陳紅蕊 黃衛(wèi)果

(1. 山東省審計科學(xué)研究所，濟南 250012;2 山東省東明縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)廣校，東明 274500)

十八屆三中全會做出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，并指出，要探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。改革開放三十五年，中國經(jīng)濟取得了舉世矚目的成就。但是不可否認的是，中國的環(huán)境和生態(tài)也遭到了極大的破壞。為了完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，首次提出了自然資源資產(chǎn)負債表這一新概念。在全面深化改革的新形勢下，這一概念的提出，有其重要的歷史意義和深遠的現(xiàn)實意義。

筆者從一個審計工作者的角度，談一些粗淺的認識和看法。即本文借助十八屆三中全會提出的探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計之勢，圍繞編制自然資源資產(chǎn)負債表的意義，對如何編制自然資產(chǎn)資源負債表進行了設(shè)想，倡議高度重視資源環(huán)境保護，維護經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。同時，本文認為，如何編制好自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，還需要一個研究和探索的過程，還有很長的路要走，因為世界上還沒有哪個國家有經(jīng)驗可以借鑒。但可以借鑒綠色GDP 探索的經(jīng)驗。以期為探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制提供政策參考。

1 編制自然資源資產(chǎn)負債表的意義

1.1 自然資源資產(chǎn)負債表的含義

提到自然資源資產(chǎn)負債表，首先想到的是資產(chǎn)負債表，這個表格對我們審計工作者來說非常熟悉。開展審計工作首先接觸到的就是許多的表格，如資產(chǎn)負債表、損益表、收入支出表等等。資產(chǎn)負債表也稱財務(wù)狀況表，反映企業(yè)(單位)在某一時點占有或使用的經(jīng)濟資源和負擔(dān)的債務(wù)狀況，以及企業(yè)(單位)的償債能力和財務(wù)前景。資產(chǎn)負債表也是世界各國普遍使用的財務(wù)報表。

自然資源資產(chǎn)負債表應(yīng)該是自然資源資產(chǎn)狀況表，表明一屆政府任期內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟所耗用的自然資源資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境破壞程度的狀況，它包含資產(chǎn)量、消耗量、損害程度、結(jié)余量等各種項目的綜合列表。就是把自然資源資產(chǎn)進行量化，通過存量、消耗、結(jié)余(正或負)進行衡量，考核領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展經(jīng)濟對資源和生態(tài)環(huán)境的破壞狀況或修復(fù)程度。環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光認為:自然資源資產(chǎn)負債表就是財產(chǎn)有一個存量，有一個消耗量，自然資源把它開發(fā)出來，發(fā)展經(jīng)濟、開發(fā)生活，但是自然資源那一部分有所減少，環(huán)境質(zhì)量有所下降，生態(tài)系統(tǒng)有所退化，在一定限度內(nèi)是可以承受的。

1.2 編制自然資源資產(chǎn)負債表有利于經(jīng)濟發(fā)展

改革開放三十五年來，中國經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進，國民生產(chǎn)總值、總量都達到了空前的高度，但是由于忽視了資源環(huán)境的保護，導(dǎo)致我國環(huán)境的日益惡化。原來衡量一個地方的發(fā)展是以GDP 為導(dǎo)向，所以各地為了發(fā)展經(jīng)濟，追求政績，不顧自然資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞。甚至引進了發(fā)達國家和地區(qū)嚴(yán)禁生產(chǎn)的污染嚴(yán)重的項目和產(chǎn)品，導(dǎo)致很多地區(qū)都是以犧牲環(huán)境為代價來換取經(jīng)濟的增長。全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華說，實際上過去30 多年，一直都是環(huán)境給發(fā)展讓步的。自然資源資產(chǎn)負債表的提出，為今后的發(fā)展經(jīng)濟指明了方向。發(fā)展經(jīng)濟，必須以合理利用自然資源資產(chǎn)，保護生態(tài)環(huán)境為前提。

編制自然資源資產(chǎn)負債表，更多是從經(jīng)濟的角度，加強生態(tài)環(huán)境保護，類似于“綠色GDP”?！熬G色GDP”是從傳統(tǒng)GDP 中減掉污染的損失，然后再扣除資源耗減成本和環(huán)境降級成本。

1.3 編制自然資源負債表有利于領(lǐng)導(dǎo)干部管理

長期以來，GDP 的增長率被作為評估地方官員政績的一項重要指標(biāo)，造成一些干部不顧本地經(jīng)濟發(fā)展實際和資源、環(huán)境的承受能力，大搞五花八門的形象工程、政績工程。邊污染邊治理，先污染后治理成了常態(tài)。很多政府官員在改革開放中，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，成了改革的帶頭人，卻也成了環(huán)境的污染者、自然資源的極大浪費者。改革和完善干部考核評價制度，不以GDP來論英雄。編制自然資源資產(chǎn)負債表，不僅要對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，而且要終身追究。

1.4 自然資源資產(chǎn)負債表的提出，是中國管理制度的創(chuàng)新，使中國自然資源資產(chǎn)由“管理”向“治理”邁出了堅實的一步

我國自然資源涉及面廣、地理范圍大，中央政府統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)各地政府對資源環(huán)境進行管理，同時自然資源又涉及許多的利益主體，在GDP 的驅(qū)動下，利益主體之間進行著利益博弈，單靠政府管理很難解決環(huán)境問題。自然資源資產(chǎn)負債表把政績與生態(tài)保護掛鉤，資源環(huán)境由管理轉(zhuǎn)向治理。吻合于環(huán)境保護的大原則就是“誰開發(fā)誰保護，誰受益誰補償，誰污染誰治理，誰破壞誰修復(fù)”。

2 探索編制自然資源資產(chǎn)負債表

自然資源包含的領(lǐng)域廣、范圍大，不僅包括土地、森林、礦產(chǎn)，還有河流、湖泊和濕地等，有些資源能夠看得見，便于計算和統(tǒng)計，而有些資源深藏在地下，有些還具有很強的流動性，對這些資源進行數(shù)字化或價值化的統(tǒng)計難度較大。編制自然資源資產(chǎn)負債表，這可能是一個過程極其復(fù)雜、內(nèi)容海量的工程，不像企業(yè)的資產(chǎn)負債表，那些是銀行存款、現(xiàn)金等企業(yè)的資產(chǎn)、那些是應(yīng)付款、借入款等企業(yè)欠債，年初數(shù)、年末數(shù)，年終進行對比，贏了虧了一目了然。而自然資源環(huán)境的影響是一個長期的問題，有的可能需要幾年以后才能暴露出來，所以編制自然資源負債表不是一蹴而就，需要探索和實驗，就像當(dāng)年研究綠色GDP 那樣，會遇到很多困難和問題，特別是數(shù)據(jù)的來源、采用的技術(shù)方法、核算的口徑等等。環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南研究員說，編制自然資源資產(chǎn)負債表時，可以先注重實物量資產(chǎn)負債表核算，同時區(qū)分存量核算和增量核算。

2.1 啟動基礎(chǔ)性工作，從自然資源產(chǎn)權(quán)確定開始

習(xí)近平總書記在《決定》中強調(diào)指出，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。首先要對自然資源進行登記確認產(chǎn)權(quán)，然后明確權(quán)利責(zé)任，進行有效監(jiān)管。不能既是自然資源資產(chǎn)的所有者、使用者，同時又是自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管者。對土地、礦藏、森林、草原等通過生產(chǎn)能產(chǎn)生價值，帶來經(jīng)濟效益的純自然資源，把所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)賦予保護著和生產(chǎn)者;產(chǎn)權(quán)不好界定的生態(tài)系統(tǒng)和居住環(huán)境的環(huán)境資源，如空氣、水資源、污染物排放等，可以不考慮所有權(quán)，主要從占有權(quán)、使用權(quán)角度來確定。

2.2 建立統(tǒng)計核算體系

自然資源資產(chǎn)核算非常復(fù)雜，不是一下就能出臺一個計算公式或核算模式。首先涉及到如何對自然資源資產(chǎn)評價的問題，也就是如何計算它的價值。一是從自然資源資產(chǎn)存量進行核算，在記錄期內(nèi)，核算自然資源資產(chǎn)數(shù)量的增減和質(zhì)量好壞的變化。在資產(chǎn)實物量核算的基礎(chǔ)上，利用價值評估對自然資源資產(chǎn)的實物存量進行貨幣價值評估，反映自然資源資本總值。二是從自然資源資產(chǎn)提供的生態(tài)產(chǎn)品來核算。生態(tài)產(chǎn)品價值核算同樣以生態(tài)產(chǎn)品實物量核算為基礎(chǔ)，對有形生態(tài)產(chǎn)品和無形生態(tài)產(chǎn)品進行貨幣價值核算。三是把通過自然資源資產(chǎn)存量評估出的自然資源資本總值，與生態(tài)產(chǎn)品核算的價值相加得到了生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)總值。

2.3 由淺入深，由易而難，建立綜合考核辦法

自然資源資產(chǎn)涵蓋土地、森林、礦產(chǎn)、河流、濕地、海洋等，有些核算起來是一個非常龐大的工程，但有些就簡單一些。如土地，每個地區(qū)都有土地面積，開發(fā)面積，并且國家也有土地使用紅線，有現(xiàn)成的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計起來并不困難;又譬如森林，有多少林地面積，林業(yè)資產(chǎn)，這些好統(tǒng)計，也便于考核。關(guān)鍵是生態(tài)資源，核算起來就比較復(fù)雜，考核就比較難。國家可以出臺統(tǒng)一的核算、考核標(biāo)準(zhǔn)。目前我們可以行動起來，從簡單易行的單項考核開始，逐漸過渡到綜合考核。

3 高度重視自然資源資產(chǎn)負債表，加強生態(tài)環(huán)境保護

3.1 提高認識，形成共識

然資源資產(chǎn)負債表的提出，是一種制度創(chuàng)新。由各種項目的綜合列表組成的自然資源負債表，作為對領(lǐng)導(dǎo)干部考核的依據(jù)，將會成為一種制度選擇。為官一任，造福一方，片面追求GDP，不顧生態(tài)環(huán)境竭澤而漁式發(fā)展已經(jīng)成為過去?？吹搅诵乱粚弥醒胝l(fā)展經(jīng)濟，保護生態(tài)，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的決心。對實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展有了切實可行的探索性標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 實事求是，科學(xué)合理制定細則

一個地區(qū)、一個部門、一個單位的負責(zé)人，要好好核算自己的家底，實事求是，科學(xué)合理布局發(fā)展經(jīng)濟，保護資源的長遠規(guī)劃。自己有多少資源，創(chuàng)造的財富和效益能消耗多少資源，執(zhí)政期滿還能留下多少資源，自然資源負債表是正的還是負的，每個“當(dāng)家人”都要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，謀劃自己的執(zhí)政藍圖。

3.3 離任審計，責(zé)任終身追究

自然資源資產(chǎn)負債表這筆賬算好了，就能形成對官員的有效制約，官員在思想上重視了，就不會再放任有些企業(yè)的污染式發(fā)展。自然資源負債表絕不僅僅是一張簡單的表格，它是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的基礎(chǔ)和依據(jù)。表格變化是正的，說明任期的自然資源資產(chǎn)是增值的，地方政府的生態(tài)政績是正的;反之就是破壞了生態(tài)文明，不能提拔重用，要摘“烏紗帽”。同時要關(guān)注新的自然資源資產(chǎn)質(zhì)量上的變化，如空氣、水、土壤等資源環(huán)境質(zhì)量變化。有的官員在任時對環(huán)境的惡劣影響短期沒有反應(yīng)，隨著時間的推移，問題將一個一個顯現(xiàn)。離任審計，終生追究將成為損壞環(huán)境官員的終生夢魘。

4 思考與展望

自然資源資產(chǎn)負債表作為發(fā)展經(jīng)濟、消耗自然資源的考量表，對建設(shè)和諧社會和公園式國家，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有里程碑作用。如何編制好自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，還需要一個研究和探索的過程，還有很長的路要走，因為世界上還沒有哪個國家有經(jīng)驗可以借鑒。但我們可以借鑒綠色GDP 探索的經(jīng)驗。況且，這幾年我們對資源環(huán)境的核算方面，作了一些探索和實驗。(1)中國森林資源核算完成了第一次試算，形成了中國第一份森林資源核算研究報告;(2)水資源核算取得了實質(zhì)性研究進展，編制出中國第一份水資源核算研究報告;(3)針對環(huán)境污染的環(huán)境經(jīng)濟核算在2006年第一次發(fā)布數(shù)據(jù)報告之后，每年都在繼續(xù)進行，并將研究范圍擴展到環(huán)境保護支出統(tǒng)計框架的開發(fā)方面。我們深信，有黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)，有一大批有識之士的共同努力，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園的目標(biāo)一定會實現(xiàn)。我們相信，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會一定會早日實現(xiàn)。

［1］夏光，解讀《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》. http://politics.people.com.cn.

［2］駱建華，解讀《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》. 中國環(huán)境報，2013，11，25.

［3］王金南，解讀《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》. 中國環(huán)境報，2013，11，25.

［4］高敏雪，綠色GDP 與生態(tài)文明［R］. 第三屆中國生態(tài)文化高峰論壇和中國生態(tài)文明建設(shè)高層論壇，2010，10，16.

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