陸琪　陳陽(yáng)

摘 要：優(yōu)先發(fā)展公共交通是國(guó)際公認(rèn)的解決之道，“公交都市”便是公交優(yōu)先的提檔升級(jí)。本文在闡述公交都市內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，詳細(xì)介紹了南京創(chuàng)建“公交都市”的總體目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、實(shí)施行動(dòng)及保障措施，給其他城市提供參考。

關(guān)鍵詞：公交都市；公交優(yōu)先；核心要素；實(shí)施方案

1 公交都市：一項(xiàng)意義重大的城市戰(zhàn)略

1.1 “公交都市”的核心要素

為了解決日益嚴(yán)重的城市交通問(wèn)題以及由此引發(fā)諸多社會(huì)問(wèn)題，那些在城市建設(shè)中以公共交通為導(dǎo)向的“公交都市”因其高效的運(yùn)輸系統(tǒng)和良好的城市環(huán)境受到了人們的關(guān)注。一時(shí)之間“公交都市”被認(rèn)為是城市發(fā)展的典范。目前國(guó)際上已形成一個(gè)共識(shí)：公交都市是國(guó)際大都市發(fā)展到高級(jí)階段，在交通資源和環(huán)境資源緊約束的背景下，為應(yīng)對(duì)小汽車(chē)高速增長(zhǎng)和交通擁堵所采取的一項(xiàng)城市戰(zhàn)略[1-3]。因此我們并不能簡(jiǎn)單的將其理解為一個(gè)以公共交通出行為主的地區(qū)，正如《公交都市》作者羅伯特﹒瑟夫羅所說(shuō)，一個(gè)功能卓著和可持續(xù)的公交都市并不等同于一個(gè)公共交通在很大程度上取代小汽車(chē)，或者甚至承擔(dān)了大多數(shù)機(jī)動(dòng)化出行的地區(qū)，而是代表一種城市形態(tài)和機(jī)動(dòng)化環(huán)境，一種能有效替代小汽車(chē)出行的交通方式。一個(gè)城市能夠稱(chēng)之為公交都市，是它的公共交通服務(wù)與城市形態(tài)相互配合默契可以有效發(fā)揮公交優(yōu)勢(shì)。

因此公交都市內(nèi)涵廣泛，不再只是公交系統(tǒng)內(nèi)部的優(yōu)先問(wèn)題，而要體現(xiàn)公共交通在城市發(fā)展中的引導(dǎo)與主導(dǎo)作用，這涉及到城市發(fā)展、公交設(shè)施、公交服務(wù)、運(yùn)營(yíng)管理等各層面，是公交優(yōu)先戰(zhàn)略的提檔升級(jí)，從公交系統(tǒng)自身效率提升向公交系統(tǒng)引領(lǐng)需求方向轉(zhuǎn)變。

1.2 “公交都市”的主要特征

成熟的公交都市的有著以下特征：

（1）公交與城市空間：公交走廊、樞紐與城市空間結(jié)構(gòu)互相契合、互相支撐

以公交設(shè)施引導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)、支撐城市形態(tài)是公交都市最大的特色。用地開(kāi)發(fā)集中于軌道交通沿線兩側(cè)的走廊帶內(nèi)，不論是如東京這般的特大城市，還是北歐的哥本哈根、斯德哥爾摩，都是沿著軌道交通進(jìn)行城市的擴(kuò)張，人口分布也與軌道交通形態(tài)互相契合[4-7]。

（2）公交與土地開(kāi)發(fā)：城市形態(tài)緊湊有序、土地開(kāi)發(fā)集聚節(jié)約

依托公交樞紐進(jìn)行高密度開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)公共交通走廊對(duì)居住和崗位分布的高覆蓋。以香港為例，《香港城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中有專(zhuān)門(mén)的軌道導(dǎo)向的住宅開(kāi)發(fā)密度分層規(guī)定，規(guī)定將住宅發(fā)展密度分為三個(gè)區(qū)，分別對(duì)應(yīng)不同的開(kāi)發(fā)密度上限：有大容量的公共運(yùn)輸系統(tǒng)服務(wù)的地區(qū)的第一區(qū)，可以進(jìn)行最高密度的開(kāi)發(fā)；有大容量公共運(yùn)輸系統(tǒng)服務(wù)但不是很方便的第二區(qū)，可以進(jìn)行中密度的開(kāi)發(fā)；公共運(yùn)輸系統(tǒng)容量極為有限的地區(qū)的第三區(qū)，只能進(jìn)行低密度的開(kāi)發(fā)。與此同時(shí)還要求在軌道站點(diǎn)周邊要進(jìn)行多元化開(kāi)發(fā)。在此導(dǎo)向下，香港的公共交通覆蓋了53%人口以及75%就業(yè)崗位。

（3）公交體系層次：多模式、多層次公交系統(tǒng)功能承接不同客流需求

隨著城市空間結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展、城市尺度的增大，城市公共交通出行需求呈現(xiàn)多層次分布，因此在公交都市里，公共交通系統(tǒng)必須進(jìn)入多模式發(fā)展階段。無(wú)論是以軌道為骨干的東京、首爾，還是以快速公交為骨干的庫(kù)里蒂巴、波哥大，均圍繞骨干網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了大量的樞紐設(shè)施，以此將整個(gè)公交系統(tǒng)進(jìn)行錨固，在區(qū)域上形成鐵路網(wǎng)絡(luò)與地鐵網(wǎng)絡(luò)耦合的大公交骨架體系，在城市內(nèi)部，形成公交巴士與地鐵無(wú)縫銜接廣覆蓋公交體系。

（4）公交品質(zhì)服務(wù)：公交出行便捷舒適可靠，具有明顯競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，確保公交分擔(dān)在機(jī)動(dòng)化出行中占優(yōu)勢(shì)地位

世界級(jí)公交都市十分注重高品質(zhì)公交服務(wù)的建設(shè)，以乘客感受作為考核公交服務(wù)的主要指標(biāo)，在公交服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)了從“面向線路運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊嫦虺丝腕w驗(yàn)”，以全天候、全覆蓋、多模式的高品質(zhì)服務(wù)體系滿(mǎn)足乘客多樣的出行需求，與其小汽車(chē)競(jìng)爭(zhēng)：

（5）公交運(yùn)營(yíng)保障：健全高效的保障機(jī)制，保障公交優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展

縱觀各發(fā)達(dá)城市公交發(fā)展制度，主要涵蓋管理體制、財(cái)政制度、規(guī)劃制度、運(yùn)營(yíng)制度、需求管理、監(jiān)管制度等六方面，其中在公交都市的建設(shè)過(guò)程中，公交管理體制和公交財(cái)政制度相對(duì)來(lái)說(shuō)最受重視，很多城市以此作為突破點(diǎn)制定相關(guān)政策保障，優(yōu)化公交發(fā)展路徑。在公交管理體制方面，無(wú)論是以新加坡為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)型（公交運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化）還是以倫敦為代表的政府主導(dǎo)型（政府購(gòu)買(mǎi)公交服務(wù)），政府都通過(guò)完善的監(jiān)管機(jī)制對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行考核，以保證公交服務(wù)質(zhì)量。此外成熟公交財(cái)政制度對(duì)于公交都市的發(fā)展也相當(dāng)重要，系統(tǒng)化的財(cái)政體系、多樣化的財(cái)政來(lái)源以及針對(duì)性的補(bǔ)貼機(jī)制才能保證公交運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性。

2 南京公交都市總體目標(biāo)

2.1 南京創(chuàng)建“公交都市”的發(fā)展環(huán)境

2.1.1 區(qū)域發(fā)展一體化

高鐵時(shí)代，南京成為中國(guó)四縱四橫鐵路格局中南北、東西干線的重要交匯點(diǎn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院《長(zhǎng)三角指導(dǎo)意見(jiàn)》，將“進(jìn)一步提升南京等特大城市的綜合承載能力和服務(wù)功能，擴(kuò)大輻射半徑?！倍暇┏鞘锌傮w規(guī)劃也提出了南京“ 國(guó)家綜合交通樞紐”的城市定位，南京作為國(guó)家綜合性樞紐地位將得以加強(qiáng)。與此同時(shí)，南京“國(guó)家重要的區(qū)域中心城市”的城市性質(zhì)在新一輪的城市總體規(guī)劃中得以確立，即將上報(bào)國(guó)務(wù)院的《南京都市圈區(qū)域規(guī)劃》擴(kuò)大了南京都市圈成員數(shù)量，再一次提升了南京的區(qū)域輻射能力。

2.1.2 城市發(fā)展多級(jí)化

經(jīng)過(guò)多輪的城市總體規(guī)劃修編，南京的城市空間結(jié)構(gòu)在不斷的拓展，“中心城-新城-新市鎮(zhèn)”的多級(jí)框架已然拉開(kāi)。在都市區(qū)層面則將形成以城市中心、城市副中心、新城（地區(qū)）中心組成的公共活動(dòng)中心體系，構(gòu)建以放射形交通走廊為發(fā)展軸的“一帶五軸”、高品質(zhì)、高效率一體化發(fā)展的現(xiàn)代都市區(qū)。根據(jù)《南京市城市總體規(guī)劃》，2020年南京將往千萬(wàn)級(jí)人口規(guī)模發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地也拓展至990平方公里。

2.1.3 交通發(fā)展綜合化

隨著區(qū)域重大交通建設(shè)和綜合運(yùn)輸模式不斷優(yōu)化，南京將全面進(jìn)入以航空、高速鐵路、高速公路和江海直達(dá)聯(lián)運(yùn)為主導(dǎo)的現(xiàn)代化綜合運(yùn)輸時(shí)代。在城市化和機(jī)動(dòng)化雙重浪潮的席卷下，城市道路擴(kuò)容空間日趨縮小，道路交通必將面臨更為嚴(yán)峻的壓力，目前南京私家車(chē)的擁有量已突破百萬(wàn)，公共交通的發(fā)展也進(jìn)入了與小汽車(chē)高增長(zhǎng)競(jìng)賽的關(guān)鍵時(shí)期，在此情況下，南京急需構(gòu)筑以高品質(zhì)公共交通為主體的，多種交通方式高效銜接的城市綜合交通體系。

2.2 南京創(chuàng)建“公交都市”總體目標(biāo)

2.2.1 總體目標(biāo)

在《南京交通發(fā)展白皮書(shū)》確定的構(gòu)建“暢達(dá)、綠色、和諧的現(xiàn)代化大都會(huì)綜合交通體系”的交通發(fā)展愿景，以及《南京市綜合交通規(guī)劃》提出的“一體化公交都市”發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，南京結(jié)合交通運(yùn)輸部關(guān)于公交都市的目標(biāo)要求，提出創(chuàng)建“公交都市”的近遠(yuǎn)期目標(biāo)：近期確立公交優(yōu)先的地位，建設(shè)國(guó)內(nèi)一流、國(guó)際水準(zhǔn)、人民滿(mǎn)意的公交都市；遠(yuǎn)期固化公交主導(dǎo)的地位，構(gòu)筑高效率、高品質(zhì)、高適應(yīng)性的一體化公交都市。

2.2.2 發(fā)展戰(zhàn)略

（1）公交優(yōu)先戰(zhàn)略。要在法律、投資、財(cái)政、稅收、土地、規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，為公共交通發(fā)展提供優(yōu)先條件。

（2）公交引領(lǐng)戰(zhàn)略。以公共交通為導(dǎo)向，協(xié)調(diào)交通與土地利用布局，引導(dǎo)可持續(xù)的城市用地開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)健康的城市交通出行結(jié)構(gòu)。

（3）公交支撐戰(zhàn)略。構(gòu)建與國(guó)鐵、航空等對(duì)外交通相銜接的多層次軌道交通體系，提升城市區(qū)域地位。

3 南京創(chuàng)建“公交都市”的六大行動(dòng)

為了實(shí)現(xiàn)“公交都市”的發(fā)展目標(biāo)，南京將開(kāi)展規(guī)劃健全、多元網(wǎng)絡(luò)、場(chǎng)站建設(shè)、服務(wù)提升、智能管理、綠色交通6大行動(dòng)，通過(guò)12項(xiàng)具體工程打造城市多元公交、一體公交、暢達(dá)公交、品質(zhì)公交、智慧公交以及綠色公交。

3.1 健全規(guī)劃體系，發(fā)揮規(guī)劃先導(dǎo)作用

科學(xué)編制規(guī)劃，將《南京市創(chuàng)建國(guó)家“公交都市”示范城市實(shí)施方案》提升為總體方案，指導(dǎo)“公交都市”建設(shè)科學(xué)、有序的推進(jìn)。以此為基礎(chǔ)，開(kāi)展包括公交專(zhuān)用道、中運(yùn)量新公交、出租汽車(chē)、智能公交、慢行交通等多個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，注重各規(guī)劃之間的銜接，確保規(guī)劃方案的實(shí)施。

3.2 優(yōu)化公交網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)公交全面提速

通過(guò)大力推進(jìn)軌道交通建設(shè)、發(fā)展中運(yùn)量新公交系統(tǒng)、優(yōu)化公交普線、增加公交支線，完善公共交通骨架網(wǎng)絡(luò)；通過(guò)加快公交專(zhuān)用道網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)與監(jiān)管，提高公交信號(hào)優(yōu)先通行路口的比例，全面提升公共交通運(yùn)行速度。

3.3 加大場(chǎng)站建設(shè)力度，完善換乘樞紐設(shè)施

全面整合公交場(chǎng)站資源，加快公交停保場(chǎng)與首末站的建設(shè)，增加場(chǎng)站規(guī)模；建設(shè)城市綜合換乘樞紐、城際公共換乘樞紐、軌道綜合換乘樞紐以及城鄉(xiāng)換乘中心四級(jí)公交樞紐。

3.4 改善公交出行環(huán)境，提升乘客出行感受

以提升乘客出行感受為目標(biāo)，加強(qiáng)車(chē)輛更新力度、提高公交車(chē)車(chē)型標(biāo)準(zhǔn)，加大中高檔空調(diào)公交車(chē)的投入，提升乘客乘坐舒適度。完善職工職業(yè)培訓(xùn)制度，提高企業(yè)員工文化素養(yǎng)。同時(shí)本著“開(kāi)門(mén)辦公交”的原則，加強(qiáng)公眾對(duì)公交服務(wù)的參與和監(jiān)督，廣泛吸取公眾意見(jiàn)。

3.5 提升公交信息化水平，提高公交運(yùn)轉(zhuǎn)效率

建設(shè)“一個(gè)中心、三大應(yīng)用系統(tǒng)”的智能公交系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)公交信息實(shí)時(shí)發(fā)布、公交車(chē)輛實(shí)時(shí)調(diào)度、公交運(yùn)營(yíng)科學(xué)高效。

3.6 應(yīng)用節(jié)能減排新技術(shù)，推進(jìn)低碳城市建設(shè)

應(yīng)用節(jié)能減排新技術(shù)，淘汰所有國(guó)Ⅲ（不含）以下標(biāo)準(zhǔn)的公交車(chē)，推廣清潔能源公交車(chē)輛應(yīng)用，建設(shè)綠色公交示范線路。

4 南京創(chuàng)建“公交都市”的保障體系

4.1 組織保障

成立南京城市公共交通委員會(huì)，高位協(xié)調(diào)、高位推動(dòng)南京公交優(yōu)先發(fā)展工作。并在此基礎(chǔ)上，引入公眾團(tuán)隊(duì)與技術(shù)團(tuán)隊(duì)，完善組織推進(jìn)機(jī)制，研究制定全市“公交都市”建設(shè)規(guī)劃、計(jì)劃，出臺(tái)相關(guān)重大政策、扶持措施，建立部門(mén)協(xié)同、聯(lián)席會(huì)議、信息反饋、督察督辦4大聯(lián)動(dòng)綜合保障機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決城市公共交通發(fā)展過(guò)程中的重大問(wèn)題。

4.2 政策保障

深入落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2012]64號(hào)），制定完善南京市創(chuàng)建公交都市相關(guān)法規(guī)和政策。出臺(tái)城市優(yōu)先發(fā)展公共交通意見(jiàn)及實(shí)施細(xì)則，全面推進(jìn)全市公共交通的科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展。

4.3 資金保障

將公共交通投入納入公共財(cái)政預(yù)算體系，設(shè)立市、區(qū)兩級(jí)公交優(yōu)先發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金。出臺(tái)《南京市公交優(yōu)先發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》，按管理辦法將每年所需資金列入當(dāng)年政府投資計(jì)劃，用于城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

4.4 用地保障

以城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制及軌道交通建設(shè)為契機(jī)，堅(jiān)持公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展的理念，優(yōu)化提高軌道交通、中運(yùn)量新公交及公交專(zhuān)用道沿線土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，逐步構(gòu)建以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，并建立公交用地儲(chǔ)備機(jī)制和場(chǎng)站用地使用跟蹤管理制度。

4.5 監(jiān)督保障

進(jìn)一步明確“公交都市”建設(shè)各單位的職責(zé)，建立績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制，制定年度考核評(píng)價(jià)體系，由市城市公共交通委員會(huì)和市監(jiān)察局聯(lián)合進(jìn)行年度考核，考核結(jié)果納入政府部門(mén)的績(jī)效考核。重大項(xiàng)目召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)。

5 結(jié)束語(yǔ)

在城市化、機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展的背景下，南京建設(shè)“公交都市”任務(wù)艱巨，但卻又是城市尋求可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。在未來(lái)的五年里，南京將通過(guò)眾多工程積極打造高效率、高品質(zhì)、高適應(yīng)性的一體化公交都市，實(shí)現(xiàn)城市交通的結(jié)構(gòu)健康發(fā)展。但同時(shí)我們必須不斷的提醒自己，“公交都市”的本質(zhì)是人、土地、交通三者的和諧發(fā)展，以人的需求為導(dǎo)向，“讓土地與交通談場(chǎng)戀愛(ài)”吧！這是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工程，需要城市的決策者、規(guī)劃者和建設(shè)者們共同堅(jiān)持不懈為之奮斗。

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作者簡(jiǎn)介：陸琪（1977-），男，中鐵大橋勘測(cè)設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司華東分公司，交通規(guī)劃設(shè)計(jì)所主任，工程師

陳陽(yáng)（1980-），女，南京林業(yè)大學(xué)在職博士研究生。