北京大學(xué)光華管理學(xué)院科研流動站 鄧鴻志

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀分析

(一)地方政府性債務(wù)規(guī)模。

1.政府債務(wù)存量規(guī)模較大。2010～2012年，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府債務(wù)總量由2841.70億元增加至4077.74億元，增長43.50%。其中，直接債務(wù)由1978.30億元增至3070.26億元，增長55.20%;或有債務(wù)由863.40億元增至1007.48億元，增長16.69%。直接債務(wù)總量增速高于或有債務(wù)總量38.51個百分點。或有債務(wù)中負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)由760.60億元增至761.07億元，增長0.06%，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)由102.80億元增至246.41億元，增長1.39倍(詳見表1)。

表1 2010～2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府債務(wù)總量分析表 億元

2.政府債務(wù)總量擴張迅速。從規(guī)模絕對數(shù)來看，2010～2012年，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府債務(wù)總量增速為43.50%，比同期GDP和社會各項貸款余額增速36.06%、42.49%分別高7.44個和1.01個百分點，略低于地方財政收入增速0.18個百分點。從規(guī)模相對數(shù)來看，政府債務(wù)占GDP比重由24.35%提高至25.68%，提高了1.33個百分點。政府債務(wù)占全社會貸款余額比重由35.88%提高至36.14%，提高了0.25個百分點。地方財政收入占GDP比重由14.90%提高至15.70%，提高了0.8個百分點。全社會貸款余額占GDP比重由67.85%提高至71.06%，提高了3.21個百分點。由此可知，近年來內(nèi)蒙古自治區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模擴張速度快于同期GDP和財政收入增速(詳見表2)。

(二)地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)。

——從債務(wù)構(gòu)成看，2010～2012年，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府直接負(fù)債占全部負(fù)債比重由69.62%提高至75.29%，提高5.68個百分點;或有負(fù)債占全部債務(wù)比重由 30.38%下降至24.71%，降低5.68個百分點。其中負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)占全部債務(wù)比重由26.77%下降至18.66%，降低8.10個百分點。可能承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)占全部債務(wù)比重由 3.62%提高至6.04%，提高2.43個百分點(詳見表3)。

截至2013年6月，政府直接債務(wù)、或有債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)占全部債務(wù)總量的比重分別為74.68%、25.32%、19.09%和6.23%。這表明直接債務(wù)比例提高，或有債務(wù)比例下降的趨勢進(jìn)一步加強(詳見圖1)。

表2 2010～2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府債務(wù)與主要經(jīng)濟指標(biāo)比較表 億元

表3 2012～2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府性債務(wù)構(gòu)成分析表 億元

圖1 2010～2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府性債務(wù)構(gòu)成圖

——從行政層級看，分自治區(qū)本級、12個盟市本級、102個旗縣本級、768個鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府構(gòu)成，債務(wù)總量分別為636.42億元、1537.52億元、2287.50億元、80.63億元，所占債務(wù)總量比重分別為14.01%、33.85%、50.36%、1.78%，其中旗縣本級債務(wù)占比最高;直接債務(wù)分別為3.89億元、1139.76億元、2170.49億元、77.84億元，所占直接債務(wù)總量比重分別為0.11%、33.60%、63.99%、2.29%，其中旗縣本級直接債務(wù)占比最高;或有債務(wù)分別為632.53億元、397.76億元、117.01億元、2.79億元，所占或有債務(wù)總量比重分別為 55.00%、34.59%、10.17%、0.24%，其中自治區(qū)本級或有債務(wù)占比最高(詳見表4)。

表4 2013年6月內(nèi)蒙古自治區(qū)政府債務(wù)分層級分析表 億元

——從舉債主體看，在債務(wù)總量層面，政府部門和機構(gòu)、融資平臺、經(jīng)費補助事業(yè)單位所占比例較大，分別為47.78%、21.89%、19.72%，其他融資主體共計占比為10.60%;在政府直接債務(wù)層面，政府部門和機構(gòu)、融資平臺、經(jīng)費補助事業(yè)單位所占比例共計為 92.68%，分別為44.98%、25.89%、21.81%，其他融資主體共計占比為7.32%;在政府或有債務(wù)層面，政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、國有獨資或控股企業(yè)所占比例共計為85.62%，分別為56.05%、13.56%、16.00%，其他融資主體共計占比為14.38%(詳見表5)。

——從融資結(jié)構(gòu)看，應(yīng)付未付款項、銀行貸款、其他單位和個人借款、發(fā)行債券是政府債務(wù)的主要籌資渠道。在債務(wù)總量層面，四者合計為3773.02億元，占全部債務(wù)總量的76.03%，信托融資、墊資施工和延期付款、BT等六項合計為769.05億元，占比僅為15.50%;在直接債務(wù)層面，四者合計為2738.12億元，占全部債務(wù)總量的72.77%，其他六項合計為653.86億元，占比僅為17.38%;在或有債務(wù)層面，四者合計為1034.90億元，占全部債務(wù)總量的86.26%，其他六項合計為115.19億元，占比僅為9.60%(詳見表6)。

表5 2013年6月內(nèi)蒙古自治區(qū)政府債務(wù)舉債主體分析表 億元

表6 2013年6月內(nèi)蒙古自治區(qū)政府債務(wù)融資來源分析表 億元

續(xù)表

——從使用方向看，從債務(wù)資金使用情況看，92.10%的資金投在了市政建設(shè)、交通運輸、教科文衛(wèi)、土地收儲、保障性住房、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域，而政權(quán)機構(gòu)、工業(yè)、農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)資金僅占7.90%。在政府直接負(fù)債總額中，市政建設(shè)和教科文衛(wèi)支出合計1612.89億元，占比為51.57%，土地收儲、保障性住房、交通運輸建設(shè)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)合計1152.65億元，占比為36.86%;在政府或有債務(wù)總額中，交通運輸建設(shè)、市政建設(shè)和教科文衛(wèi)支出合計973.12億元，占比為89.57%，其中，交通運輸建設(shè)支出643.35億元，占比最高為59.22%，比重接近60%。土地收儲、保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)合計57.56億元，占比為5.30%;在債務(wù)總額中，交通運輸建設(shè)、市政建設(shè)和教科文衛(wèi)支出合計2825.29億元，占比為67.00%，其中，交通運輸建設(shè)支出880.73億元，占比最高為20.90%。土地收儲、保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)合計1001.77億元，占比為23.77%(詳見表7)。

表7 2013年6月內(nèi)蒙古自治區(qū)政府債務(wù)使用方向分析表 億元

續(xù)表

——從償還期限看，在政府負(fù)債總額中，2013年7～12月到期、2018年及以后到期償還的債務(wù)分別為1758.41億元、1001.28億元，分別占到期償還債務(wù)的38.71%和22.04%，合計占比為60.75%，2014～2017年區(qū)間到期償還債務(wù)合計1782.38億元，占比為39.24%;在負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的負(fù)債中，2018年及以后到期償還的債務(wù)分別為564.30億元，占到期償還債務(wù)的65.70%，2018年以前到期償還債務(wù)合計302.97億元，占比為34.30%;在政府可能承擔(dān)救助責(zé)任負(fù)債中，2013年7～12月到期、2018年及以后到期償還的債務(wù)分別為116.72億元、47.27億元，分別占到期償還債務(wù)的41.27%和16.71%，合計占比為57.98%，2014～2017年區(qū)間到期償還債務(wù)合計118.83億元，占比為42.02%(詳見表8)。

表8 2013年6月內(nèi)蒙古自治區(qū)政府債務(wù)償還期限表 億元

二、內(nèi)蒙古自治區(qū)地方政府性債務(wù)管理存在問題

(一)債務(wù)管理體制不健全。

一是債務(wù)管理制度建設(shè)緩慢。盡管中央、自治區(qū)政府和各地政府出臺了一些管理制度，但法律層級不高，權(quán)威性和約束力不強，監(jiān)督檢查和查處力度小，輕管理重舉債，輕效益重融資，輕檢查重形式現(xiàn)象嚴(yán)重。二是債務(wù)預(yù)算編制機制不健全。盡管自治區(qū)本級編制了債務(wù)收支預(yù)算，但一些盟市、旗縣仍未將政府直接負(fù)債納入預(yù)算管理，沒有債務(wù)收支計劃，債務(wù)統(tǒng)計工作缺失，風(fēng)險預(yù)警機制不健全;三是距離納入全口徑預(yù)算編制較遠(yuǎn)。作為全口徑預(yù)算的重要組成部分，債務(wù)收支預(yù)算既缺乏健全的編制機制，又缺乏相關(guān)體制環(huán)境，納入全口徑預(yù)算仍需時日;四是管理體制缺失引致總量過度膨脹。2010～2013年，內(nèi)蒙古自治區(qū)債務(wù)總量增速為59.84%，分別高于同期GDP和地方財政收入增速15.62個和6.89個百分點。政府債務(wù)總量占 GDP比重分別為24.35%、25.68%和26.96%，幾乎與日本(39%)和美國(32%)地方政府債務(wù)占GDP比重接近。

(二)債務(wù)累積風(fēng)險逐年遞增。

一是融資平臺潛在風(fēng)險較大。各類公司平臺種類繁多，魚龍混雜，運作不規(guī)范，潛在償債風(fēng)險較大。2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)共有融資平臺公司135家，有127家負(fù)有830億元政府性債務(wù)，其中40家虧損、47家利潤為零、32家注冊資本金不到位或抽逃資本達(dá)54億元;二是債務(wù)融資成本較高。受銀行信貸緊縮和土地出讓收入銳減影響，地方政府不惜高成本通過銀行表外業(yè)務(wù)、金融租賃公司、信托公司、財務(wù)公司、基金公司、保險公司等“影子銀行”融資，也積累了巨大的潛在風(fēng)險;三是資金利用率低，閑置浪費嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府舉債資金閑置0.5～1年的有26億元，資金閑置1～2年的有31億元，資金閑置2年以上的有2.2億元。閑置期間需累計支付利息3.4億元;四是債務(wù)融資效益不高。由于地方政府債務(wù)融資主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程，而這些項目主要追求社會效益，經(jīng)濟效益并不顯著。

(三)防范化解債務(wù)風(fēng)險壓力較大。

一是政府及其部門和融資平臺公司借債較多，二者合計占全部債務(wù)總量的69.68%，且短期債務(wù)較多，2014～2017年償還的債務(wù)占全部債務(wù)的39.24%，短期債務(wù)償還壓力較大;二是債務(wù)負(fù)擔(dān)不均衡，市縣政府負(fù)債壓力大。2013年，盟市和旗縣政府負(fù)債占比分別為33.85%和50.36%，二者合計占84.21%;三是債務(wù)風(fēng)險化解難度增大，成本更高。企業(yè)債、公司債、政府債、中期票據(jù)等“快餐融資”方式增多，使得地方政府性債務(wù)更為規(guī)范和透明，但也增大了債務(wù)風(fēng)險化解難度，一旦出現(xiàn)償付危機，必將引致債券發(fā)行人破產(chǎn)和政府信譽危機;四是BT、BOT等公司合作代建模式刺激了地方政府投資沖動，加劇政府償債能力與償付義務(wù)之間期限錯配，使政府債務(wù)風(fēng)險擴大到財政經(jīng)濟運行、政治安全穩(wěn)定、社會群體性事件等領(lǐng)域，加大了政府債務(wù)處理難度。

(四)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型受到?jīng)_擊。

一是政府性債務(wù)規(guī)模擴大，政府財政負(fù)擔(dān)上升，壓縮了收入再分配空間，導(dǎo)致居民收入占GDP比重持續(xù)下降，社會居民消費水平提振緩慢;二是政府債務(wù)增加導(dǎo)致投資和消費結(jié)構(gòu)失衡，推高名義利率，擠占企業(yè)投資和社會消費。央行控制通貨膨脹、減少社會流動性和調(diào)整銀行信貸結(jié)構(gòu)的做法限制了企業(yè)和社會消費的發(fā)展;三是政府債務(wù)的擴張，投資拉動擠占消費拉動，阻礙了經(jīng)濟增長方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力枯竭，積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策大打折扣。

三、內(nèi)蒙古自治區(qū)地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價

(一)總體債務(wù)風(fēng)險相對可控。

從規(guī)范負(fù)債來看，2010～2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)地方政府顯性直接債務(wù)由1978.30億元增至3391.98億元，占比由69.62%上升至74.68%，同期政府或有負(fù)債由863.40億元增至1150.09億元，占比由30.38%下降至25.32%，這表明法律層面無條件償還的政府債務(wù)占比較大，可兌現(xiàn)債務(wù)占比越來越高;從負(fù)債率來看，2010～2013年政府債務(wù)率分別為24.35%、25.68%、26.98%，低于60%的國際警戒標(biāo)準(zhǔn);從債務(wù)率來看，2013年全口徑政府總債務(wù)率為77.18%，低于100%國際警戒標(biāo)準(zhǔn);從地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段看，當(dāng)前政府性債務(wù)規(guī)模在地方政府財力可承受范圍之內(nèi)，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展程度相適應(yīng)，這表明內(nèi)蒙古自治區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控。具體風(fēng)險趨勢如表9所示。

盡管內(nèi)蒙古自治區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但個別地區(qū)債務(wù)償還壓力較大，債務(wù)率、當(dāng)期償還率較高。截至2013年，鄂爾多斯市債務(wù)率為148.7%，超100%警戒線水平48.7個百分點，有18個旗縣(市區(qū))債務(wù)率超過100%，包頭市東河區(qū)為199%，超警戒線水平99個百分點，償債率超過20%的僅包頭市和19個旗縣。

(二)債務(wù)償還能力相對較強。

評價某一地方政府性債務(wù)風(fēng)險程度，分析債務(wù)償還能力，還應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展階段、可用財力規(guī)模，宏觀稅負(fù)水平、財政自給能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、能源供給結(jié)構(gòu)、債務(wù)逾期率等因素。

1.經(jīng)濟增長勢頭強勁?；仡檭?nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展歷程可以看出，投資對地區(qū)經(jīng)濟增長貢獻(xiàn)較大，依然是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要驅(qū)動力量?？傮w來看，內(nèi)蒙古自治區(qū)投資對GDP貢獻(xiàn)度為0.18，投資對GDP彈性為0.55，雖然經(jīng)濟下行趨勢顯著，投資增速趨緩，但投資對經(jīng)濟增長的驅(qū)動作用依然強勁，經(jīng)濟發(fā)展和投資增長雙雙歸于理性，經(jīng)濟增長和投資增長可持續(xù)性增強，這是政府償債的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要前提(詳見表10)。另外，內(nèi)蒙古自治區(qū)資源儲量豐富，工業(yè)基礎(chǔ)良好，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，這些都是政府性債務(wù)風(fēng)險降低的利好因素。

表9 內(nèi)蒙古自治區(qū)地方政府債務(wù)構(gòu)成矩陣及風(fēng)險趨勢表

表10 2001～2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)GDP與投資關(guān)系表 億元

續(xù)表

2.財政抗風(fēng)險能力較強。我國政府債務(wù)償還的主要依賴于政府財政收入，政府債務(wù)風(fēng)險一旦形成必然引發(fā)財政支付危機，涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育文化公共產(chǎn)品投入、干部職工工資補發(fā)、國有企業(yè)破產(chǎn)保護(hù)、離退休人員養(yǎng)老金支出等均由財政兜底，財政經(jīng)濟實力是衡量政府債務(wù)償還能力的主要指標(biāo)。2000～2013年，內(nèi)蒙古自治區(qū)地方財政總收入占GDP比重由7.19%提高至15.79%，提高了8.6個百分點。地方財政總收入、財政總支出和轉(zhuǎn)移支付收入年均遞增 25.49%、20.81%和27.39%，遠(yuǎn)高于同期GDP增速，財政實力顯著增強，政府償債能力也進(jìn)一步增強。

3.財政赤字依存度較低。衡量地方政府償債能力還應(yīng)看財政赤字率、赤字依存度、財政自給度等指標(biāo)，這是評價財政償付能力的現(xiàn)實條件。2000～2013年，內(nèi)蒙古自治區(qū)財政赤字規(guī)模由188.14億元增至1964.60億元，年均遞增18.24%，遠(yuǎn)低于同期GDP、財政收支和轉(zhuǎn)移支付增速。赤字率大體維持在0.14左右，赤字依存度保持在0.73左右，財政赤字占稅收比重大體處于1.47左右，財政自給度由0.42提高到0.72，提高了30個百分點。這表明內(nèi)蒙古自治區(qū)財政自給能力提高和財政收入質(zhì)量改進(jìn)增強了緩釋債務(wù)風(fēng)險的能力。

4.逾期債務(wù)發(fā)生概率較低。據(jù)審計，截至2012年年底內(nèi)蒙古自治區(qū)政府直接負(fù)債的逾期債務(wù)率為3.66%，顯性或有負(fù)債和隱性或有負(fù)債的逾期債務(wù)率分別為1.98%、28.31%。政府逾期債務(wù)率較低從側(cè)面反映了地方政府信用風(fēng)險處于可控范圍。以烏審旗為例，2012年全年償還各類債務(wù)12.7億元，完成年度化債任務(wù)的102%。其中，化解融資本息3.1億元，化解工程欠款9.6億元;從資金使用來看，債務(wù)資金主要用于市政建設(shè)、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、土地收儲、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)，這些基礎(chǔ)性和公益性項目建設(shè)既能產(chǎn)生一定經(jīng)濟收益，也形成了大量優(yōu)質(zhì)公共資產(chǎn)，對債務(wù)風(fēng)險能起到緩解作用。

(三)風(fēng)險傳染能力相對較弱。

一是舉債主體和融資渠道集中便于風(fēng)險傳染防控。內(nèi)蒙古自治區(qū)地方政府性債務(wù)主要對象是市縣兩級政府及市縣級融資平臺公司，借款資金主要來源是銀行貸款，風(fēng)險控制對象和渠道較為集中，對風(fēng)險傳染形成制約;二是現(xiàn)階段內(nèi)蒙古自治區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險構(gòu)成與拉美債務(wù)危機、歐洲主權(quán)債務(wù)危機異質(zhì)化顯著，其對財政、金融以及地區(qū)宏觀經(jīng)濟傳染力度較小，不易引發(fā)財政支付危機和銀行信貸危機，不會打破金融資產(chǎn)負(fù)債配置平衡和資本鏈條循環(huán)，對流動性形不成負(fù)向制約;三是圍繞“8337”發(fā)展思路，內(nèi)蒙古自治區(qū)“五大基地”建設(shè)推進(jìn)有力，經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深入調(diào)整，城鎮(zhèn)化建設(shè)提質(zhì)擴容，縣域經(jīng)濟加快發(fā)展，宏觀經(jīng)濟形勢進(jìn)一步向好，防范和化解債務(wù)風(fēng)險的能力進(jìn)一步增強。

四、防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險措施

(一)建立政府債務(wù)定期公開制度。

一是建立政府債務(wù)定期公開制度和信息披露制度。建立信息公開、陽光運作、社會監(jiān)督三位一體的債務(wù)管理制度，規(guī)范政府投融資行為，厘清政府顯性和隱性債務(wù)，防范和化解政府信用風(fēng)險和財政金融風(fēng)險。按月度、季度、半年、年度對債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險狀況、債務(wù)依存度、債務(wù)流量、負(fù)債率、償債率等指標(biāo)進(jìn)行定期披露，及時向社會公開，加強對政府債務(wù)的定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控，強化債務(wù)風(fēng)險防控和法律約束，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模膨脹;二是加大人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等行業(yè)監(jiān)督力度，針對政府債務(wù)公開情況進(jìn)行分析和評價，加強行業(yè)規(guī)勸和融資引導(dǎo)，重點對資本流動狀況進(jìn)行評價和監(jiān)控，防止在建項目資金鏈斷裂引發(fā)債務(wù)風(fēng)險;三是做好債務(wù)公開配套工作，發(fā)揮社會監(jiān)督、審計監(jiān)督和人大監(jiān)督合力，督促政府做好項目投資論證，優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)，加強項目建設(shè)管理，科學(xué)區(qū)分有效率和無效率資產(chǎn)，采取成立資產(chǎn)管理公司、出售政府股權(quán)、資產(chǎn)證券化、出售企業(yè)股權(quán)、沖銷銀行壞賬等多種措施積極償債。

(二)抓住政府性債務(wù)融資管理頭寸。

一是嚴(yán)控和規(guī)范政府舉債行為。督促地方政府嚴(yán)守《預(yù)算法》規(guī)定，對赤字和發(fā)債實行硬約束，禁止多頭舉債、無序舉債、超前舉債、盲目舉債、舉債建設(shè)的行為，防止破壞和擾亂市場經(jīng)濟運行，對政府舉債“亮紅燈”，予以明令禁止和嚴(yán)格管控;二是實行舉債歸口管理，加大對政府融資集中統(tǒng)管力度。指定專門機構(gòu)或部門對政府舉債進(jìn)行論證、許可和統(tǒng)管，明確統(tǒng)管責(zé)任。確要進(jìn)行舉債的，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展階段、財政收支狀況、項目可研方案、融資規(guī)模、籌資渠道、償債期限、還款計劃進(jìn)行嚴(yán)格舉債論證，嚴(yán)令制止政府違規(guī)擔(dān)保，嚴(yán)格審批BT、墊資施工、信托融資、融資租賃等融資申請，嚴(yán)把舉債融資審批關(guān)口，抓好債務(wù)融資頭寸;三是將舉債融資納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)范圍，把政府負(fù)債作為評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期履職和考核的重要依據(jù)，追究相關(guān)人員違規(guī)舉債融資責(zé)任，摒棄不正確的唯GDP政績考核導(dǎo)向。

(三)理順政府間財政體制關(guān)系。

一是厘清政府與市場關(guān)系，嚴(yán)令禁止地方政府舉債融資搞建設(shè)，把經(jīng)濟建設(shè)職能交還給市場微觀主體，突出政府的宏觀調(diào)控職能和公共治理職能，從源頭上防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險;二是深化財稅體制改革，改革分權(quán)分稅和轉(zhuǎn)移支付制度，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，劃定地方各級政府間事權(quán)責(zé)任范圍，營建完整的地方稅收體系，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步分類推進(jìn)營業(yè)稅改征增值稅等稅制改革，彌補地方可用財力不足;三是建立和完善省以下政府地方債務(wù)分配機制，敦促省以下政府在享受債務(wù)融資收益同時，對等履行還款責(zé)任，做到責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一以及事權(quán)、財權(quán)和債權(quán)匹配。防止公債發(fā)行向省以下政府?dāng)U散，在條件成熟的省級政府試點發(fā)行地方公債，由省級政府對本轄區(qū)公債發(fā)行實施集中分配管理。

(四)推行全口徑政府預(yù)算管理。

一是將政府全部債務(wù)收支納入財政預(yù)算管理，把政府負(fù)有償還責(zé)任的直接債務(wù)納入公共預(yù)算管理及政府性基金預(yù)算管理。建立償債準(zhǔn)備金制度，財政每年按計劃安排一定比例資金注入償債準(zhǔn)備金，主要用于政府直接債務(wù)的償還。償還或有負(fù)債可從專項支出中提取一定比例作為資金來源;二是完善全口徑預(yù)算管理，健全赤字預(yù)算和債務(wù)預(yù)算管理機制，探索建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債狀況，對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)把控;三是加強債務(wù)預(yù)算監(jiān)督管理，開展債務(wù)資金使用績效評價，完善全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督機制，做好政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障基金預(yù)算“四本賬”;四是盤活和優(yōu)化國有資產(chǎn)存量，提高國有資產(chǎn)經(jīng)營收益對政府償債的貢獻(xiàn)率，必要時用債務(wù)投資形成的政府優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和經(jīng)營收益償還到期債務(wù)。

(五)構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。

一是建立政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制?；诋?dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展階段、政府負(fù)債規(guī)模、財政收支狀況，構(gòu)建債務(wù)率、負(fù)債率、債務(wù)逾期率、償還率、項目收益率、流動性偏好、赤字依存度、財政自給度等風(fēng)險評價指標(biāo)體系，建立地方政府債務(wù)融資風(fēng)險預(yù)警評估機制，對各類潛在的、可預(yù)見的、聚集程度較高的風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)預(yù)警，防止發(fā)生償債危機和信用危機;二是加強對重大在建公益項目的流動性風(fēng)險評估。結(jié)合市場預(yù)期、經(jīng)濟環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，對債務(wù)存量規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行定量分析，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型，重點對大型在建項目后續(xù)融資進(jìn)行風(fēng)險評估，防止因資金鏈斷裂出現(xiàn)“半拉子”工程，對財政支付體系造成沖擊;三是建立政府融資平臺授信評級機制，開展政府信用風(fēng)險評級，把違規(guī)舉債、過度舉債、拖欠還債的地方政府列入信用黑名單;四是建立政府債務(wù)融資專戶，將各政府層級融資平臺及債務(wù)資金全部納入專戶管理，規(guī)范融資，集中支付。各融資單位實行“專戶管理、獨立核算”，按計劃、程序、進(jìn)度和用途嚴(yán)格資金審批，確保?？顚Ｓ煤蛡鶆?wù)資金使用安全高效。

(六)創(chuàng)新政府債務(wù)融資管理模式。

一是建立科學(xué)的政府項目投資決策機制，做好公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益項目前期規(guī)劃和可行性論證，完善債務(wù)融資項目管理制度，嚴(yán)格控制負(fù)債項目建設(shè)，按照基本建設(shè)管理程序進(jìn)行工程竣工決算和工程財務(wù)結(jié)算;二是借鑒西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，推行市場化政府購買試點。采用稅收減免、財政補貼、貸款貼息等手段，鼓勵和引導(dǎo)私人資本和民間投資進(jìn)入公共領(lǐng)域，按照市場經(jīng)濟等價交換規(guī)則，對私人承建的公益項目和基礎(chǔ)設(shè)施工程進(jìn)行一次性政府購買，實現(xiàn)政府與市場分離，融資和建設(shè)分離，從源頭上杜絕政府違規(guī)舉債;三是實行陽光舉債融資，創(chuàng)新政府融資模式，試點和推廣發(fā)行市政債券。推進(jìn)特許經(jīng)營權(quán)制度建設(shè)，采用PPP、BOT、TOT等多種項目融資模式，吸引民間資本直接參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低民間資本準(zhǔn)入門檻，減輕地方政府舉債建設(shè)壓力。

略)