張 悅 王英進(jìn) 沈兆欣

(1.北京航天計量測試技術(shù)研究所，北京 100076;2.中國運載火箭技術(shù)研究院環(huán)境影響評價與監(jiān)測中心，北京 100076;3.中國航天科技集團(tuán)公司節(jié)能減排與環(huán)保技術(shù)服務(wù)中心，北京100076;4.中國運載火箭技術(shù)研究院，北京 100076)

我國規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作實行公眾參與制度(保密項目除外)，其目的在于通過公眾參與，使公眾知曉、吸收并反饋對規(guī)劃和建設(shè)項目實施的意見和建議，以此促進(jìn)環(huán)評工作的透明化、公開化和信息化，保證公眾的知情權(quán)、申訴權(quán)和決策參與權(quán)［1］。最近，環(huán)境保護(hù)部出臺了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南》(試行)(以下簡稱《指南》)［2］，《指南》于2014年1月1日正式在全國范圍內(nèi)實行，要求環(huán)境影響報告書、表在上報前、受理前要進(jìn)行全本公開，擬作出審批意見前、作出審批決定后要進(jìn)行部分內(nèi)容的公開。我國現(xiàn)行、也是迄今為止唯一的一部環(huán)境影響評價公眾參與技術(shù)規(guī)范性文件為《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(2006年)(以下簡稱《暫行辦法》)［3］，該辦法制定于2006年，執(zhí)行過程中暴露出一些問題?！吨改稀奉C布實施后，《暫行辦法》中存在的問題進(jìn)一步凸顯。目前環(huán)境保護(hù)部正在研究制定《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 公眾參與》，此前發(fā)布了《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 公眾參與》(征求意見稿)(以下簡稱《導(dǎo)則征求意見稿》)，其中部分內(nèi)容也并不適應(yīng)《指南》的要求。因此，在《指南》的宏觀要求下，我國公眾參與技術(shù)規(guī)范性文件亟需完善，以解決當(dāng)前制度存在的問題，適應(yīng)《指南》信息公開對公眾參與內(nèi)容與深度的要求。本文結(jié)合《指南》要求，對我國目前公眾參與技術(shù)規(guī)范性在實施過程中尚存在的一些問題進(jìn)行剖析和總結(jié)，并結(jié)合實際工作經(jīng)驗提出相應(yīng)完善建議，旨在為公眾參與技術(shù)規(guī)范性文件的后續(xù)完善提供借鑒。

1 現(xiàn)有公眾參與技術(shù)規(guī)范性文件存在的問題

下面剖析問題時會以《暫行辦法》為主，并結(jié)合《導(dǎo)則征求意見稿》進(jìn)行分析。

1.1 公眾方面——不便于公眾廣泛參與

1.1.1 缺乏公眾參與制度的輔助宣傳措施

我國公眾對環(huán)境保護(hù)問題的關(guān)注度日漸提高，環(huán)保參與的意識逐漸增強(qiáng)。但我國目前缺乏與公眾參與制度相對應(yīng)的社會宣傳措施，導(dǎo)致很多公眾對公眾參與制度缺乏了解，對于公眾參與的目的、方式、作用等都不太清楚，使公眾參與的實施效果大打折扣，也使得公眾參與調(diào)查的組織單位在開展公眾參與時異常艱難。例如，在公眾參與工作開展過程中，會有公眾完全不知參與途徑、不了解自己的權(quán)益，甚至對公眾調(diào)查工作有抵觸心理，不積極參與調(diào)查、填寫虛假身份信息、或者之前作為被調(diào)查著參與了公眾參與調(diào)查工作，但在環(huán)保部門核實時不予承認(rèn)等現(xiàn)象，在很大程度上影響了公眾參與的實施效果。

《指南》為公眾參與環(huán)境影響評價提供了更廣闊的平臺，但由于公眾對公眾參與制度缺乏整體了解，會從源頭上制約《指南》作用的發(fā)揮。

1.1.2 信息發(fā)布平臺不統(tǒng)一

《暫行辦法》和《導(dǎo)則征求意見稿》中，對信息公開方式的規(guī)定是，在建設(shè)項目所在地的公共媒體上發(fā)布公告，公開發(fā)放印刷品及其它方式。在實際工作中，建設(shè)單位或者環(huán)評單位多利用網(wǎng)站進(jìn)行信息發(fā)布。由于網(wǎng)站的選取有很大的主觀性，因此公眾參與實施單位很可能會趨利避害，選取有利于公示結(jié)果的網(wǎng)站。如，有些建設(shè)單位或者環(huán)評單位在自己的官方網(wǎng)站上進(jìn)行環(huán)境影響評價的網(wǎng)上公示，而企業(yè)官方網(wǎng)站的受眾群體極有可能并不是項目所在地周邊可能受到項目建設(shè)影響的公眾，因此即使企業(yè)官方網(wǎng)站的瀏覽量很大，滿足“公共網(wǎng)站”的要求，也不會達(dá)到向目標(biāo)團(tuán)體或個體公示的效果，信息發(fā)布形同虛設(shè)。

《指南》同樣存在信息發(fā)布平臺的問題，目前尚未出臺細(xì)則對信息發(fā)布平臺進(jìn)行規(guī)定。

1.1.3 信息公開內(nèi)容和方式的選取具有主觀性

《暫行辦法》和《導(dǎo)則征求意見稿》中，對信息公開內(nèi)容的規(guī)定主要為兩次信息公開及公眾參與調(diào)查表，信息公告方式要求為在建設(shè)項目所在地的公共媒體上發(fā)布公告、公開免費發(fā)放包含有關(guān)公告信息的印刷品、其他便利公眾知情的信息公告方式。但在實際執(zhí)行過程中，無論是信息公開內(nèi)容、公眾參與調(diào)查表的設(shè)計、還是信息公告方式的選擇，均受公眾參與組織單位的主觀影響較大，組織單位不可避免的進(jìn)行主觀性、躲避性選取，難以有效保障公眾環(huán)境知情權(quán)。

1.2 組織實施方面——不便于建設(shè)單位(或者環(huán)評單位)組織實施

1.2.1 公眾參與范圍定義模糊

《暫行辦法》對應(yīng)納入調(diào)查的公眾范圍界定模糊，對公眾參與調(diào)查表的發(fā)放數(shù)量也沒有做出明確要求，導(dǎo)致調(diào)查個人、團(tuán)體的選取及公眾參與調(diào)查表的發(fā)放數(shù)量缺乏依據(jù)。

在《導(dǎo)則征求意見稿》中這一問題有很大改進(jìn)，指明了公眾參與調(diào)查重點是核心公眾群(包括:受建設(shè)項目直接影響的單位和個人、項目所在地的人大代表和政協(xié)委員、有關(guān)專家)，并明確了公眾代表的選取數(shù)量要求。但是，對“受建設(shè)項目直接影響的單位和個人”的解讀中(居住在項目環(huán)境影響范圍內(nèi)的居民和個人，在項目環(huán)境影響范圍內(nèi)擁有土地使用權(quán)的單位和個人，利用項目環(huán)境影響范圍內(nèi)某種物質(zhì)作為生產(chǎn)生活原料的單位，個人和建設(shè)項目實施后，因各種客觀原因需搬遷的單位和個人)，沒有明確環(huán)境影響范圍如何界定，在實際工作中就會有兩種理解，一是導(dǎo)則規(guī)定的各種環(huán)境因子環(huán)境影響評價范圍，二是經(jīng)過環(huán)境預(yù)測與分析后得出的可能造成環(huán)境影響的實際范圍，后者要小于前者。由于《導(dǎo)則征求意見稿》中公眾代表的選取數(shù)量由“受建設(shè)項目直接影響的”公眾數(shù)量而確定，因此環(huán)境影響評價范圍的界定直接會影響公眾代表的選擇范圍和選取數(shù)量。

1.2.2 公眾參與的實施主體、責(zé)任主體不明確

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十一條規(guī)定:“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見?！薄稌盒修k法》第五條規(guī)定:“建設(shè)單位可以委托承擔(dān)環(huán)境影響評價工作的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行征求公眾意見的活動”。以上兩條款說明公眾參與的實施主體可以是建設(shè)單位，也可由建設(shè)單位委托環(huán)評單位來開展。在實際執(zhí)行過程中，這兩種情況都不鮮見，也有建設(shè)單位和環(huán)評單位共同完成的。而對于公眾參與調(diào)查的責(zé)任主體，我國現(xiàn)行的相關(guān)制度中并未給出明確的規(guī)定。在最近兩年由于公眾參與調(diào)查工作弄虛作假而導(dǎo)致撤銷環(huán)評批復(fù)的案例中，即使環(huán)評單位沒有直接參與公眾參與工作，也因“未曾審核相關(guān)調(diào)查是否真實有效”，受到了環(huán)保行政主管部門“不負(fù)責(zé)任”的處罰。

《指南》的頒布實施，對組織開展公眾參與調(diào)查工作提出了更高要求，公眾參與的實施情況要接受全社會、在更長時間范圍的考驗，亟需明確公眾參與工作的實施主體，并明確責(zé)任，督促其開展工作。

1.3 監(jiān)督、審核方面——不便于環(huán)評審查機(jī)關(guān)對執(zhí)行過程的監(jiān)督、審核

目前公眾參與制度中對信息公開的方式主要包括媒體發(fā)布、張貼布告、發(fā)放印刷品等，信息公開的方式比較單一，不便于環(huán)評審查機(jī)關(guān)檢查信息公開的執(zhí)行情況。例如，目前公眾參與制度中要求的兩次公示，一般常用的方式為在公共媒體上公示或者在建設(shè)項目環(huán)境影響范圍內(nèi)張貼布告。為檢查信息公開的執(zhí)行情況，有些環(huán)保部門會要求公眾參與組織單位對網(wǎng)頁或者布告張貼現(xiàn)場進(jìn)行拍照，但在執(zhí)行過程中，即使采取拍照的補(bǔ)救措施依然很難保證信息公開的實際執(zhí)行效果。

1.4 與《指南》要求銜接不暢的問題

《暫行辦法》和《導(dǎo)則征求意見稿》均要求了兩次信息公開，公開時間分別為建設(shè)單位確定環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)后、環(huán)境影響評價文件上報前。第一次公開內(nèi)容為建設(shè)項目、建設(shè)單位、環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)基本情況、環(huán)境影響評價基本工作程序和公眾參與的方式等。第二次公開內(nèi)容為建設(shè)項目環(huán)境影響概述、環(huán)境保護(hù)措施要點、環(huán)境影響評價結(jié)論要點、公眾查閱環(huán)境影響報告書簡本的方式和期限等。

《指南》要求在建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件上報前，應(yīng)主動公開環(huán)境影響評價文件全文信息。筆者認(rèn)為《暫行辦法》和《導(dǎo)則征求意見稿》要求的第二次信息公開和《指南》要求的環(huán)境影響評價文件上報前的全文公開，公開時間相同，公開目的相同，應(yīng)該進(jìn)行合并執(zhí)行，合理縮短建設(shè)項目的上報周期。

2 對現(xiàn)有公參制度問題的改進(jìn)建議

完善公眾參與制度是提高建設(shè)項目環(huán)境影響評價有效性的必要途徑。針對以上問題，對我國進(jìn)一步完善建設(shè)項目公眾參與制度給出如下建議。

2.1 進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳、教育工作

目前環(huán)保部門對公眾參與的重視與公眾對公眾參與制度的不了解形成了強(qiáng)烈反差。建議國家相關(guān)部門能長期、廣泛開展公眾參與制度公益宣傳工作。同時開展環(huán)保知識宣傳和教育，加強(qiáng)環(huán)保知識普及，使公眾的環(huán)保綜合素質(zhì)得到提升。

2.2 統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，確保信息公開效果

建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告編制階段，公眾參與組織單位要對建設(shè)項目及其環(huán)境影響評價相關(guān)信息進(jìn)行信息公開，征集公眾意見。為保證信息公開效果，建議對信息公開平臺提出明確要求。此外，“專欄”或者“專題網(wǎng)站”可增加公眾參與程序、方法等專題知識，規(guī)范和指導(dǎo)公眾有序、有效參與。

2.3 進(jìn)一步明確公眾參與范圍

如上所述，目前公眾參與范圍是根據(jù)“環(huán)境影響范圍”界定的，“環(huán)境影響范圍”界定模糊導(dǎo)致“公眾參與范圍”不清晰。建議明確環(huán)境影響范圍的定義，如根據(jù)導(dǎo)則規(guī)定的各種環(huán)境因子環(huán)境影響評價范圍確定為公眾參與范圍，或以經(jīng)環(huán)境預(yù)測與分析后得出的可能造成環(huán)境影響的實際范圍來確定。

2.4 進(jìn)一步明確實施主體及其責(zé)任

建議根據(jù)實施主體的不同方案，給出對應(yīng)的責(zé)任主體及責(zé)任大小、處罰方式等。防止環(huán)境事件發(fā)生后，環(huán)評單位和建設(shè)單位對公眾參與的責(zé)任劃定互相扯皮的情況。如，方案一:環(huán)評單位編制公眾參與技術(shù)方案，建設(shè)單位具體實施，由環(huán)評單位對技術(shù)方案的合理性、合規(guī)性負(fù)責(zé)，建設(shè)單位對實施過程負(fù)責(zé);方案二:建設(shè)單位委托環(huán)評單位開展公眾參與工作，由環(huán)評單位對公眾參與工作負(fù)責(zé)。

2.5 信息公開方式盡量多元、廣泛，便于過程及結(jié)果的可審核性

目前常用信息公開方式為張貼布告、網(wǎng)站公示等，相關(guān)附具的證明材料則是張貼布告的照片、網(wǎng)站公示的截圖等。建議進(jìn)一步豐富信息公開的方式，使其盡量多元化、廣泛化，如報紙、電臺、廣播、電視等都可承擔(dān)信息發(fā)布的工作，相關(guān)附具的證明材料可以為視頻、音頻、影像資料等，以便真實保存信息公開的過程，方便環(huán)評審查機(jī)關(guān)對信息公開過程和結(jié)果進(jìn)行檢查和審核。

2.6 與《指南》要求銜接方面

建議《暫行辦法》和《導(dǎo)則征求意見稿》的第二次環(huán)境影響評價信息要點公開可以和《指南》要求的環(huán)境影響評價文件上報前的全文公開合并執(zhí)行，以一次全文公開代替，全文公開期間收集到的公眾意見及意見采納情況等納入環(huán)境影響評價文件，再上報審批。

3 結(jié) 語

建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與是我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的重要一環(huán)。在當(dāng)前國家不斷出臺政策推進(jìn)建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與工作的形勢下，我國建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與技術(shù)規(guī)范性制度亟需進(jìn)行修訂和完善，以構(gòu)建系統(tǒng)化、具體化、可執(zhí)行性強(qiáng)的公眾參與制度體系，提高公眾參與環(huán)境影響評價的有效性、指導(dǎo)公眾參與組織單位更好開展工作、理順環(huán)境影響評價審批部門的信息公開工作程序。

［1］楊曉峰，唐永順，郭琳．公眾參與綜合支持指數(shù)在環(huán)境影響評價中的應(yīng)用［J］．資源開發(fā)與市場，2010，26(1):18、19、93．

［2］環(huán)境保護(hù)部．關(guān)于印發(fā)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南(試行)》的通知(環(huán)辦［2013］103 號)，2013年11月14日．

［3］原國家環(huán)境保護(hù)總局．關(guān)于印發(fā)《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的通知(環(huán)發(fā)［2006］28 號)，2006年2月24日．