于沆沆

（中國海洋大學(xué) 青島市 266071）

1 我國應(yīng)對突發(fā)性海洋災(zāi)害管理現(xiàn)狀

突發(fā)性海洋災(zāi)害主要包括風(fēng)暴巨浪、海霧、赤潮災(zāi)害、海嘯災(zāi)害、海冰災(zāi)害、海岸侵蝕以及溢油事件等。我國是世界上遭受海洋災(zāi)害最多的國家，綜合近20年的統(tǒng)計資料，我國由突發(fā)性海洋災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失每年約5億元，死亡500人左右，已成為我國海洋開發(fā)和海洋經(jīng)濟發(fā)展的重要制約因素。

應(yīng)急管理就是對突發(fā)事件做出快速有效的應(yīng)對。通過對突發(fā)事件的早預(yù)警、早準備，能夠避免一些事件的發(fā)生，對突發(fā)事件的保障措施得當(dāng)，能夠把事件的影響限定在一個局部區(qū)域，就不會對社會的其他區(qū)域帶來消極影響，從而保障穩(wěn)定性。通過長期努力，我國已建立起比較完整的突發(fā)性海洋災(zāi)害應(yīng)急管理體系，但同時，我國初步建立的災(zāi)害應(yīng)急管理體系尚存在許多問題，需進一步改進。

1.1 我國突發(fā)性海洋災(zāi)害應(yīng)急管理運行機制構(gòu)建

1.1.1 組織領(lǐng)導(dǎo)機制

我國災(zāi)害應(yīng)急管理基本體制是：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負責(zé)，分級管理。即由黨中央、國務(wù)院進行總體指揮，地方各級黨政機關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；各相關(guān)職能部門分工協(xié)作；從黨中央、國務(wù)院到地方各級政府都有特定部門承擔(dān)災(zāi)害管理工作。

我國突發(fā)性海洋災(zāi)害應(yīng)急管理由國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)，國家海洋局成立應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由局長任組長，相關(guān)副局長為副組長，辦公室、環(huán)保司、科技司、預(yù)報與減災(zāi)司、國際合作司、中國海監(jiān)總隊（前）主要負責(zé)人為成員。局應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一指揮各工作組具體負責(zé)的應(yīng)急管理體制。全面履行信息匯總、災(zāi)害處置、綜合協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度和應(yīng)急值守等職責(zé)，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。

1.1.2 災(zāi)害預(yù)案機制

災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，是指政府為應(yīng)對可能發(fā)生的突發(fā)事件，并降低突發(fā)事件的破壞程度，保證迅速、有效地展開應(yīng)急與救援行動，預(yù)先制定行動方案。

在突發(fā)性海洋災(zāi)害預(yù)案方面，在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的框架下，2005年，國務(wù)院審議通過了國家海洋局編制的《風(fēng)暴潮、海嘯、海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》和《赤潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》。2009年，國家海洋局又對預(yù)案進行了修訂，文件加強了對海洋災(zāi)害預(yù)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建及調(diào)查評估等機制的規(guī)定，形成了一套完整的救災(zāi)運行機制。同時，我國主要沿海省份也編制了應(yīng)急預(yù)案，如2006年山東省編制了《山東省風(fēng)暴潮、海嘯、海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》，我國主要沿海城市也結(jié)合自身特點，編制了市級海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，如日照市編制了《日照市風(fēng)暴潮、海嘯、海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》。這些預(yù)案都對海洋的防災(zāi)救災(zāi)工作起到了重要作用。

1.1.3 災(zāi)害預(yù)警機制

災(zāi)害預(yù)警是海洋災(zāi)害的第一道防線，只有準確、及時地對災(zāi)害進行預(yù)報預(yù)警，才能為災(zāi)害的應(yīng)急準備贏得寶貴時間，從而減少災(zāi)害造成的損失，最大限度地節(jié)約人力、物力和財力。預(yù)警機制是在突發(fā)海洋災(zāi)害來臨之前，對災(zāi)害的預(yù)報、預(yù)測，然后根據(jù)預(yù)測信息和評估結(jié)果，判斷突發(fā)災(zāi)害可能帶來的危害程度和發(fā)展趨勢，確定相應(yīng)的預(yù)警級別，并向社會發(fā)布相關(guān)信息，提供預(yù)先處理，以減小損失的機制，主要包括信息監(jiān)測和發(fā)布、預(yù)警措施和調(diào)整、預(yù)警解除等環(huán)節(jié)。

目前，我國對突發(fā)事件的管理工作重心已經(jīng)由災(zāi)后救助和恢復(fù)重建轉(zhuǎn)為危機預(yù)警、危機管理準備工作。隨著科技進步、災(zāi)害應(yīng)急管理的不斷創(chuàng)新，我國突發(fā)性海洋災(zāi)害的預(yù)警水平得到了很大提升，高科技預(yù)報預(yù)警設(shè)備投入使用，比如“風(fēng)云”系列氣象衛(wèi)星、“北斗”導(dǎo)航衛(wèi)星、“海洋一號”B衛(wèi)星等，都在其中發(fā)揮了巨大作用。

1.1.4 應(yīng)急處置機制

1.1.4.1 迅速反應(yīng)原則

突發(fā)性海洋災(zāi)害發(fā)生后，我國政府需第一時間做出反應(yīng)，組織各方力量，采取有效措施，救治傷員，防止事態(tài)擴大，防止次生、衍生事件發(fā)生，減輕國家和人民生命財產(chǎn)的損失。我國的應(yīng)急相應(yīng)措施主要包括：24小時內(nèi)中央救災(zāi)工作組到達災(zāi)區(qū)，24小時內(nèi)救災(zāi)物資到位，24小時內(nèi)對災(zāi)民救助到位。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第7條規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。突發(fā)事件發(fā)生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的，應(yīng)當(dāng)及時向上級人民政府報告，上級人民政府應(yīng)當(dāng)及時采取措施，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作。

1.1.4.2 應(yīng)急隊伍建設(shè)

我國應(yīng)急指揮機構(gòu)包括國家海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮中心和多個海洋災(zāi)害專項應(yīng)急指揮部。國家海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮中心由國家海洋災(zāi)害應(yīng)急管理委員會辦公室管理，主要負責(zé)有關(guān)海洋災(zāi)害預(yù)案的制定、全國范圍的海洋災(zāi)害風(fēng)險評估和災(zāi)害發(fā)生后提供救災(zāi)方案、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)抗災(zāi)應(yīng)急工作。各專項應(yīng)急指揮部設(shè)在國務(wù)院主管部門，由國家應(yīng)急委員會領(lǐng)導(dǎo)，主要負責(zé)海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮和應(yīng)急處置工作。

在突發(fā)性海洋災(zāi)害救援的人力資源方面，針對海洋災(zāi)害可能給海上和沿海陸地造成雙重危害的特殊性，海洋災(zāi)害的救援包括岸上救援和海上救援2個方面。我國主要有綜合性應(yīng)急救援隊伍、海上專業(yè)應(yīng)急救援隊伍、沿海及涉海大中型企事業(yè)單位和社會團體應(yīng)急救援隊伍、志愿者應(yīng)急救援隊伍等。

1.1.4.3 救災(zāi)保障機制

經(jīng)費保障：國務(wù)院和縣級以上人民政府采取財政措施，保障突發(fā)性事件的工作經(jīng)費。物資儲備保障：我國已經(jīng)在沈陽、鄭州、成都、長沙等10個城市建立了中央及救災(zāi)物資儲備點。一些多災(zāi)易災(zāi)地區(qū)，也建立了地區(qū)性救災(zāi)物資儲備倉庫。應(yīng)急通訊保障：針對災(zāi)害發(fā)生后可能發(fā)生通訊中斷情況，我國建立了有線、無線相結(jié)合，基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)與機動通信系統(tǒng)相配套的應(yīng)急通訊保障系統(tǒng)，確保通信暢通。

1.1.5 災(zāi)后恢復(fù)重建機制

災(zāi)后恢復(fù)重建機制是指災(zāi)區(qū)突發(fā)事件的威脅和危害基本消除后展開的事后恢復(fù)和重建工作，主要有：對各類設(shè)施的修復(fù)，恢復(fù)生產(chǎn)、生活、工作秩序，解決救災(zāi)中產(chǎn)生的矛盾和糾紛等。

突發(fā)性海洋災(zāi)害往往帶來人員死傷、房屋被毀、養(yǎng)殖業(yè)受損，也會嚴重影響災(zāi)區(qū)群眾的身體和心理健康。因此對受災(zāi)人員必須予以妥善安置，認真組織好災(zāi)后重建。目前，我國在突發(fā)性海洋災(zāi)害恢復(fù)重建方面主要建立了停止應(yīng)急處置措施、開展受災(zāi)群眾的安撫工作、實施受災(zāi)地區(qū)重建計劃、開展經(jīng)驗總結(jié)等方面的措施及制度，使災(zāi)區(qū)經(jīng)濟、社會秩序盡快恢復(fù)到正常狀態(tài)，使受災(zāi)民眾恢復(fù)生理和心理健康，重新投入日常生產(chǎn)、生活中去。

1.2 災(zāi)害應(yīng)急管理法制體制構(gòu)建

我國是一個自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件較多的國家，黨和政府高度重視應(yīng)急法制建設(shè)。2003年，我國公布和實施了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，將應(yīng)對突發(fā)事件納入法制化軌道；2004年，黨的十六屆四中全會明確提出，要建立健全社會預(yù)警體系和應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)急管理能力；2006年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》；黨的十七大明確要求“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機制”；2007年8月30日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第29次會議，通過了新中國第一部應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性基本法律——《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，并于2007年11月1日正式實施。它的頒布實施，標志著我國的社會管理和公共服務(wù)日益成熟。截至2009年，己經(jīng)制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對的法律40多部、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章60多個、有關(guān)文件111個。

我國現(xiàn)行的海洋應(yīng)急管理方面的法律法規(guī)有《海洋環(huán)境保護法》、《漁業(yè)法》、《海上交通安全法》、《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防止拆船污染環(huán)境管理條例》、《防止船舶污染海域管理條例》、《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《海洋傾廢管理條例》、《海洋傾廢管理條例實施辦法》、《委托簽發(fā)廢棄物海洋傾倒許可證管理辦》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》、《漁業(yè)船舶檢驗條例》、《防震減災(zāi)法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》等。這些法律法規(guī)在提高社會各方面應(yīng)對突發(fā)事件的能力，及時有效控制、減輕突發(fā)事件造成的破壞，保護人民的生命財產(chǎn)安全，維護國家安全等方面發(fā)揮了重要作用。

2 我國應(yīng)對突發(fā)性海洋災(zāi)害應(yīng)對機制的不足

2.1 管理機制尚不完善

2.1.1 部門協(xié)作有待進一步加強

目前，我國主要為單災(zāi)種、分部門、分地區(qū)的單一災(zāi)害管理模式，災(zāi)害發(fā)生后，與其他部門、地區(qū)的協(xié)調(diào)組織能力較弱。這種單一的災(zāi)害管理模式，第一，突發(fā)事件發(fā)生后，需要花費大量時間用于各管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)，造成時間延誤和資源浪費；第二，事先沒有一套完整的災(zāi)害事件處理操作方案，降低應(yīng)急效率。比如突發(fā)性海洋災(zāi)害往往與其他災(zāi)害相伴而生，如風(fēng)暴潮臺風(fēng)與災(zāi)害性海浪、臺風(fēng)與暴雨等，會涉及氣象、環(huán)保、地震、醫(yī)療等多個職能部門，我國按照災(zāi)害類別劃分應(yīng)急管理系統(tǒng)的管理機制，往往會造成災(zāi)害來臨后，不同的管理部門各司其職，一定程度上降低了工作效率。

2.1.2 預(yù)案體系尚不完善

近年來，我國在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方面有了很大進展，但是仍不成熟。多數(shù)應(yīng)急預(yù)案流于形式，缺乏可操作性；有些預(yù)案停留在文件層面，沒有演習(xí)和演練，不知道實際效果；有些預(yù)案部門分工不明確，災(zāi)害來臨時易造成推脫責(zé)任的現(xiàn)象。海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案也不夠健全，有關(guān)海霧、海岸侵蝕、咸潮、海平面上升等方面的應(yīng)急預(yù)案還不夠完善。

2.1.3 監(jiān)測預(yù)報能力仍然較弱

我國2006年6月通過的《突發(fā)事件應(yīng)對法（草案）》明確提出建立檢測、預(yù)警系統(tǒng)以應(yīng)對突發(fā)事件。在目前的自然條件和科學(xué)技術(shù)條件下，有許多自然災(zāi)害還不能預(yù)測、監(jiān)測到，進一步加強對突發(fā)自然災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)報，在自然災(zāi)害發(fā)生前采取相應(yīng)措施，可以最大限度降低突發(fā)自然災(zāi)害的危害。隨著我國經(jīng)濟、科技水平的提高以及海洋應(yīng)急管理工作的需要，我國海洋災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報的基礎(chǔ)建設(shè)仍較為薄弱，我國沿海海岸線只有60余個岸站，海上觀測的數(shù)據(jù)稀缺，不能進行連續(xù)的大面積的海況檢測，觀測設(shè)備和儀器相對落后，預(yù)報預(yù)警技術(shù)有待發(fā)展。

此外，在海洋災(zāi)害信息綜合處理方面，我國目前缺乏將災(zāi)害信息綜合集成的決策支持平臺，尚待發(fā)展以數(shù)據(jù)庫、高速網(wǎng)絡(luò)和多媒體技術(shù)為支撐的綜合信息集成平臺。

2.2 法律體系尚不健全

目前，我國缺少處理重大突發(fā)事件的基本法律，僅僅是針對不同突發(fā)事件分別立法，相對分散，不夠統(tǒng)一缺乏溝通協(xié)作。在海洋災(zāi)害應(yīng)急管理方面，我國還缺少專門的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理法律法規(guī)，很多海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的相關(guān)規(guī)定都分散在不同的法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)性。

同時，我國現(xiàn)行的救災(zāi)模式主要以政府應(yīng)對為主，其他社會力量發(fā)揮不夠，救災(zāi)社會化程度低。單一的政府救災(zāi)模式的局限性越來越明顯：（1）政府從事救災(zāi)工作的人數(shù)有限，很難保證救災(zāi)工作細致化，對救災(zāi)效果容易造成負面影響。（2）政府的機構(gòu)特征不僅容易導(dǎo)致官僚化，而且有礙于救災(zāi)效率，很難保證政府所擁有的資源能夠有效地用于救災(zāi)工作。政府、企業(yè)、社會組織之間制度化的協(xié)調(diào)合作不僅可以激發(fā)公民參與的積極性和主動性，還能有效整合社會力量，形成一種合作的治理機制。因此，我國法律法規(guī)也需要規(guī)范政府、企業(yè)、各民間機構(gòu)及非政府組織在災(zāi)害發(fā)生時所要履行的職責(zé)。

2.3 公眾防災(zāi)、救災(zāi)意識和能力薄弱

雖然我國進行了突發(fā)災(zāi)害知識方面的宣傳和教育，使人們的災(zāi)害意識有所提高，但是民眾整體災(zāi)害知識缺乏，造成公眾不重視防災(zāi)減災(zāi)工作，缺乏自救、救護意識和能力，這是我國危機管理中存在的一個重要問題。

3 我國應(yīng)對突發(fā)性海洋災(zāi)害管理的改進措施

3.1 加強海洋應(yīng)急管理體制、機制和法制建設(shè)

3.1.1 增強法律支撐，進一步加強部門協(xié)作

目前，政府制定的應(yīng)對突發(fā)事件的法律法規(guī)相對分散，僅僅是針對不同類型的突發(fā)事件立法就缺乏溝通協(xié)作，部門協(xié)作也有待進一步加強，應(yīng)急工作急需建立起部門間的協(xié)調(diào)機制，密切協(xié)作、整合資源、信息共享。根據(jù)預(yù)防和處置海洋自然災(zāi)害的需要，抓緊做好有關(guān)法律法規(guī)以及規(guī)章制度、標準的制定和修訂工作。

3.1.2 進一步加強預(yù)案體系建設(shè)

在國家減災(zāi)預(yù)案的宏觀指導(dǎo)下，應(yīng)以所在地區(qū)的災(zāi)害區(qū)劃背景為前提，分級分區(qū)制定區(qū)域減災(zāi)預(yù)案。比如，地方海洋行政主管部門應(yīng)根據(jù)國家總體應(yīng)急預(yù)案和風(fēng)暴潮、海嘯、海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、全國海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計劃的要求，結(jié)合實際明確應(yīng)急管理的指揮機構(gòu)、辦事機構(gòu)及其職責(zé)。同時，要加強對預(yù)案的監(jiān)督檢查，經(jīng)常性地開展預(yù)案演練。海洋災(zāi)害應(yīng)急演練涉及多部門，通過開展聯(lián)合演練等方式，促進各單位的協(xié)調(diào)和職責(zé)落實。

3.2 加強應(yīng)對海洋災(zāi)害的處置能力

在工作機制上，要根據(jù)海洋災(zāi)害的特點樹立以預(yù)防為主的工作思路，加快海洋災(zāi)害預(yù)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建及調(diào)查評估等工作機制的建設(shè)。組建由政府直接領(lǐng)導(dǎo)的，能夠統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)和整合現(xiàn)有相關(guān)部門和各地方處理應(yīng)急事務(wù)的機構(gòu)，利用政府的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢迅速整合社會資源，提高海洋災(zāi)害應(yīng)急管理效能?？焖儆行?yīng)對災(zāi)害的關(guān)鍵在于基層政府，因此必須確保地方政府在應(yīng)對突發(fā)海洋災(zāi)害時能起到關(guān)鍵性作用。

災(zāi)害應(yīng)急救援工作離不開資金和物質(zhì)保障，因此，政府應(yīng)加大災(zāi)害經(jīng)費保障力度，加大災(zāi)害救援裝備和技術(shù)投入，進一步提高搜索和營救裝備水平，以應(yīng)對因突發(fā)海洋災(zāi)害造成房屋倒塌而導(dǎo)致的災(zāi)難。根據(jù)不同地區(qū)災(zāi)害的不同特點，組建、訓(xùn)練突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急救援隊伍，建立綜合救援體系，建立災(zāi)害應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)，以保證應(yīng)急物資儲備充足，調(diào)配及時。

3.3 公眾教育與國際交流與合作

突發(fā)性海洋災(zāi)害因其突發(fā)性的特點，破壞性強，因此，必須加強對沿海民眾災(zāi)害防范和救護的教育。

加強海洋應(yīng)急管理科普宣教工作，最大限度增進社會對于海洋災(zāi)害的應(yīng)對能力。要在社會各界廣泛開展海洋災(zāi)害應(yīng)急培訓(xùn)，深入宣傳海洋應(yīng)急預(yù)案，全面普及預(yù)防、避險、自救、互救、減災(zāi)等知識和技能，逐步推廣應(yīng)急識別系統(tǒng)。培養(yǎng)民眾樹立應(yīng)急觀念，增強安全防范意識，營造防災(zāi)減災(zāi)的社會氛圍。編寫市民防災(zāi)手冊；展開海洋災(zāi)害應(yīng)急模擬演練；廣發(fā)開展宣傳教育，形成政府為先導(dǎo)、民眾廣泛參與、安全防范、有力應(yīng)對的防災(zāi)減災(zāi)局面。

學(xué)習(xí)、借鑒有關(guān)國家在海洋災(zāi)害預(yù)防、緊急處置和應(yīng)急體系建設(shè)等方面的有益經(jīng)驗，加強與有關(guān)國家、地區(qū)及國際組織在應(yīng)急管理領(lǐng)域的溝通與合作，參與有關(guān)國際組織并積極發(fā)揮作用。

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