋環(huán)境免遭陸源污染，并不僅僅只是沿海國的義務(wù)；這種共同義務(wù)也是開發(fā)利用海洋資源中，代內(nèi)公平與代際公平的體現(xiàn)。目前世界上有大量人口居住在海岸帶地區(qū)，且有逐漸增加的趨勢，海岸帶地區(qū)的環(huán)境安全與健康直接既關(guān)系著沿海地區(qū)人口的生命健康，也關(guān)系著整個人類的食物安全。然而事實上，陸源污染危害的區(qū)域性則明顯阻滯了全世界所有人為陸源污染買單的積極性，特別是對海洋經(jīng)濟依賴較小的國家或區(qū)域。

污染者負擔(dān)與受益者補償是陸源污染防治資金負擔(dān)的基本原則。關(guān)于陸源污染防治的國家責(zé)任，在UNCLOS 僅抽象規(guī)定了，國際組織、各區(qū)域組織、國家等均是資金負擔(dān)的主體；在區(qū)域性海洋法條約中則明確規(guī)定各締約國（主要為沿海國）或締約的國際組織應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任；GPA 中亦指明陸源污染防治資金主要由相應(yīng)國家或區(qū)域負擔(dān)［5］。對資金負擔(dān)規(guī)定最詳盡是歐洲的OSPAR 與 《波羅的海公約》，在這兩個公約體系下，規(guī)定了各締約國的資金負擔(dān)具體比例與原則，并對資金的運作等相關(guān)問題都進行規(guī)定。如為了區(qū)域性海洋陸源污染防治工作的秘書處 （或委員會）的日常運作，《波羅的海公約》中規(guī)定：在預(yù)算中，歐共體承擔(dān)的行政費用的預(yù)算應(yīng)不超過2．5%；另外，每一締約方應(yīng)支付波羅的海海洋環(huán)境保護委員會代表，專家和顧問的相關(guān)費用［6］。以上兩個公約亦分別規(guī)定了各締約國的資金負擔(dān)原則，但各國資金負擔(dān)并非完全等同，這種資金負擔(dān)應(yīng)與本國應(yīng)履行的陸源污染防治義務(wù)一致。如在OSPAR的執(zhí)行中，明確了各締約方負擔(dān)區(qū)域性日常管理機構(gòu)行政經(jīng)費原則，所有的經(jīng)費預(yù)算方案需經(jīng)無記名投票［7］。此外一般的財政預(yù)算應(yīng)滿足兩個基本原則：即所有經(jīng)費的40%由各締約方平均分擔(dān) （16個締約方，每方承擔(dān)2．5%）；剩余的60%依據(jù)各締約經(jīng)濟規(guī)模及其他相關(guān)因素來分擔(dān)［8］。這種有區(qū)別的分擔(dān)原則，雖然兼顧了某些國家或區(qū)域的發(fā)展。但這也可能導(dǎo)致不可避免的麻煩產(chǎn)生，諸如不同國家的經(jīng)濟規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展能力如何評估，這種評估的公正性是否會影響具體資金負擔(dān)責(zé)任的履行等問題。

2．2．2 資金運作與保障機制

國際社會的陸源污染防治計劃的實施大多是以項目方式進行，關(guān)于其資金運作機制，目前較少有法律規(guī)定。從GPA 項目實施情況來看，區(qū)域性陸源污染防治資金需要側(cè)重解決好3個方面內(nèi)容：①保障區(qū)域性海洋陸源污染防治工作的秘書處 （或委員會）的日常運作；②保障區(qū)域性陸源污染行動計劃 （即Programme of Work）順利實施；③保障區(qū)域性海洋法公約或相關(guān)國家行動計劃的落實［9］。但這3 個方面的內(nèi)容依然停留在工作計劃中，并未通過正式制度予以確認。

海洋陸源污染所導(dǎo)致的海洋環(huán)境退化既是區(qū)域性的環(huán)境問題，也是全球性環(huán)境問題，在所有的國際法及國內(nèi)法中均確認了需要有資金保障的重要性，亦明確了在資金獲取中合作原則。資金保障機制國際社會還在進一步完善中，目前主要有3種做法。①通過區(qū)域性海洋法公約明確規(guī)定資金保障。資金機制的保障落實源自于強有力的法律后盾，主要包括3 個方面內(nèi)容：全球性國際法、某一海域的區(qū)域性多邊或雙邊條約及議定書、國內(nèi)法，但目前以區(qū)域性海洋法公約為主。雖說在區(qū)域海洋規(guī)劃的整體框架下，國際社會構(gòu)建了一套 “軟”“硬”兼施的防治海洋環(huán)境免受陸源污染的區(qū)域性法律機制［10］，但國際性、許多遭受陸源污染的區(qū)域及許多沿海國家的陸源污染防治的資金的保障機制仍處于欠缺狀態(tài)。如在 《保護地中海海洋環(huán)境和沿海地區(qū)公約》中明確規(guī)定各締約方共同合作擔(dān)負，并在 《地中海議定書》實施之初，即“估計將花費50 億美元來保障條約付諸實踐”［11］。但由于資金負擔(dān)中涉及利益主體過于復(fù)雜，《地中海議定書》自1996年再次修訂后一直未生效。②通過一些國際社會的援助與國際環(huán)境基金來解決陸源污染防治的資金問題。在全球陸源污染防治工作中，有許多海域都是發(fā)展中國家或最不發(fā)達國家聚焦區(qū)，如黑海、地中海、東南太平洋、大加勒比海、東非以及中西非海域等均需要國際社會的援助。③通過國內(nèi)法律法規(guī)的完善及相關(guān)國家行動計劃的實施來保障資金落實。

3 關(guān)于我國海洋陸源污染防治資金機制的基本構(gòu)想

近海生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣直接決定了我國海岸帶與近海產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國陸源污染物總量占海洋污染物的80%以上［12］，是導(dǎo)致近海污染的主要原因。雖然我國一直以財政支付轉(zhuǎn)移政策的調(diào)整作為防治陸源污染的主要資金來源，盡量發(fā)揮政策的靈動性與協(xié)調(diào)性，但由于政策的可變性強，導(dǎo)致行動的落實會遇到過多的制約。2001年國家出臺 “渤海碧海行動計劃”，總投資555億元，實施項目427個，主要包括城市污水處理、海岸生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容，實施區(qū)域包括津、冀、遼、魯轄區(qū)內(nèi)的13個沿海城市和渤海水域23萬km2［13］，但在2005年后被擱置起來，后由五部委共同發(fā)布了 “渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃”，這些規(guī)劃的實施都需法律制度與資金保障的雙重支持。十多年來，一直特別重視渤海的陸源污染防治，但事實上渤海一直處于 “治理與污染共存”狀態(tài)下，如何保障資金的穩(wěn)定來源、負擔(dān)具體的資金份額、拓展資金來源、保障資金合法有效使用等是亟待解決的問題，我國亟須建立有效的陸源污染防治資金機制，來保障陸源污染防治工作的順利展開。

3．1 確立陸源污染防治資金負擔(dān)機制

在陸源污染防治的資金負擔(dān)中，需辯證實施“污染者負擔(dān)”原則。雖然現(xiàn)有法律法規(guī)中均強調(diào)污染者負擔(dān)原則，但陸源污染損害后果的嚴重滯后性，可能會妨礙我們的正確判斷；防治后果的高度 “外溢性”與不確定性，可能會阻遏具體制度的生成與執(zhí)行；陸源污染的單向轉(zhuǎn)移性，亦可能制約利益相關(guān)者 （包括國家、政府及其他組織）的防治積極性。因而在資金負擔(dān)的制度選擇中，需要對 “污染者”進行全面認知，對責(zé)任主體明晰的污染主體應(yīng)嚴格執(zhí)行此原則，加強各類排污費、超標排污罰款的征收、使用與監(jiān)管。但在大多數(shù)情況下，陸源污染的責(zé)任主體不明晰，有些表現(xiàn)為某一區(qū)域的污染轉(zhuǎn)移，這需要明晰區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管主體的責(zé)任。特別是在入海污染物的總量控制，大氣污染物的轉(zhuǎn)移與控制中，更需要明確區(qū)域主體的責(zé)任。就我國目前復(fù)雜的陸源污染防治形勢而言，無論是在國際層面，還是在國內(nèi)，均應(yīng)全面貫徹并執(zhí)行好這一基本原則，保障陸源污染防治資金的廣泛來源，合理平衡海洋環(huán)境保護與陸域上的社會經(jīng)濟活動間的關(guān)系。

明晰內(nèi)陸與沿海不同區(qū)域主體的資金負擔(dān)原則，充分調(diào)動沿海地方政府的籌資積極性。雖然我國近海環(huán)境主要涉及沿海11 個省、市、自治區(qū)和渤海、黃海、東海、南海四大海區(qū)，但陸源污染防治問題并非只關(guān)涉沿海省、市、自治區(qū)與海區(qū)。我國陸源污染防治與流域社會經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，涉及我國遼河、海河、黃河、長江、珠江等多個流域水系。是全國各地在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，均要關(guān)注的問題，特別是一些重要的直接入海流域所涉及的省份，一定要在經(jīng)濟社會發(fā)展中，充分實施各類環(huán)境污染防治制度，保障各入海流域的水在注入海洋時是達標的或清潔的。如在確定區(qū)域的資金負擔(dān)責(zé)任中，可依據(jù)各流域斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，確定其要承擔(dān)的污染防治費用的基礎(chǔ)比例，然后再依據(jù)實際情況給予適當(dāng)?shù)钠胶?。這既促進了各內(nèi)陸地區(qū)認真執(zhí)行環(huán)境污染防治制度，又保障了海域的可持續(xù)發(fā)展，亦為陸源污染防治籌集了一定的資金。然而，資金負擔(dān)責(zé)任，還要我國 《環(huán)境保護法》 《水污染防治法》 《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》等中的政府責(zé)任、區(qū)域間污染損害補償 （或生態(tài)補償）、環(huán)境污染防治基金的分擔(dān)機制等才可行。

拓寬陸源污染防治的資金來源，改善資金負擔(dān)單一的現(xiàn)狀。我國陸源污染防治資金主要由政府負擔(dān)，大多通過國家環(huán)保政策規(guī)定并以具體項目的形式實施。誠然，政府作為陸源污染防治資金的主要提供者，是社會財富分配正義的體現(xiàn)，能夠?qū)κ袌鍪ъ`行為在一定程度上予以矯正，也能在一定程度上滿足社會公共生態(tài)需求，但這種機制的最大弊端在于忽視了污染者必須承擔(dān)的法律責(zé)任。雖然在陸源污染防治中，并非所有的污染者都能通過現(xiàn)有的監(jiān)測手段明確，但在現(xiàn)有科技支撐體系下我們能明確污染者的范圍，可以依據(jù)科技支撐對不同污染者的資金負擔(dān)比例做出明確規(guī)定。如在落實GPA 的三次政府間審查會議中均有代表提出根據(jù)“誰污染誰付費”的原則，從各家庭收取一定的排污費作為一種國內(nèi)經(jīng)費來源。此外，還可以通過公私合營、鼓勵企業(yè)及其他個體在陸源污染防治中增加投入等，都是在今后的制度建設(shè)與環(huán)境監(jiān)管中需要加強的內(nèi)容。如現(xiàn)有的海事賠償責(zé)任主要通過保險和基金來保障相應(yīng)資金的穩(wěn)定來源，這種負擔(dān)方式既體現(xiàn)了污染者負擔(dān)原則，又保障了資金的合理分擔(dān)，還落實了不同主體的海洋環(huán)境保護責(zé)任。

3．2 完善資金運作與保障機制

通過法律明確陸源污染防治資金的基本用途。我國的 《環(huán)境保護法》 《海洋環(huán)境保護法》《陸源管理條例》 《財政法》等法律法規(guī)中都沒有明確環(huán)保資金的基本用途，這導(dǎo)致其存在著極大的濫用、挪用、混用等風(fēng)險！只有依靠有效的法律制度才能規(guī)范資金的用途，保障資金能真正用于污染防治。如日本 《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》第14條和第15條規(guī)定，國家應(yīng)對促進下水道和廢棄物處理設(shè)施的完善、污泥疏浚、用于水質(zhì)監(jiān)視或測定的設(shè)施和設(shè)備的完善及其他旨在保護瀨戶內(nèi)海水質(zhì)的必要事業(yè)的發(fā)展等事項努力提供財政上的援助、資金融通或籌措及其他援助。結(jié)合我國法律體系，提出以下建議：一是要在 《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《陸源管理條例》或某海域的保護立法中，確立資金的基本用途；二是明確不同資金的不同用途，尤其要明確政府財政支持部分的資金用途，政府主要應(yīng)該負擔(dān)陸源污染防治的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測機制的構(gòu)建、大區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、對公益性海洋環(huán)境保護的優(yōu)先扶持事項等。

完善各種陸源污染防治資金的保障制度。由于陸源污染具有廣域性與責(zé)任主體的不確定性等特征，無論是在治理污染還是防治污染的環(huán)節(jié)，都存在著“搭便車”“尋租”“逆向選擇”等風(fēng)險，因而，必須對陸源污染防治資金的來源、使用及監(jiān)管等問題進行明確規(guī)定，特別是政府在資金監(jiān)管中的角色與地位。

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