王立國，農媛媛

(東北財經大學 投資工程管理學院，遼寧 大連 116025)

一、引言

自改革開放以來，中國先后經歷了幾次較大規(guī)模的盲目投資熱潮，導致了許多行業(yè)產能過剩。國有企業(yè)偏好投資的鋼鐵、水泥、煤炭、船舶和電解鋁等行業(yè)成為產能過剩的“重災區(qū)”，許多國有企業(yè)正面臨著產能過剩的困境。根據工信部公布的《2013年19個工業(yè)行業(yè)淘汰落后產能企業(yè)名單(第一批)》，焦炭行業(yè)中，上市公司4家，分別是煤氣化第二焦化廠、包鋼股份焦化廠、山東鋼鐵和太化股份，均為國有企業(yè)；水泥行業(yè)涉及140家上市公司，其中金隅股份、天山股份和冀東水泥等眾多企業(yè)均為國企或有國資背景。2012年，國企包攬上市公司巨虧榜前十，中國遠洋繼2011年虧損104億元后，2012年再度虧損95億元，蟬聯(lián)虧損榜冠軍，隨后依次是中國鋁業(yè)、中國中冶、鞍鋼、馬鋼股份、山東鋼鐵、安陽鋼鐵、鋅業(yè)、華菱鋼鐵和二重。從行業(yè)分布來看，鋼鐵企業(yè)占了5家；從企業(yè)性質來看，央企占了5家，虧損的主要原因均為產能過剩。

本文試圖闡述的觀點是，若從企業(yè)層面去思考，國企的盲目投資擴張正是導致產能過剩的直接原因之一，而隱藏在這種投資沖動背后的深層次原因，則是經濟體制缺陷和國企產權缺陷。要想化解體制性的過剩產能，必須觸及體制上的病灶，通過實質性的體制改革建立起長效化解機制。

二、國企視角下產能過剩的直接成因

過度投資引發(fā)產能過剩已是被廣泛認可的觀點。韓國高等(2011)提出，導致中國出現產能過剩的原因有很多，包括經濟體制和廠商策略等方面，但歸結起來，過度投資是這些深層次原因呈現出來的最直接因素。投資刺激下，旺盛的市場需求會引導資金、技術和勞動力等生產要素向盈利性高的行業(yè)進行配置，加上中國特有的行政性介入嚴重干擾市場正常的供求信號，于是這些行業(yè)供給量的陡然增加促成了產能過剩[5]。中國國有企業(yè)的過度投資擴張正是產能過剩的直接成因，這種行為主要包含以下幾方面的表現和特點：

一是扎堆投資。西方國家政府在調控經濟時以利用金融杠桿為主，而中國除了金融杠桿還有更加有效的經濟杠桿——龐大的國有經濟部門，通過它們，政府可以借助行政方法將政策推行下去。在政府企圖救市的時候，國有企業(yè)起到了很大的作用。據統(tǒng)計，2008年實施的“四萬億”投資刺激計劃中，近80%～90%資源都流入了國有企業(yè)和部門，國企又將很大比重的資源投向了“鐵公基”等重大基礎設施建設項目，順勢拉動了密切相關的鋼鐵、水泥、玻璃、煤炭和鋁業(yè)等行業(yè)的投資增長，使得這些行業(yè)不同程度地呈現投資過熱的現象。中經統(tǒng)計數據庫數據顯示，2007年全國工業(yè)總產值405177億元，其中國有企業(yè)工業(yè)總產值36387億元；2008年全國工業(yè)總產值507285億元，其中國有企業(yè)工業(yè)總產值46857億元。從增長速度來看，2008年國有企業(yè)創(chuàng)下21世紀以來的最高紀錄，若忽略價格變動的影響，國有企業(yè)28.77%的工業(yè)總產值增長率高于總體的25.20%；從所占比重來看，國有工業(yè)企業(yè)工業(yè)總產值占比由2007年的8.98%上升到2008年的9.24%，說明2008年投資刺激政策對國有企業(yè)加大工業(yè)投資起到了顯著的正向刺激作用?？梢钥吹?，在央企、國企集中的工業(yè)行業(yè)如鋼鐵、水泥、玻璃、船舶和電解鋁等，產能過剩現象尤為嚴重。

二是無邊擴張。一些國有企業(yè)利潤豐厚又不用分紅，加之宏觀經濟形式良好，于是產生了強烈的投資沖動。在進行投資決策時，國企常常不以市場為導向而偏好“全面撒網”。它們不管實際市場需求如何，也不深入探討行業(yè)發(fā)展前景，哪里熱就投向哪里，有時候地方政府提出的產業(yè)政策缺乏市場響應，國企還主動承擔起實現政府發(fā)展規(guī)劃的義務。這樣一來，本應該在少有的幾個壟斷性行業(yè)中存在的國有經濟，也逐漸向廣泛的一般競爭性行業(yè)滲入。研究表明，國企與民企并存的一般競爭性制造業(yè)更容易出現產能過剩的問題，而以國企為主的壟斷或者多頭壟斷行業(yè)和競爭程度較高或者以非國有企業(yè)為主的行業(yè)，則不容易出現產能過?；蛘弋a能過剩的程度較輕。文宗瑜(2013)提出，在2005～2010年，央企有幾方面的擴張政策：一是央企與地方國企對接，憑借規(guī)模優(yōu)勢拉動地方經濟增長；二是央企無邊界擴張，進入那些缺乏管制和管制松懈的行業(yè)，如房地產業(yè)和服務業(yè)的金融領域等；三是央企向海外擴張；四是央企快速進入一些新興產業(yè)，如光伏、風電和新能源汽車等產業(yè)[4]。從風電、光伏電站建設情況來看，中國新能源發(fā)電領域的央企國企壟斷格局正在形成：風電下游基本上被五大發(fā)電集團掌控，截至2009年，國內風電總裝機容量為2500萬千瓦，五大電力集團風電裝機容量為1500萬千瓦，占比高達60%；此外，中廣核、國華和華潤等央企占據了第二梯隊，國企主導地位十分明顯。從兩次光伏電站項目特許權招投標的企業(yè)來看，光伏電站建設也是一派國企主導的景象。

三是規(guī)模無度。規(guī)模無度表現為國企盲目追求產值而過度擴充規(guī)模造成了不經濟，企業(yè)為此背上沉重的資產包袱和債務包袱。這種現象與扎堆投資、無邊擴張同是國企預算軟約束的主要表現。尤其在極富誘惑力的低價資源和以GDP為導向的考核機制的雙重影響下，國企常常忽視規(guī)模經濟而一味強調做大做強。武漢鋼鐵集團公司是中國一家典型的特大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)，擁有令人驚嘆的企業(yè)規(guī)模：廠區(qū)內有八座鼓風爐、多間熱軋廠和冷軋廠、巨大的臨江碼頭和住著30萬居民的工人社區(qū)“紅鋼城”。近五年，武鋼的產量幾乎翻了一番，按鋼產量計算已經成為全球第六大鋼鐵企業(yè)，在中國排名前五的鋼鐵生產企業(yè)中，武鋼投資增長速度最快，它吞并了鄂鋼公司、柳州鋼鐵和昆明鋼鐵，并打入了廣西市場，這般龐大的規(guī)模令外國鋼企望塵莫及。近年來，鋼鐵行業(yè)因產能嚴重過剩而經營慘淡，鋼鐵價格不斷下跌，行業(yè)陷入全面虧損狀態(tài)，中國鋼鐵產能以上50%控制在國有大中型鋼企手中，虧損面也率先集中在國有大中型鋼企當中。雖然政府一再要求鋼企縮減產能、優(yōu)化產業(yè)結構，但大型鋼企仍然不斷擴大規(guī)模。里昂證券經濟分析師羅福萬指出：“中國應該將大量糟糕的國有企業(yè)清除退市。”然而，在“投資拉動型”的發(fā)展模式下，像武鋼這樣的企業(yè)已“太大而倒不得”，越虧損越生產的僵持進一步加重了鋼鐵行業(yè)的困境。

四是輕視風險。許多國企在投資前并沒有進行相應規(guī)范的項目可行性研究，而把多數精力放在對行業(yè)前景天馬行空的想象上，對投資回報、項目償債能力、風險和不確定性的評估等核心內容蜻蜓點水，甚至還省略了對投資環(huán)境、技術要求和環(huán)保要求的考察，也沒有應對項目虧損的實質性預案。投資決策往往對政策過度依賴，給自己帶來很大的政策性風險。2008年以來，越是資本密集的行業(yè)產能過剩現象越嚴重，地方政府主導的投資擴張借助政府擔保、表外貸款和銀行間債務融資等形式，讓大量信貸資金流向了為政府代言的大型國有企業(yè)，絕大多數國企都頂著巨大的債務包袱。過度舉債使得大型國有企業(yè)資產負債率大幅上升。據統(tǒng)計，2013年上半年鋼鐵企業(yè)的平均資產負債率直逼70%的高壓線，國內86家大中型鋼鐵企業(yè)的銀行貸款合計1.3萬億元，相當于全部銷售收入的1.67倍和利潤的1327倍。其中，寶鋼的資產負債率為45.6%，首鋼、鞍鋼和河北鋼鐵分別為72%、60%和73%。當投資虧損無利償還債務的事實擺在眼前，許多國企不斷借新還舊，抗拒退出市場，讓自己陷入經營的惡性循環(huán)。

五是產能低端。國企喜好投資的行業(yè)絕大多數都已達到生產技術成熟、產品市場飽和、已完全嵌入世界產業(yè)鏈內部的程度。尤其在工業(yè)制造業(yè)投資中，中國國企輕易得不到外國的核心技術，自己本身又缺乏技術革新的能力，產能聚集在低附加值、低技術含量的水平上，造成了低端生產能力過剩和高端生產能力不足長期并存的局面。例如，國內風機制造商中，除了金風、華銳和東汽等實力較強的企業(yè)以外，絕大多數國企通過購買國外轉讓技術進行整機組裝，自身并不具備競爭力，事實上全球領先的風機制造商根本不愿意將一流的技術轉讓給他人?！白叱鋈ァ睕]有競爭力，國內市場又消化不完，伴隨而來的就是競爭加劇、價格下降、投資虧損和行業(yè)內低端產能的全面過剩。

三、國企盲目投資擴張背后的深層誘因

(一)外部誘導因素：內部成本外部化*內部成本外部化是指經濟主體通過一系列的行為使得一部分私人成本轉移為社會成本，這里的外部化與經濟學上的外部性實質上相同，但成因上有所差別。王立國和周雨[6]有相關觀點的闡述。

王立國和周雨(2013)認為，內部成本外部化的動因在于地方政府盲目追求GDP，內部成本外部化的能力來源于要素的非市場化[6]。由于內部成本外部化現象使得本由企業(yè)承擔的一部分成本轉嫁給了社會大眾，企業(yè)成本的這種降低扭曲了企業(yè)的投資行為，加大了產能進入強度，增加了行業(yè)產能過剩的可能性。本文認為，地方政府利用其在要素市場上的干預能力為企業(yè)提供低價格要素，造成的內部成本外部化現象是國有企業(yè)盲目投資擴張的外部誘導因素。這種現象在國有部門和企業(yè)經常發(fā)生：一是地方政府以土地為手段的內部成本外部化；二是地方政府以資本為手段的內部成本外部化；三是地方政府以環(huán)境為手段的內部成本外部化。

3.2 做好入院介紹 患者入院后一般均有1～2名家屬陪伴，因此在入院介紹欄內除了介紹手外科團隊的專家陣容外，同時介紹目前病房正在開展優(yōu)質護理服務。

在土地資源分配中，中國土地所有權主體是國家和農村集體，分配客體是土地使用權。其中，國有土地是由接受國家委托的地方政府和相關的土地管理部門進行分配，這使得土地成為地方政府操控經濟的主要行政性工具。在試圖招商引資的時候，地方政府會大幅降低地價甚至無償提供給企業(yè)使用。對于轄區(qū)內農村集體所有的土地，地方政府也千方百計將其轉為非農用建設用地。多數情況下政府先通過補償征收取得集體土地，然后再低價或無償出讓給企業(yè)使用。除此以外，地方政府還會采取一種間接手段為企業(yè)爭取土地，他們名義上不參與土地交易，卻暗中向農民施加壓力，迫使他們通過轉讓、租用等方式將土地送入市場，最終為企業(yè)所用。有相當數量的大中型國有企業(yè)因此嘗到甜頭。

地方政府對資本市場的內部成本外部化主要體現在以銀行為主體的間接融資市場中。為了實現效益最大化，銀行傾向于把貸款提供給大中型企業(yè)、國有企業(yè)和熱門行業(yè)。當政府迫使銀行發(fā)放貸款，為降低風險，銀行也傾向更安全的政府項目、政府擔保項目或者國企項目，最終導致大量信貸資源流向國有行業(yè)和部門。銀行對小型企業(yè)、民營企業(yè)設立較高的貸款門檻，在數額、期限、利率和擔保等方面設立種種限制，甚至推出類似“300萬元以下的企業(yè)貸款不予考慮”的“金融壓抑”*“金融壓抑”理論是由美國著名經濟學家麥金農首創(chuàng)。廣義上的金融壓抑是指市場機制作用沒有得到充分發(fā)揮的發(fā)展中國家所存在的金融管制過多、利率限制、信貸配額以及金融資產單調等現象。政策，導致了信貸資源的錯配失衡。天則經濟研究所2011年發(fā)布的報告稱，在融資成本方面，國企的平均實際利息率僅為1.60%，而其他企業(yè)的加權平均實際利息率為4.68%，若不考慮其他企業(yè)內部資本成本外部化情況，以其他企業(yè)的加權平均實際利息率作為社會資本應得收益率，則國企2001～2009年侵占的社會利益就高達2.75萬億元。

地方政府的政策性補貼，扭曲了要素市場價格，壓低了投資成本。而憑借政治關聯(lián)的身份，國企成為了地方政府補貼的最大受益者，享受各種形式的資金補貼和政策性補貼。耿強等(2011)[7]通過建立引入了產能利用率的RBC模型證明：“政策性補貼加大會更快地形成產能過剩，從而對主要宏觀經濟變量產生影響?！变撹F行業(yè)一直是地方政府的補貼大戶，鋼鐵行業(yè)的補貼的來源主要來自中央政府或者地方政府，主要形式為還貸支持和直接現金補貼。根據網易財經的統(tǒng)計，在滬深股市35家以鋼鐵為主業(yè)的上市公司中，僅2012年一年，政府的補貼總額高達61.457億元，為2011年的兩倍，其中補貼超過1億元的企業(yè)有6家，補貼最少的也有270萬元。凌鋼集團是朝陽市最大的納稅戶，分別于2010年、2011年獲得政府補貼1775萬元和2359萬元；2012年凌鋼股份主營業(yè)務巨虧3.35億元，而后獲得5.05億元政府補貼以此扭虧為盈；2013年6月公告獲得朝陽市財政局下發(fā)的財政補助資金3.5億元，其中技術開發(fā)補助1.5億元，貸款貼息2億元，從該年度伊始至獲得補助止，凌鋼股份已累計虧損1～1.2億元。即便是在連年的虧損需要補貼才能沖抵的情況下，凌鋼仍然保持產能“大躍進”的態(tài)勢。

與發(fā)達國家相比，中國企業(yè)環(huán)境污染損失很低。據悉，目前環(huán)保部門對企業(yè)污染事故依法作出的最高處罰不過100萬元。對于資金實力雄厚的國有企業(yè)來說，污染罰款與節(jié)能減排所耗成本相比不過是小菜一碟，何況罰出去的都是“國有資本”。此外，有些國企天生“身份優(yōu)越”，與當地政府“平級”甚至是具有更高的行政級別，導致地方政府和相關環(huán)保部門對其污染行為不敢干涉，致使環(huán)境保護的監(jiān)管難度加大。曾有媒體發(fā)表評論稱：“有的大型國有企業(yè)明目張膽地向江河湖泊排污，因為它們清楚，政府會因為擔憂事件對地方財政產生不良影響而選擇網開一面，最后不過是通報批評、罰點款；而那些中小型民企則是偷偷摸摸地排污，因為一旦被抓，罰款會使企業(yè)經營遭受重創(chuàng)，而且還會面臨關停的危險?！?/p>

國企淡漠的市場風險意識歸根結底是由內部成本外部化問題滋生的，體制上的根本性弊端扭曲了地方政府和國有企業(yè)的投資行為，當投資成本和風險能夠向社會轉嫁時，企業(yè)內部的預算約束力自然變“軟”，直接的結果就是導致產能過剩與投資沖動并存。

(二)內部誘導因素：不明晰的產權關系

詹森和麥克林(Jensen & Meckling，1976)[8]指出，兩權分離導致股東和管理者利益不一致，股東的主要目標是剩余收益索取，即未來凈現金流索??；而管理者并不總是按照股東財富最大化進行決策，因為其私人收益除了現金流外還包括在職消費等，由此引致了代理問題。管理者的效用是企業(yè)規(guī)模與業(yè)績的增函數[9]，當企業(yè)出現流動性過剩時，管理者不會將富余現金流支付予股東，而是將其投資到一些非但不能增加股東財富反而還會損害企業(yè)價值的項目中，以便構建自己能夠控制的“帝國”，從而導致過度投資。[10]周黎安(2004)[11]在科爾內(Kornai，1986)[12]“父愛主義”*科爾內認為國企預算軟約束問題的出現歸因于政府對國企有“父愛主義”傾向，這在計劃經濟體制下是普遍存在的動機。經典理論基礎上提出中國處在經濟轉型的過程中，動機不再是簡單的“父愛主義”，還有經濟競爭中嵌入了政治晉升博弈的性質。他通過建立模型說明地方官員依賴于地方經濟尤其是國企的影響力，通過惡性經濟競爭達到政治競爭的目的，這是中國國企存在預算軟約束的新根源。錢(Qian，1996)[13]認為，國企要承擔兩類成本，一類是由政府控制形成的政治成本，另一類是由內部人控制引發(fā)的代理成本。唐雪松等(2007)[14]提供了經理機會主義引發(fā)過度投資行為的證據，認為所有權與控制權分離產生的代理問題，導致了經理人為了自身私利而采取過度投資的行為。

市場經濟對企業(yè)產權的基本要求是，企業(yè)產權是單純的經濟性質權利，而中國國企的產權中同時存在兩層委托—代理關系：一是國家代表國民擁有企業(yè)，二是企業(yè)管理者接受國家委托管理企業(yè)。在雙重代理機制下，國企實質上是政府的行政工具而非真正的市場參與主體。1994年財政分權改革以后，由于地方政府財權與事權不對等以及市場化融資手段、配套服務體系的不完善，中國開始出現地方政府直接介入經濟、充當企業(yè)經營管理角色的“公司化”*地方政府公司化更為具體的表述為：地方政府在自己所轄的行政區(qū)域內，以追求自身利益最大化為目標，以對各種行政資源的控制和支配為資本，以商業(yè)行為和超經濟強制為背景的市場交易為經營手段，以獲取民眾廉價勞動力的使用為用工和人事管理策略，以偽公共利益最大化的所謂“經營城市”為理念，以官員老板化為從政之道，圍繞著政績和升遷而形成的一整套類似于公司制的官場規(guī)則體系。趨勢，各級政府與所轄企業(yè)特別是國有企業(yè)，逐漸結成類似大型企業(yè)集團的利益共同體。吳淑琨和席酋民(2001)[15]提出，從國有企業(yè)內部治理來看，公司組織設計具有雙重性。國企的管理者直接由政府或者上級部門任免，決定了企業(yè)的生產經營必然受到政府約束；企業(yè)內部組織主要受到黨代會、職工代表大會和工會的監(jiān)督控制，如此的內外雙層制約機制使得傳統(tǒng)的國有企業(yè)經營機制僵化，經濟效率低下。

地方財政有很大一塊來自地方國有企業(yè)的收入,所以地方政府對地方國企的“照顧”實際上是一種趨利的投資，是擴大地方財政收入的主要途徑。此外，地方政府希望國企迅速做大做強，在快速拉動地方GDP增長的同時又能夠彰顯地方政府的卓越支撐力和影響力，在這樣的期許之下，地方政府不自覺地就設下了以短期效果為導向的經理人考核機制。辛清泉和譚偉強(2009)[16]研究發(fā)現，行業(yè)保護和政府控制級別影響了市場力量塑造國有企業(yè)經理薪酬的能力。地方國企作為“利益共同體”的另一半，一面受到市場的激勵與約束，另一面又受到地方政府的激勵與約束，當來自兩方面的激勵與約束機制出現偏差時，地方國企因無所適從而進行低效率投資和過度投資。[17]

站在國企管理者的立場上，他們希望在有限的任期里受到政府好的評價，并且認定自己的晉升速度取決于政府的滿意程度，包括對GDP的貢獻、就業(yè)率的提升、政府面子的維護效果等。加之他們自身很少持股或者根本不持股，國企的經營效益、投資風險和長遠發(fā)展對他們自身利益的意義不大，因此決策時他們偏好迎合地方政府的期望而放棄考慮經營風險和規(guī)模經濟，更缺乏技術創(chuàng)新和品牌培育的前瞻性眼光。當對自身利益的誘惑達到一定程度的時候，甚至還會出現管理者主動損害企業(yè)利益而追求一己之私的行為。

總的來說，在當前的產權關系下，國有企業(yè)的盲目投資擴張行為是地方政府、外部市場力量、國企內部人三方同時進行利益博弈的結果。從微觀角度舉例，近年來，中國的光伏產業(yè)園、核電裝備產業(yè)園和風機產業(yè)園等各類工業(yè)園區(qū)遍地開花，地方政府因看好此類新興產業(yè)而大力扶持，吸引了以國企為主的大小企業(yè)紛紛進入。在這一過程中管理者被賦予領軍人物的重大使命，在政策優(yōu)惠條件的激勵下爭相帶領企業(yè)擴大投資規(guī)模。當全球市場突發(fā)震蕩，由于規(guī)模過大導致調整不及時，加上忽視技術創(chuàng)新，最終導致大量低端產能積壓而形成產能過剩。繼鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和煤化工等傳統(tǒng)行業(yè)產能過剩后，多晶硅和風電設備制造業(yè)也陷入了困局。

四、對策建議

內部成本外部化是國有企業(yè)盲目投資擴張導致產能過剩的外部誘因，外部治理有效性的前提是市場的有效性，即通過推行市場經濟來化解；而克服內部產權缺陷帶來的弊端必須通過徹底的制度變革來實現。因此，化解產能過剩的對策也應當從完善市場競爭機制和國企改革兩條主線來著手。

第一，營造公平市場競爭環(huán)境，通過倡導適度的“國退民進”建立起長效化解機制。

讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，首先要全面清除競爭性行業(yè)中國有企業(yè)所享有的各種特權、補貼和廉價資源，逐漸弱化直至最終去除國企的壟斷地位，加快完善現代市場體系。對國企做出的社會貢獻，直接按市場價格給予公開透明的補償。其次，要求政府深化投資體制改革，在制定投資、財政、稅收、金融、收入分配及社會保障機制等政策時，去除歧視性條款，主張對各類投資主體一視同仁。出臺更多有利于民營和中小企業(yè)的金融扶持政策，發(fā)展專門為民營和中小型企業(yè)服務的政策性銀行和小額貸款機構，增加和拓寬民營企業(yè)的融資渠道。

在保證公有制主體地位的前提下，鼓勵國有產權從競爭性主業(yè)中淡出，逐漸向關系國家安全、國計民生的關鍵性領域集中，投身到基礎設施建設、生產性服務和公益性項目等當中。至于那些國企必須參與的競爭類項目，盡量采用競爭性的資源分配方式，以提高市場競爭的公平性。在那些市場失效或者民間資本起初不敢涉足的領域，國企應當承擔起引導投資的作用，真正發(fā)揮國有經濟的龍頭作用。

第二，實質性地推進國企改革，構建國企的內、外部約束體系。

用現代企業(yè)制度來規(guī)范國企，增強國企的預算約束意識，實現國企本身的自負盈虧。具體來說可以讓管理層、骨干員工適度持股，讓他們在企業(yè)中按份享有資本利得同時又相應承擔投資損失，通過內部人利益與企業(yè)效益搭鉤建立起第一層約束關系；在一般性、競爭性及盈利性領域，通過推進民營資本參股實現產權多元化，通過保障民資股東權益建立起第二層約束關系。按照管股權和資本經營的原則，對經營性國有資產進行監(jiān)管，即以“資產資本化”*黨的十八屆三中全會審議通過并正式發(fā)布的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。的思路進一步完善國有資產管理體制。將企業(yè)的長期經營效益、長期社會效益、環(huán)保效益和科技創(chuàng)新成果等一并納入經理人的績效考核指標體系，對考核指標的設定實行動態(tài)調整，以適應行業(yè)發(fā)展的動向。

賦予各級國資委監(jiān)督管理的使命，讓其對國企的投資行為進行有力監(jiān)督。根據地方的實際情況制定準入標準，嚴格限制國有企業(yè)新增產能項目，妥善處理國企在建違規(guī)項目，嚴重違規(guī)的終止建設。捋清地方政府、銀行和國企三方的關系，加快國有商業(yè)銀行公司化改革，使銀行本身成為產權主體和市場主體。嚴格限制地方政府為國企作擔保，將項目本身的盈利能力和償債能力、企業(yè)的節(jié)能減排效果、企業(yè)的科技創(chuàng)新能力一并納入放貸考核指標體系。針對中國國企的具體情況制定相應完善的法律法規(guī)來規(guī)范目前的委托-代理關系。鑒于國企較民企享有更多的資源，要求其遵守更高標準的“節(jié)能減排”要求，承擔更多的生態(tài)環(huán)境保護義務,努力建設綠色新型國企。

第三，以推動兼并重組提高產業(yè)集中度，以激勵國企技術創(chuàng)新優(yōu)化產能。

推動企業(yè)跨地區(qū)、跨所有制的兼并重組，提高產業(yè)集中度。只要符合要求，鼓勵民企對國企進行兼并重組，讓民營力量能夠在一些國有壟斷領域和環(huán)節(jié)獲得一定的發(fā)展空間。促使國企向高端產業(yè)鏈升級，減少國企數量，優(yōu)化國企質量，進而優(yōu)化產能。有關部門應全力配合企業(yè)，清除兼并重組過程中出現的障礙，并給予企業(yè)相應的指導。

鑒于高端產能的市場空間依然很大，應把激勵國企進行技術創(chuàng)新和產能優(yōu)化作為化解產能過剩的一項長效策略。具體的激勵方式可以包括財政手段激勵、金融手段激勵和褒獎企業(yè)管理者等。例如，在產能過剩的行業(yè)中，政府可以通過稅收和補貼兩種財政工具來實行激勵。稅收方面，凡是在誕生先進專利技術或者重要創(chuàng)新成果并受到認可的，成功升級產能并在行業(yè)內產生重要影響的，成功改造或者引進設備后大大降低環(huán)境污染程度的，成功將過剩產能轉移出去并率先開拓市場的，賦予一定的稅收優(yōu)惠政策。補貼方面，逐漸減少以扭虧和擴大規(guī)模為目的的政策性補貼，增加科技創(chuàng)新性補貼。

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