唐古拉

中國(guó)人與垃圾短信的斗爭(zhēng)，論時(shí)間跨度已然超越了“八年抗戰(zhàn)”，至今仍硝煙不止。

來(lái)自工信部的數(shù)據(jù)顯示，2013年，垃圾短信超過(guò)2000億條。絕大多數(shù)中國(guó)手機(jī)用戶，都被垃圾短信所困擾。

在2004年，信息產(chǎn)業(yè)部就發(fā)出《關(guān)于規(guī)范短信息服務(wù)有關(guān)通知》，2008年7月，“中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)反垃圾短信息聯(lián)盟”成立。但事實(shí)證明，垃圾短信不是新聞，而是這個(gè)國(guó)家的沉疴，經(jīng)年難治。

在這里，諸多問(wèn)題纏繞在一起，詐騙、廣告、公共服務(wù)、運(yùn)營(yíng)商利益、技術(shù)分野……有人拍案而起，買來(lái)“呼死你”，以一己之力對(duì)抗系列利益集團(tuán)，有人常年默默忍受，顯示國(guó)人良好的耐心與人性的弱點(diǎn)。

更理性的人，在尋找解決方案。

或許，2012年12月28日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》可稱為中國(guó)垃圾短信治理歷程的一道分水嶺。

以此法律文件為據(jù)，國(guó)家相關(guān)職能部門對(duì)垃圾短信展開圍剿，一個(gè)垃圾短信治理解決方案趨于成型。

垃圾短信的要點(diǎn)

上述《決定》將垃圾電子信息界定為：不請(qǐng)自來(lái)的商業(yè)性電子信息。要點(diǎn)有二：違背接收人意愿；商業(yè)性信息。

在實(shí)踐中，這樣的界定會(huì)遇到兩個(gè)操作困難：一是違背意愿是主觀標(biāo)準(zhǔn)，如何對(duì)其進(jìn)行客觀評(píng)判；二是并非所有的商業(yè)性信息都是垃圾信息，干擾用戶的除了商業(yè)性信息之外，還有違法信息和大量重復(fù)推送的資訊。

這就意味著，管理實(shí)踐中必須對(duì)全國(guó)人大所界定的垃圾短信定義細(xì)化，使之能落地并實(shí)施。

在接受《瞭望東方周刊》記者采訪時(shí)，工信部電信研究院通信信息研究所專家王鋒說(shuō)：“我們甄別垃圾短信，是在用戶投訴舉報(bào)、處理反饋的基礎(chǔ)上，匯總舉報(bào)信息并依照專門的模型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析、根據(jù)法律和社會(huì)公序良俗原則對(duì)發(fā)送行為進(jìn)行判定后，最終獲得的判斷。”

也就是說(shuō)，管理實(shí)踐中的治理對(duì)象，是在用戶意愿基礎(chǔ)上分析甄別出的垃圾短信制造者，而不是全部林林總總的商業(yè)性短信息?！耙痪W(wǎng)無(wú)余地將全部垃圾信息清理干凈是不現(xiàn)實(shí)的?！蓖蹁h說(shuō)，“真正要治理的是那些大量蓄意地發(fā)送垃圾信息的行為?！?/p>

垃圾短信的“生產(chǎn)體系”

根據(jù)工信部的統(tǒng)計(jì)，2013年我國(guó)移動(dòng)短信業(yè)務(wù)量約為9000億條，其中近四分之一屬于垃圾短信。

就發(fā)送手段來(lái)看，在所有被舉報(bào)的惡意垃圾短信息中，通過(guò)端口發(fā)送的信息約占17%，以個(gè)人手機(jī)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)發(fā)送約占76%，由小靈通網(wǎng)路發(fā)送短信約占5%。

除去法律禁止的內(nèi)容外，這些垃圾短信的信息內(nèi)容以商業(yè)推銷為主，其中零售業(yè)推銷占比最大，其次是房地產(chǎn)推銷和教育考試類推銷。此外，運(yùn)營(yíng)商為推廣業(yè)務(wù)而發(fā)送的短信廣告也是其中不可忽視的組成部分。

“總體來(lái)看垃圾短信還是以商業(yè)推銷為主。”王鋒說(shuō)，“因此，在管理思路上看，2012年底全國(guó)人大的《決定》出臺(tái)時(shí)明確指出了‘商業(yè)性電子信息，這個(gè)界定的針對(duì)性非常強(qiáng)”。

那么，究竟是誰(shuí)在生產(chǎn)如此規(guī)模的垃圾短信？

據(jù)“中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)反垃圾短信聯(lián)盟”的分析報(bào)告，制造垃圾短信最核心的參與者分為三類：

第一類是廣告主。他們是短信內(nèi)容的策源地，為發(fā)送者提供資金支持、支付發(fā)送費(fèi)，同時(shí)也是整個(gè)鏈條中最大的利益獲得者；

第二類是發(fā)送者，包括SP企業(yè)、群發(fā)公司等。還有一些發(fā)送者依靠非法手段來(lái)運(yùn)作，如生產(chǎn)運(yùn)行偽基站，或者將集團(tuán)端口挪作非法用途。

第三類是運(yùn)營(yíng)商。運(yùn)營(yíng)商是通信網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)最基礎(chǔ)的運(yùn)營(yíng)者，短信業(yè)務(wù)由它們來(lái)提供，因此它們既是服務(wù)者，也可以是發(fā)送者，包括發(fā)送自己的業(yè)務(wù)推銷信息。

廣告主有短信推廣的需求，設(shè)計(jì)好內(nèi)容交給發(fā)送者，而發(fā)送者往往并不對(duì)信息的具體內(nèi)容作任何把關(guān)，也不追究發(fā)送方式是否合宜。各取所需，就形成了完整的垃圾短信運(yùn)作鏈條。

因此，僅僅打擊發(fā)送行為不可能根除垃圾短信，“因?yàn)閺V告主往往是最大的受益者，是真正的源頭?！蓖蹁h說(shuō)。

圍剿拉鋸戰(zhàn)：垃圾短信緣何無(wú)法根治

早在2004年，原信息產(chǎn)業(yè)部《關(guān)于規(guī)范短信息服務(wù)有關(guān)通知》即對(duì)垃圾短信提出了規(guī)范意見。2007年，受該部委托，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)設(shè)立“12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息舉報(bào)受理中心”，并在次年發(fā)起成立包含34家主要運(yùn)營(yíng)商和SP公司在內(nèi)的“反垃圾短信息聯(lián)盟”，開始逐漸建立行業(yè)性的聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，協(xié)調(diào)受理垃圾短信的舉報(bào)、調(diào)查和后續(xù)處理。

2013年4月開始，為貫徹落實(shí)人大《決定》，工信部在全國(guó)范圍內(nèi)展開新一輪“深入治理垃圾短信息專項(xiàng)行動(dòng)”，宣布對(duì)垃圾信息開始了“史上最嚴(yán)”的治理。

十年間投入了巨大的力量，卻始終未能根治，其中癥結(jié)究竟在哪？

綜合“12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息舉報(bào)受理中心”提供的案例和政策法規(guī)，我們不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的治理體系主要由工信部牽頭設(shè)計(jì)，聯(lián)合主要的電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商、通訊服務(wù)商和行業(yè)組織綜合實(shí)施，是一套側(cè)重電信行業(yè)自律的機(jī)制。

這樣的機(jī)制存在兩個(gè)顯著的短板：一是公安、司法、工商等執(zhí)法力量參與不足，對(duì)于惡意發(fā)送垃圾短信的行為難以作出實(shí)質(zhì)性的懲處，導(dǎo)致垃圾短信制造者的違法成本低廉；二是電信行業(yè)的自律難以真正觸及廣告主的利益，往往只能制約他們的發(fā)送手段，增加投放難度，卻無(wú)法給他們?cè)斐蓪?shí)際警戒。

“過(guò)去我們主要注重表象，對(duì)真正作惡的行為本身很少采取措施?！敝袊?guó)移動(dòng)湖北公司董事長(zhǎng)郭永宏說(shuō)，社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)注運(yùn)營(yíng)商的技術(shù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)指標(biāo)，但現(xiàn)今還大量存在著惡意群發(fā)廣告者、地下黑公司，它們沒有注冊(cè)、沒有執(zhí)照，游離在行業(yè)監(jiān)管之外。

管理者的另一個(gè)難題在于分頭治理。在管理層面上，垃圾短信涉及工信、公安、工商三個(gè)行政領(lǐng)域。工信主要管理電信行業(yè)的事務(wù)，公安有權(quán)力對(duì)違法犯罪分子依法進(jìn)行懲處，工商部門則主要從消費(fèi)者權(quán)利和市場(chǎng)規(guī)范入手，對(duì)違法違規(guī)的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行處理。endprint

具體是如何操作的呢？“目前的管理主要在電信領(lǐng)域內(nèi)，由工信部來(lái)督查和協(xié)調(diào)運(yùn)營(yíng)商。行業(yè)以外的工作就需要公安、工商力量的參與?！蓖蹁h對(duì)本刊記者說(shuō)，“工信部委托12321舉報(bào)中心和運(yùn)營(yíng)商將受理的舉報(bào)中存在違法犯罪的線索信息轉(zhuǎn)給公安部門，后者從中選取情節(jié)嚴(yán)重的進(jìn)行立案查處。”

但從媒體的報(bào)道情況來(lái)看，公安部門處理的垃圾短信案件數(shù)量并不大，而且其中多數(shù)并非真正按照垃圾短信的路徑來(lái)懲治—更常見的情況是，一起垃圾短信詐騙的舉報(bào)被轉(zhuǎn)給了公安，警方順藤摸瓜一查到底，最后以詐騙案來(lái)懲處，而不會(huì)對(duì)制造垃圾短信的人產(chǎn)生太大威脅。

這是一個(gè)比較尷尬的局面：當(dāng)針對(duì)性地打擊垃圾短信制造者時(shí)，在這方面缺乏典型的、有威懾力也可資參照的案例。

“所以現(xiàn)在很多人感受不到發(fā)送垃圾短信的法律風(fēng)險(xiǎn)，而是想盡心機(jī)打擦邊球，能賺一筆是一筆?！蓖蹁h說(shuō)。

此外，某運(yùn)營(yíng)商內(nèi)部人士告訴本刊記者：“過(guò)去由工信部牽頭實(shí)施了五次專項(xiàng)行動(dòng)，主要是給運(yùn)營(yíng)商下發(fā)指導(dǎo)性的文件，然后按期聽取報(bào)告：例如關(guān)閉了多少端口、處理了多少違規(guī)的事件、用戶的舉報(bào)率下降了多少……這些都是由運(yùn)營(yíng)商來(lái)匯報(bào)。而各自網(wǎng)內(nèi)垃圾短信的總量變化如何、用戶滿意度到底怎樣、有多少?gòu)臉I(yè)者為此提供服務(wù)，這類數(shù)據(jù)沒有得到應(yīng)有的關(guān)注”。

由于運(yùn)營(yíng)商本身也在利益鏈中，在這樣的機(jī)制下，運(yùn)營(yíng)商既作運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，自己給自己開成績(jī)單，很難說(shuō)能充分保障用戶的權(quán)益。

“你問(wèn)打擊效果？單純的數(shù)字沒有任何意義，”這位知情人士表示，“只有把數(shù)字綜合起來(lái)，納入統(tǒng)一的認(rèn)知體系進(jìn)行綜合考量，數(shù)據(jù)和報(bào)告才具有管理的價(jià)值”。

這一任務(wù)，運(yùn)營(yíng)商顯然難以完成。

運(yùn)營(yíng)商的自縛與躊躇

“對(duì)運(yùn)營(yíng)商的責(zé)任要依據(jù)事實(shí)作理性考量，不能作臉譜化的描繪，更不能一棍子打死、推脫敷衍了事。”在記者走訪過(guò)程中，一些專家這樣說(shuō)。

這個(gè)問(wèn)題來(lái)自于運(yùn)營(yíng)商自身的角色定位：它們是通訊基礎(chǔ)服務(wù)的提供者，為公眾運(yùn)營(yíng)著短信業(yè)務(wù)的源頭，因此，當(dāng)垃圾短信通過(guò)運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)、在付費(fèi)給運(yùn)營(yíng)商的手機(jī)用戶間傳播時(shí)，它們理所當(dāng)然要對(duì)用戶的正當(dāng)權(quán)利負(fù)責(zé)。

“運(yùn)營(yíng)商為垃圾短信承擔(dān)什么樣的責(zé)任，取決于它在具體事件中扮演的具體角色。”王鋒說(shuō)，“參照垃圾短信制造的三個(gè)環(huán)節(jié)，當(dāng)運(yùn)營(yíng)商自身就是廣告主時(shí)，必須承擔(dān)第一位的責(zé)任；當(dāng)它是發(fā)送者時(shí)，要承擔(dān)第二位的責(zé)任；而當(dāng)運(yùn)營(yíng)商只是在正常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)提供基礎(chǔ)服務(wù)時(shí)，就不能對(duì)它過(guò)于苛責(zé)，而要追究責(zé)任的真正源頭?！?/p>

知易行難，實(shí)踐中往往沒有這么簡(jiǎn)單。由于自身利益結(jié)構(gòu)的差異，不同運(yùn)營(yíng)商對(duì)待垃圾短信的態(tài)度不盡相同，甚至同一家運(yùn)營(yíng)商在不同地區(qū)、不同部門的辦事機(jī)構(gòu)，態(tài)度也可能大相徑庭。郭永宏說(shuō)：“比如同樣在一家公司，面對(duì)同樣的垃圾短信風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)務(wù)部門和安全部門的態(tài)度可能截然相反。業(yè)務(wù)部門說(shuō)，我要最大可能地增加收入，只要遵循法律原則，我把安全作為底線去考慮也無(wú)妨；而安全部門往往會(huì)首要考慮安全因素，首先確保企業(yè)的品牌和社會(huì)責(zé)任得到認(rèn)可，其次才去發(fā)展業(yè)務(wù)?！?/p>

立場(chǎng)不同、出發(fā)點(diǎn)不同，思路和看法就完全不同。運(yùn)營(yíng)商既是短信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，又是目前治理垃圾短信的主要執(zhí)行者，在這種矛盾的縫隙中，自身取得平衡已然十分艱巨，更遑論去調(diào)和公眾的評(píng)說(shuō)。

似乎是為了回應(yīng)公眾對(duì)運(yùn)營(yíng)商治理垃圾短信決心的疑慮，2013年11月26日，中國(guó)電信發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步從嚴(yán)治理垃圾短信的通知》，宣布先行關(guān)閉所有商業(yè)短信端口，每個(gè)端口在重新梳理客戶協(xié)議、由集團(tuán)公司逐個(gè)審批后，才能再次予以開放。

這種被部分媒體解讀為“壯士斷臂”的嚴(yán)格政策，在收獲許多叫好聲的同時(shí)，也得到許多專家的不同意見。

通信業(yè)觀察者、飛象網(wǎng)CEO項(xiàng)立剛就評(píng)論說(shuō)：“不能為了根除垃圾短信，就把各種有價(jià)值的服務(wù)也根除了。”

項(xiàng)立剛認(rèn)為，治理垃圾短信，技術(shù)其實(shí)是最容易解決的問(wèn)題。真正制約垃圾短信治理的瓶頸，是法律制度的不健全、不明確—用戶向運(yùn)營(yíng)商支付了費(fèi)用，遇到問(wèn)題當(dāng)然應(yīng)該找運(yùn)營(yíng)商解決，但運(yùn)營(yíng)商終究是企業(yè)，不具有執(zhí)法權(quán)，只能在技術(shù)和業(yè)務(wù)的層面上發(fā)揮作用。

本刊記者就此采訪了北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)法學(xué)院教授萬(wàn)猛。萬(wàn)猛表示，依照現(xiàn)行的法律框架，在垃圾短信舉報(bào)案件中，運(yùn)營(yíng)商、電信部門應(yīng)承擔(dān)舉證的職責(zé)，然后由執(zhí)法部門根據(jù)舉證，對(duì)案件進(jìn)行判定并執(zhí)法。依照判定得出的案件性質(zhì)不同，執(zhí)法者可能是公安，也可能是工商部門。

這是一個(gè)很清晰的法律界定，舉證者與執(zhí)法者各司其職，責(zé)任有明確而安全的劃分。相比之下，在過(guò)去的一些短信詐騙案例中，曾有運(yùn)營(yíng)商自行判定詐騙短信號(hào)碼后，未報(bào)經(jīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)處置就直接關(guān)閉了詐騙號(hào)。隨后被關(guān)停用戶不服，將運(yùn)營(yíng)商告上法院。對(duì)這種在法理上欠妥的做法，運(yùn)營(yíng)商很難舉證自辯。

因此，單純依靠運(yùn)營(yíng)商的技術(shù)手段和業(yè)務(wù)策略并不足以完全根治垃圾短信。解決技術(shù)問(wèn)題并不困難，但它首先需要清晰的法律制度和明確的授權(quán)，消除不同部門、不同專業(yè)領(lǐng)域之間合作的障礙。

對(duì)中國(guó)電信關(guān)閉端口表示不同意見的同時(shí)，項(xiàng)立剛也表達(dá)了一些期待：“幾家運(yùn)營(yíng)商共同形成一個(gè)體系，相互之間分享信息，共同來(lái)提供這樣技術(shù)的支撐，當(dāng)然可能把這個(gè)問(wèn)題做得更好一點(diǎn)?！?/p>

網(wǎng)間聯(lián)動(dòng)平臺(tái)：管理者做自己的賬

2009年6月中旬，三大電信運(yùn)營(yíng)商正式上線運(yùn)行網(wǎng)間垃圾短信聯(lián)動(dòng)處理平臺(tái)，聯(lián)手進(jìn)行垃圾信息自主屏蔽。此后，這個(gè)平臺(tái)逐漸發(fā)展為反垃圾短信聯(lián)盟的共同信息數(shù)據(jù)平臺(tái)。

通信行業(yè)的管理者要對(duì)運(yùn)營(yíng)商實(shí)施更有效的監(jiān)督，就必須為垃圾短信治理繪制發(fā)送軌跡圖。今天的“網(wǎng)間垃圾短信聯(lián)動(dòng)處理平臺(tái)”，就是繪圖的產(chǎn)物。

“治理垃圾短信要發(fā)動(dòng)社會(huì)中的有效力量，建立聯(lián)動(dòng)治理的網(wǎng)間聯(lián)動(dòng)平臺(tái)的設(shè)計(jì)理念?！迸c此平臺(tái)相關(guān)的一位不愿透露姓名的專家對(duì)本刊記者說(shuō)，“平臺(tái)最基本的功能是綜合各地各單位接受的用戶投訴、舉報(bào)、反饋的信息，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行全局分析，并運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)工具對(duì)短信發(fā)送行為進(jìn)行判斷。目前三大運(yùn)營(yíng)商、12321舉報(bào)中心、五家客戶端等九家單位都在為這個(gè)平臺(tái)提供數(shù)據(jù)，整合了目前行業(yè)內(nèi)的大部分舉報(bào)數(shù)據(jù)，并加以匯總、不斷更新。各單位也共同處理、反饋和使用這些數(shù)據(jù)。”endprint

過(guò)去一年多以來(lái)，網(wǎng)間聯(lián)動(dòng)平臺(tái)廣泛地將各方的用戶舉報(bào)、用戶意愿等信息收集起來(lái)，納入到統(tǒng)一的框架中進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，建立起由數(shù)據(jù)支撐的行為分析體系，從而對(duì)短信息的發(fā)送行為進(jìn)行判定。

以大量此類數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，管理者能夠在聯(lián)動(dòng)平臺(tái)中借助統(tǒng)計(jì)學(xué)方法對(duì)惡意發(fā)送垃圾短信的行為進(jìn)行甄別，由各單位在各自業(yè)務(wù)中對(duì)疑似度高的發(fā)送源進(jìn)行追查、處理和屏蔽。

同樣依托這個(gè)平臺(tái)，管理者能夠?qū)⑵渲械臄?shù)據(jù)作為共同指標(biāo)對(duì)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行考核。“聯(lián)動(dòng)平臺(tái)就好比一張顯性的地圖，用數(shù)據(jù)畫出了垃圾短信治理的全貌，從而為落實(shí)監(jiān)管體系措施提供可靠的決策依據(jù)，”這位專家如是說(shuō)。

管理者有了自己的賬目，為行業(yè)的稽查垂考提供了技術(shù)手段。可技術(shù)手段終究只是工具—要讓工具最充分地發(fā)揮效能，我們必須正本清源，重新審視自身使用它們的方式。

綱舉目張，治理要讓短信回歸本質(zhì)

治理的主要目的，不在于將負(fù)的事物完全抹除，而是要為正的事物營(yíng)造盡量廣闊的空間。短信服務(wù)最理想的狀態(tài)應(yīng)該是這樣的：任何人都能夠隨心所欲地發(fā)送任何真正需要發(fā)送的信息，同時(shí)不會(huì)接收到違背自身意愿的信息內(nèi)容；對(duì)于已經(jīng)收到的惡意、不合宜的垃圾信息，我們能有行之有效的追責(zé)機(jī)制—舉報(bào)必究、究必懲、懲必依法。

因此，治理垃圾短信，關(guān)鍵不在于取締了多少非法端口、減少了多少惡意發(fā)送，而是要建立一套行之有效的長(zhǎng)效機(jī)制，讓用戶滿意，為用戶的問(wèn)責(zé)提供暢通的渠道。

要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，管理者必須尊重用戶對(duì)短信內(nèi)容的判斷，除違法違規(guī)的信息外，將商業(yè)短信息的選擇權(quán)交給用戶。

網(wǎng)間垃圾短信聯(lián)動(dòng)處理平臺(tái)以用戶的舉報(bào)數(shù)據(jù)為起點(diǎn)，治理體系也應(yīng)以用戶的滿意度為基礎(chǔ)?！熬W(wǎng)間聯(lián)動(dòng)平臺(tái)的所有工作，首先必須法制化，所有的程序都在法律界定的框架內(nèi)依法運(yùn)行。在此前提下，平臺(tái)受理的是用戶的舉報(bào)，所有的數(shù)據(jù)都可以透明、在反垃圾短信聯(lián)盟內(nèi)共享，處理的過(guò)程、處理的結(jié)果也都要向用戶和社會(huì)反饋，這就會(huì)推動(dòng)制度顯性化、透明化?！惫ば挪侩娦叛芯吭阂晃徊辉竿嘎缎彰膶＜腋嬖V本刊記者，現(xiàn)有的行業(yè)制度已經(jīng)要求運(yùn)營(yíng)商必須對(duì)用戶的投訴作出回應(yīng)，這是運(yùn)營(yíng)商的基本責(zé)任：“目標(biāo)并不在于要處理掉所有的垃圾短信，但只要抓住線索，就要一查到底，樹立判例，從而影響整體的治理面貌。這是目前核心的治理思路”。

從用戶投訴和用戶滿意度入手，接下來(lái)就要完善在這一領(lǐng)域的制度架構(gòu)，特別是出臺(tái)和完善垃圾電子信息治理的相關(guān)立法?！靶枰梢?guī)制的新事物、新技術(shù)不斷地更新，而法律制度的更新速度沒有那么快，所以更多地要將原有的制度體系與新事物對(duì)接起來(lái)。”萬(wàn)猛對(duì)本刊記者說(shuō)。

比如核定淫穢色情網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的權(quán)力主要在新聞出版總署，清理無(wú)證經(jīng)營(yíng)的地下群發(fā)公司責(zé)任在工商部門，查處違法犯罪行為要依靠公安執(zhí)法機(jī)構(gòu)，工信部和電信行業(yè)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持、信息支持并維護(hù)行業(yè)內(nèi)部的規(guī)范，各自都有明確的責(zé)任劃分。這些部門各自的工作職能都與垃圾短信的治理工作相關(guān)，只是在當(dāng)前的法律條件下，沒有對(duì)“治理垃圾短信”這一具體領(lǐng)域作明確的、有針對(duì)性的解釋，因而各部門分頭治理，無(wú)法形成合力。一旦將這方面的關(guān)系梳理清楚，各部門之間建立持久合作機(jī)制，各盡其職，就能夠從整體上事半功倍地抑制垃圾短信的滋長(zhǎng)。

“有關(guān)部門還可以利用網(wǎng)間聯(lián)動(dòng)平臺(tái)所匯集的資料，在符合用戶意愿的前提下，聯(lián)合法律力量為用戶開展公益訴訟方面的合作?！比f(wàn)猛建議說(shuō)：“有效的司法訴訟活動(dòng)能夠形成特殊的影響力，不僅在無(wú)形中強(qiáng)化用戶對(duì)自身權(quán)益的安全感，也能真正威懾到垃圾短信背后的廣告主?！?/p>

“短信是開放的電信業(yè)務(wù)，不需要驗(yàn)證和交際權(quán)限，它的本質(zhì)是一種社會(huì)公共的普遍服務(wù)，它的存在體現(xiàn)著社會(huì)規(guī)范中最基礎(chǔ)的公共信任力”，王鋒這樣理解短信業(yè)務(wù)—不用加好友也能自由發(fā)送，這既是垃圾短信盛行的緣由，也是短信本身與其他即時(shí)通信應(yīng)用相比最大的優(yōu)勢(shì)—“所以我們必須保證在經(jīng)濟(jì)情況下，在用戶需要接收或者公共服務(wù)部門在特定情況下有必要通知用戶時(shí)，能無(wú)障礙地通知用戶”。

而垃圾短信，從某種意義上說(shuō)，正是濫用了這種信任。惡意向他人發(fā)送不合宜的內(nèi)容、大量群發(fā)短信息并以此牟取不當(dāng)利益的不法分子，是我們?cè)谥卫碇姓嬲獔?jiān)決打擊的對(duì)象。

治理垃圾短信并不意味著要把所有的含有商業(yè)推銷內(nèi)容的、數(shù)量巨大或發(fā)送集中的短信息都納入管制，而是要打擊以牟利為目的惡意發(fā)送行為，防范其透支社會(huì)信任、維護(hù)正常的通信秩序?！熬退隳憬o朋友群發(fā)短信廣告，這也是憲法賦予你的公民權(quán)利。只要你的朋友不反感、不舉報(bào)，你的短信沒有對(duì)他人造成干擾，管理者就不應(yīng)對(duì)此進(jìn)行限制?！蓖蹁h說(shuō)。

治理不是目的，管理者通過(guò)治理垃圾短信，最終目的是要去更好地保障用戶正常短信往來(lái)的自由?！叭袅_網(wǎng)之有紀(jì)綱而萬(wàn)目張也”，正本清源、對(duì)癥下藥，這才是制度的價(jià)值。

展望：短信的衰落已經(jīng)開始

當(dāng)公眾仿佛還在垃圾短信的“信息霧霾”中屏息忍耐時(shí)，短信業(yè)務(wù)本身已經(jīng)悄然步入了衰落軌道。

自1992年Short Message Service（SMS，短消息服務(wù)）業(yè)務(wù)第一次投放北歐市場(chǎng)以來(lái)，至今僅22歲的短信曾一度是全世界普及率最高的移動(dòng)信息業(yè)務(wù)。

然而，從2010年前后開始，全球短信第一次出現(xiàn)顯著的趨勢(shì)性下滑，預(yù)告了短信的沒落正式開始。

據(jù)工信部電信研究院統(tǒng)計(jì)，我國(guó)短信總量已經(jīng)連續(xù)兩年下降，2013年全年內(nèi)地短信發(fā)送總量與前一年相比下降了近15%，顯示短信業(yè)務(wù)正在迅速萎縮。

武漢大學(xué)傳播學(xué)副教授肖珺告訴《瞭望東方周刊》，按照目前的狀況估算，預(yù)計(jì)在未來(lái)5年內(nèi)，短信將逐漸淡出中國(guó)手機(jī)通訊用戶的日常使用：“新的通訊工具、社交軟件不斷出現(xiàn)，不僅帶來(lái)了全新的用戶體驗(yàn)，也為商家引入了更加多元的盈利模式。因此現(xiàn)在不僅短信的發(fā)信量在下降，短信服務(wù)的收入和用戶規(guī)模也在快速萎縮。”

在2月底舉行的世界移動(dòng)通信大會(huì)上，中國(guó)移動(dòng)發(fā)布了《下一代融合通信白皮書》，指出將通過(guò)發(fā)展“融合通信”構(gòu)建4G時(shí)代新的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)用戶入口。這從某種意義上表明，電信行業(yè)內(nèi)部已經(jīng)開始為“后短信時(shí)代”未雨綢繆。

短信的衰落已經(jīng)來(lái)到，垃圾短信的末日還會(huì)遠(yuǎn)嗎？

然而，反思十年垃圾短信治理歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)自身曾經(jīng)的短視：當(dāng)短信業(yè)務(wù)急速成長(zhǎng)時(shí)，我們沒有迅速采取更有效的行動(dòng)去規(guī)范通信行業(yè)、將垃圾短信窒息于襁褓之中；而當(dāng)一輪又一輪代價(jià)巨大的專項(xiàng)治理行動(dòng)終于取得喜人成效時(shí)，短信本身也即將落入歷史的塵埃。

類似這樣的滯后不單體現(xiàn)在垃圾短信的治理上。遺憾之余，我們更應(yīng)從中吸取教訓(xùn)。前車之覆，后車之鑒。我們衷心地希望，在下一個(gè)通信飛躍的契機(jī)來(lái)臨之前，我們已經(jīng)準(zhǔn)備好足夠的睿智，去建構(gòu)更富有遠(yuǎn)見而高效的管理機(jī)制。endprint