涂瑩燕 李 菲

(中國－東盟(上海合作組織)環(huán)境保護(hù)合作中心)

1 跨國界河流在哈薩克斯坦的重要戰(zhàn)略地位

哈薩克斯坦(以下簡稱“哈”)實際水資源總量1096億立方米，人均水資源量多達(dá)7307 立方米，是中亞實際水資源總量和人均水資源量最多的國家。但是，由于哈水資源分布不均、局部地區(qū)缺水嚴(yán)重，以及管理不善等原因，面臨著水資源總量降低、跨界河流水情惡化、水資源不合理利用等水安全危機(jī)，導(dǎo)致地方、部門間經(jīng)常發(fā)生水事糾紛，甚至出現(xiàn)流血事件。哈政府歷來重視跨國界河流問題，并將跨國界河流視為影響其外交、政治、對外經(jīng)濟(jì)合作的重要國家戰(zhàn)略問題，當(dāng)前哈與周邊國家錯綜復(fù)雜的跨界水關(guān)系問題被列為哈水資源管理突出問題之一。

在哈2014年發(fā)布的國家水資源戰(zhàn)略——《哈薩克斯坦共和國2014—2040年國家水資源管理綱要》(以下簡稱“《水資源管理綱要》”)當(dāng)中，已專章列出了中哈跨界河流合作的重難點問題，并提出了開展中哈跨界河流合作的具體舉措?？剂抗匀画h(huán)境及國情，分析主要有如下原因:

一是，哈深處亞歐大陸中部，屬嚴(yán)重干旱的大陸性氣候，是歐亞大陸嚴(yán)重的貧水國之一。哈境內(nèi)河流數(shù)量不少，但水量很小，且分布極不均衡，中西部缺水問題十分突出，東南部山區(qū)水資源雖豐富，但利用率不高。哈實際水資源總量1096 億立方米，人均水資源量多達(dá)7307 立方米，是中亞實際水資源總量和人均水資源量最多的國家。但是，由于哈水資源分布不均、局部地區(qū)缺水嚴(yán)重，以及管理不善等原因，面臨著水資源總量降低、跨界河流水情惡化、水資源不合理利用等水安全危機(jī)?？鄢龂鴥?nèi)生態(tài)、湖泊等自然消耗水量，哈豐水年實際可利用水資源僅為46 億立方米，缺水年份實際水量23 億立方米，僅為正常水量的一半，且哈因擁有眾多大型內(nèi)陸湖而成為生態(tài)脆弱區(qū)。

二是，哈境內(nèi)48% 地表水資源來自跨國界河流，是一個“上下游，國內(nèi)外”水資源利用均受到限制的國家。據(jù)估算，哈1010 億立方米地表水僅有563 億立方米在哈境內(nèi)產(chǎn)生，其余449 億立方米均源于哈中、哈俄、哈吉、哈烏間跨國界河流，而其中42.6%的水量來自中國。因此，哈對跨國界水資源極為重視，并一直密切關(guān)注包括中國的周邊國家對跨界河流的利用和保護(hù)。

三是，哈近年發(fā)展迅速，哈2000年－2010年GDP年均增速為8%，成為世界上發(fā)展最快的三大經(jīng)濟(jì)體之一，哈人均GDP 也達(dá)到1.2 萬美元，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展必然增加對水的需求。哈區(qū)域內(nèi)河流的適宜開發(fā)利用的水電資源蘊(yùn)藏量不到理論上可開發(fā)量的1/5。此外，哈人口因素對用水量也有一定影響，哈2011年人口數(shù)凈增長18 萬，較快的人口增長勢必對水資源造成較大壓力。由此觀之，哈水資源和需求狀況讓水成為哈重要戰(zhàn)略資源，哈方對跨國界河流的重視和關(guān)注也成必然。

此外，咸海環(huán)境管理的失敗經(jīng)驗也是哈政府對跨國界河流高度警惕和擔(dān)憂的重要原因之一。哈社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于境內(nèi)河流、湖泊生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，哈境內(nèi)咸海危機(jī)、巴爾喀什湖和伊犁河三角洲生態(tài)環(huán)境的惡化，對哈過度開發(fā)利用水資源敲響了警鐘。哈環(huán)境保護(hù)主義者擔(dān)心，中國實施西部大開發(fā)，如果繼續(xù)加大從伊犁河和額爾齊斯河引水，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的破壞將是不可逆轉(zhuǎn)的。哈環(huán)境律師埃里克·西弗斯批評哈政府簽訂了幾乎放棄所有權(quán)利的協(xié)定。他注意到:中哈2001年9月簽署的共同利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)議第四條規(guī)定“考慮到雙方的利益，任何一方都不得限制另外一方對跨界河流水資源的合理利用和保護(hù)”;另外，在1997年聯(lián)合國大會投票表決《國際水道非航行使用法公約》時，中國是投反對票的3 個國家之一;綜合這些因素，意味著哈必然在處理與中國的跨國界河流問題上采取高度謹(jǐn)慎、以攻為守的策略。

2 哈薩克斯坦將跨國界水資源管理列為重要國家水資源管理戰(zhàn)略內(nèi)容

2.1 哈薩克斯坦跨國界水合作現(xiàn)狀

跨界水在哈薩克斯坦地表水資源重要的政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境地位，因此《水資源管理綱要》專門對跨界水相關(guān)問題作出了指導(dǎo)。由于缺乏長期互利的跨界水域協(xié)議，在中亞地區(qū)新地緣政治條件下，錫爾河水資源利用矛盾導(dǎo)致國家間的各種矛盾。

(1)哈薩克斯坦與中亞各國的水資源矛盾

比如吉爾吉斯斯坦(水力發(fā)電)、烏茲別克斯坦與哈薩克斯坦(農(nóng)業(yè)灌溉)間的爭議;烏茲別克斯坦與哈薩克斯坦在取水量問題上的爭議;吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦(國民經(jīng)濟(jì)用水)與哈薩克斯坦(三角洲及海洋生態(tài)環(huán)境用水)的爭議等等。上述種種中亞各國實施單邊國家水資源戰(zhàn)略在水力發(fā)電、經(jīng)濟(jì)取水等問題上的矛盾，被哈政府列為水資源安全威脅的三大因素之一。

(2)哈薩克斯坦與俄羅斯的水資源爭議

哈薩克斯坦與俄羅斯兩國的水資源合作的基礎(chǔ)是1992年8月簽署的《哈俄關(guān)于共同利用和保護(hù)跨界水的協(xié)定》。哈俄聯(lián)合委員會機(jī)制較為有效，兩國水資源需要解決的主要有如下四個問題，包括推動哈俄中建立共同利用和保護(hù)額爾齊斯河水資源三方合作機(jī)制;協(xié)調(diào)大烏津河、小烏津河水利平衡;俄奧倫堡州和哈阿克托別州經(jīng)濟(jì)活動對烏拉爾河污染及過度使用問題;托博爾河流域緊張的水利平衡和復(fù)雜的水質(zhì)問題。

(3)哈薩克斯坦與中國的水資源爭議

哈薩克斯坦與中國簽署的《中哈關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》是哈方認(rèn)定的兩國跨界水合作基礎(chǔ)。薩克斯坦認(rèn)為中國在跨界河流分水問題上始終立場強(qiáng)硬。

哈國家水資源戰(zhàn)略中專題描述了與中國的爭議問題，包括哈方認(rèn)為伊犁河水環(huán)境惡化的主要原因是中國未經(jīng)協(xié)調(diào)大量取水發(fā)展農(nóng)業(yè)灌溉、并向河中排污;哈方還認(rèn)為中方加快的西部大開發(fā)增加了對額爾齊斯河取水量需求，導(dǎo)致額河枯水年水資源不足、水質(zhì)惡化、河漫灘生物生產(chǎn)力下降、水生態(tài)系統(tǒng)惡化等問題。

2.2 哈薩克斯坦加強(qiáng)跨國界水資源管理的主要措施

目前，哈薩克斯坦與鄰國的水資源關(guān)系建立在政府間合作協(xié)議上，并成立哈俄共同利用和保護(hù)跨界河流委員會、中哈利用和保護(hù)跨界河流委員會、中哈環(huán)保合作委員會、哈吉使用楚河和塔拉斯河水利設(shè)施委員會、中亞國家間水利事務(wù)協(xié)調(diào)委員會等多雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制。雖然哈薩克斯坦建立多項雙邊、多邊跨界水合作機(jī)制，但哈政府仍認(rèn)為現(xiàn)有協(xié)議和組織不能完全解決跨界水資源爭議問題，并希望建立平等的國際協(xié)定和健全的水利基礎(chǔ)設(shè)施保障跨界水資源的平等分配。

為此，哈薩克斯坦《水資源管理綱要》提出了一系列關(guān)于推動建立多邊跨國界水資源與環(huán)境管理的國際協(xié)議、雙邊合作協(xié)議和計劃、及推動跨國界環(huán)境影響評價的建議措施，包括以下方面:

(1)提高用水效率:研究制定《中亞地區(qū)有效利用水能資源構(gòu)想》并推動制定水能資源國際協(xié)議;研究制定并采用統(tǒng)一的針對跨境流域水資源的計量系統(tǒng)、評定系統(tǒng)及其使用制度，同時在徑流形成和分散地區(qū)應(yīng)使用區(qū)域監(jiān)控系統(tǒng);

(2)加強(qiáng)與鄰國多邊跨界水資源合作:推動簽訂《關(guān)于使用錫爾河流域水資源和能源資源的哈薩克斯坦共和國、吉爾吉斯斯坦共和國、塔吉克斯坦共和國和烏茲別克斯坦共和國政府間協(xié)議》、《使用和保護(hù)額爾齊斯河流域水資源方面進(jìn)行合作的三方協(xié)議(俄羅斯，哈薩克斯坦，中國)》、推動簽訂《在中亞水工建筑物安全領(lǐng)域進(jìn)行合作的政府間協(xié)議》等3 項協(xié)議;

(3)加強(qiáng)與鄰國雙邊跨界水資源合作:研究制定《中哈跨境河流水資源分配技術(shù)工作的主要方向的計劃》、推動簽訂《中哈政府間關(guān)于跨境河流水資源分配問題的協(xié)議》、《有關(guān)使用錫爾河流域國家間共用水利設(shè)施問題的哈薩克斯坦共和國與烏茲別克斯坦共和國政府間協(xié)議》、《有關(guān)使用楚河和塔拉斯河的國家間共用水利設(shè)施問題的哈薩克斯坦共和國與吉爾吉斯斯坦共和國政府間協(xié)議》等4 項協(xié)議;

(4)加強(qiáng)哈國內(nèi)跨界環(huán)境影響評估、損害賠償?shù)姆苫A(chǔ):包括推動批準(zhǔn)并執(zhí)行《對跨境環(huán)境影響的評估協(xié)定》的《生態(tài)策略評價議定書》、以及《保護(hù)和使用跨境水流與國際湖泊協(xié)定》和《工業(yè)事故跨境影響協(xié)定》的《公民責(zé)任和對跨境的工業(yè)事故造成的損失進(jìn)行賠償?shù)淖h定書》;

(5)加強(qiáng)哈跨國界河流水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè):推動?xùn)|哈薩克斯坦州的邊境河—烏爾肯－烏拉斯特河聯(lián)合水利樞紐的建設(shè)、改建邊境河—松別河的引水設(shè)施。

3 討 論

3.1 高度重視跨國界水問題在哈國重要戰(zhàn)略地位

從哈薩克斯坦水資源稟賦來看，哈薩克斯坦“四邊入流、中部缺水、尾湖眾多、大進(jìn)大出”，哈屬于對跨界水依存度較高、水資源利用受限的國家。因而，哈薩克斯坦與周邊國家簽署的協(xié)議松散、約束力不強(qiáng)，開展的跨界水合作關(guān)系錯綜復(fù)雜，例如哈與吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦等周邊國家簽訂跨界水協(xié)議有十幾項，其中還不包括涉及到能源換水的能源合作協(xié)議。雖然如此，上述協(xié)議仍然在一定程度上發(fā)揮了維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定、避免引發(fā)競爭和沖突等積極作用。鑒于跨界水在哈國的重要戰(zhàn)略地位，建議我在開展相關(guān)合作時，應(yīng)從高度重視跨界水問題是涉及到哈薩克斯坦國家政治、經(jīng)濟(jì)、安全、外交大局的重大國家戰(zhàn)略問題，加強(qiáng)研究哈國跨界水國內(nèi)外政策和措施。

3.2 積極拓寬環(huán)保合作內(nèi)涵

據(jù)哈官方估算，哈薩克斯坦地表水資源48.5%源于跨國界河流，其中42.6%的水量來源于中國，因此中國在哈跨界水國家戰(zhàn)略布局中占有重要位置?！端Y源管理綱要》中積極推動的7 項跨界水合作協(xié)議中有3 項與中國有關(guān)也體現(xiàn)了這一點。當(dāng)前，中哈兩國政治關(guān)系發(fā)展密切，哈也將發(fā)展與中國的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系列為哈外交政策的重點之一。建議我在開展中哈環(huán)保合作時，以中俄環(huán)保合作為范本，立足發(fā)揮中哈政治關(guān)系優(yōu)勢，切實抓好跨界河流環(huán)保工作，以務(wù)實的合作推動兩國環(huán)保坦誠、有效的合作。

3.3《水資源管理綱要》執(zhí)行機(jī)構(gòu)變更對哈水資源管理的影響

2014年4月哈政府出臺《水資源管理綱要》，8月哈政府宣布進(jìn)行大部制改革，即原環(huán)境與水資源部水資源利用保護(hù)、環(huán)保等職能納入農(nóng)業(yè)部，可再生能源、綠色經(jīng)濟(jì)等職能納入能源部。哈《水資源管理綱要》的實施工作也隨之由原統(tǒng)一歸口部門分散至農(nóng)業(yè)部和能源部。機(jī)構(gòu)變更是一國大事，水資源與環(huán)境部的撤銷是否意味著哈政府工作重心更加偏倚經(jīng)濟(jì)發(fā)展有待進(jìn)一步考察。如，哈農(nóng)業(yè)部門使用水資源量一直占哈國水資源利用的70%以上，而農(nóng)業(yè)部出臺約束自身行為的政策顯然動力不足。

4 研究小結(jié)

2014年4月，哈薩克斯坦頒布《水資源管理綱要》，作為哈薩克斯坦獨(dú)立以來第一份重要水資源國家戰(zhàn)略文件，該綱要將跨界河流管理列為了重要內(nèi)容。本文通過研究跨界水在哈薩克斯坦的重要戰(zhàn)略地位，分析哈薩克斯坦政府對跨國界河流國際合作的重要觀點、認(rèn)識和采取的策略。本研究指出，哈薩克斯坦政府高度重視跨國界水問題在哈國重要戰(zhàn)略地位，積極拓寬環(huán)保合作內(nèi)涵，《水資源管理綱要》執(zhí)行機(jī)構(gòu)變更對哈水資源管理的產(chǎn)生重要影響。哈薩克斯坦政府對跨國界河流國際合作的重要觀點、認(rèn)識和采取的策略，對于處理好我國跨界河流環(huán)保合作問題具有重要積極的現(xiàn)實意義。

［1］王俊峰，胡燁．中哈跨界水資源爭端:緣起、進(jìn)展與中國對策［J］．新疆大學(xué)學(xué)報，2011(9):99－102．

［2］鄧銘江．哈薩克斯坦跨界河流國際合作問題［J］．干旱區(qū)地理，2012(5):365－376．

［3］龍愛華，鄧銘江，李湘權(quán)，等．哈薩克斯坦水資源及其開發(fā)利用［J］．地球科學(xué)進(jìn)展，2010(12):1357－1366．

［4］聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(UNECE)．哈薩克斯坦與鄰國在跨界水問題上的合作［R］．2006．