朱仕香，梁 偉，李海紅

(1.黔南州水利局，貴州 都勻 558000；2.長(zhǎng)順縣水利局，貴州 長(zhǎng)順 550700)

水土流失綜合治理村民自主建設(shè)管理的機(jī)制和成效
——長(zhǎng)順縣試點(diǎn)調(diào)研

朱仕香1，梁 偉2，李海紅1

(1.黔南州水利局，貴州 都勻 558000；2.長(zhǎng)順縣水利局，貴州 長(zhǎng)順 550700)

長(zhǎng)順縣作為貴州省2011年坡耕地水土流失綜合治理9個(gè)試點(diǎn)縣之一，積極探索推行村民自主建設(shè)管理機(jī)制，實(shí)行村民“自選、自建、自管、自用”和政府監(jiān)管服務(wù)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了坡耕地水土流失綜合治理從政府代建機(jī)制到村民自建機(jī)制的轉(zhuǎn)變，為我國(guó)坡耕地試點(diǎn)工程村民自建機(jī)制建設(shè)管理總結(jié)和探索了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法。

坡耕地；村民自建；試點(diǎn)；做法；成效；啟示；長(zhǎng)順縣

0 引 言

為探索坡耕地水土流失綜合治理經(jīng)驗(yàn)，貴州省黔南州長(zhǎng)順縣被列為2011年全國(guó)坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)縣之一，現(xiàn)結(jié)合該試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施實(shí)際情況，總結(jié)長(zhǎng)順縣坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程村民自主建設(shè)管理的做法和成效。

1 長(zhǎng)順縣坡耕地綜合治理試點(diǎn)工程情況

長(zhǎng)順縣位于貴州省中南部，黔南布依族苗族自治州西部；全縣總面積1554.60km2，共有耕地面積34002hm2。

該順縣水土流失嚴(yán)重，水土流失面積411.68km2，占總面積的26.5%。

該縣屬中亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)氣候，年平均氣溫15.7℃，總積溫5495℃，年平均降水量1167.5mm，無(wú)霜期 275d。

長(zhǎng)順縣坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程項(xiàng)目區(qū)位于水土流失嚴(yán)重、坡耕地分布廣泛相對(duì)較集中的中東部，共涉及威遠(yuǎn)鎮(zhèn)和長(zhǎng)寨鎮(zhèn)等2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的5個(gè)行政村(威遠(yuǎn)鎮(zhèn)上洪村、新壩村、付家院村和長(zhǎng)寨鎮(zhèn)冗雷村、所把村)。

工程治理坡耕地面積416.7hm2，具體措施有：石坎坡改梯416.7hm2，修建石坎工程82120.8m，生產(chǎn)便道652m，生產(chǎn)便道帶邊溝529m，截水溝1379m，引水溝49m，30m3蓄水池25口，沉沙池25口。

項(xiàng)目實(shí)施共45個(gè)圖斑，其中36個(gè)圖斑實(shí)行政府代建機(jī)制，9個(gè)圖斑試行村民自建機(jī)制，村民自建部分均位于威遠(yuǎn)鎮(zhèn)付家院村。工程項(xiàng)目的實(shí)施取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

2 村民自主建設(shè)管理的主要經(jīng)驗(yàn)和做法

長(zhǎng)順縣水土流失綜合治理村民自主建設(shè)管理的主要經(jīng)驗(yàn)和做法包括4個(gè)方面：

2.1 科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，充分尊重民意，實(shí)行項(xiàng)目村民定

長(zhǎng)順縣按照“近村、近水、就緩、就低”原則，圍繞相對(duì)集中成片、形成規(guī)模效應(yīng)的要求，選擇人多地少，耕地?cái)?shù)量多，耕地質(zhì)量差、群眾積極性高的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為項(xiàng)目區(qū)。

確定實(shí)施方案時(shí)，通過(guò)實(shí)地調(diào)研和現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)，聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)、技術(shù)專(zhuān)家、基層干部的意見(jiàn)，且充分征求村民意見(jiàn)后，緊緊圍繞全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，使項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容與項(xiàng)目區(qū)基礎(chǔ)條件及產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，最終確定項(xiàng)目實(shí)施區(qū)。

在規(guī)劃上，科學(xué)編制實(shí)施方案，結(jié)合實(shí)際，把建設(shè)任務(wù)落實(shí)到到流域、鄉(xiāng)村和地塊，打破鄉(xiāng)村地界，按有利于農(nóng)、林、牧業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，科學(xué)合理規(guī)劃，實(shí)行山、水、田、林、路、村綜合治理[1-3]。

2.2 創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行村民“自選、自建、自管、自用”和政府監(jiān)管服務(wù)新機(jī)制

主要有4個(gè)方面的內(nèi)容：

2.2.1 理事村民選

為科學(xué)管理坡耕地建設(shè)項(xiàng)目，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，長(zhǎng)順縣特制定坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程實(shí)施方案。方案指出，擬定理事會(huì)人員名額11人，選舉過(guò)程做到直選、票決、現(xiàn)場(chǎng)宣布結(jié)果和村內(nèi)公示，以確保項(xiàng)目理事會(huì)成員的公信度。

“理事會(huì)”作為項(xiàng)目的建設(shè)主體，全權(quán)負(fù)責(zé)從宣傳發(fā)動(dòng)、施工準(zhǔn)備到竣工驗(yàn)收等全過(guò)程的日常事務(wù)，對(duì)工程建設(shè)管理負(fù)總責(zé)。

2.2.2 工程村民干、資金村民用

直接組織村民自建，并按照當(dāng)?shù)貏趧?wù)工資支付報(bào)酬，縣水利局負(fù)責(zé)落實(shí)技術(shù)人員進(jìn)行旁站服務(wù)。

2.2.3 監(jiān)督村民管

建立健全工程運(yùn)行和管護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)分?jǐn)?、公約或競(jìng)拍的方式，把項(xiàng)目管護(hù)責(zé)任落實(shí)到戶(hù)。

2.2.4 強(qiáng)化政府組織領(lǐng)導(dǎo)，凝聚建設(shè)合力

要求各部門(mén)：①要抓宣傳，②要定規(guī)矩，③要明責(zé)任，④要樹(shù)典型，⑤要明責(zé)任，⑥要嚴(yán)獎(jiǎng)懲。充分發(fā)揮政府監(jiān)管在村民自主建設(shè)中的作用，確保村民自建取得實(shí)效。

2.3 強(qiáng)化資金監(jiān)督管理

長(zhǎng)順縣坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行公示制和縣級(jí)報(bào)賬制，縣財(cái)政局和水利局按照撥付的項(xiàng)目資金建立項(xiàng)目臺(tái)賬。

2.3.1 資金撥付

長(zhǎng)順縣坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程村民自建部分，由縣水利局與項(xiàng)目實(shí)施村委會(huì)簽訂施工合同。合同簽訂后，根據(jù)理事會(huì)的申請(qǐng)，預(yù)撥30%的啟動(dòng)資金到村民自建指點(diǎn)賬戶(hù)威遠(yuǎn)鎮(zhèn)財(cái)政所，以保證建設(shè)材料采購(gòu)等支出。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)工程進(jìn)度撥付資金[4]。

2.3.2 資金報(bào)賬

理事會(huì)是項(xiàng)目資金的報(bào)賬人，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，理事會(huì)根據(jù)工程進(jìn)度，定期張榜公布工程建設(shè)和資金使用情況，將項(xiàng)目明細(xì)支出在村內(nèi)公示，公示7d無(wú)異議后，對(duì)符合工程質(zhì)量要求的建設(shè)內(nèi)容完善縣級(jí)報(bào)賬資料進(jìn)行報(bào)賬。

對(duì)參與建設(shè)的村民，勞務(wù)工資經(jīng)公示后，憑發(fā)放名冊(cè)直接納入工程投資報(bào)賬。對(duì)工程材料，參照“一事一議”工程報(bào)賬方式，工程材料費(fèi)按實(shí)際產(chǎn)生的水泥、砂石料等材料款發(fā)票報(bào)賬，產(chǎn)生的運(yùn)輸費(fèi)用和加油費(fèi)按發(fā)票報(bào)賬。

縣級(jí)財(cái)政部門(mén)按照項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，對(duì)照財(cái)務(wù)報(bào)賬有關(guān)規(guī)定，待支付憑證經(jīng)理事會(huì)、村委會(huì)、項(xiàng)目鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和縣水利局審核簽字后，按進(jìn)度將資金拔到村指定賬戶(hù)，再發(fā)放到工程實(shí)施的村民手中。

2.3.3 竣工結(jié)算

項(xiàng)目竣工后，村委會(huì)召開(kāi)村民代表大會(huì)，聽(tīng)取、審議理事會(huì)財(cái)務(wù)決算報(bào)告，并責(zé)成理事會(huì)將項(xiàng)目明細(xì)支出在村內(nèi)公示，公示7d無(wú)異議后報(bào)賬。

2.4 加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)后期管護(hù)，建議管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制

項(xiàng)目建設(shè)完成后，由實(shí)施村民自建的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府向縣水利局遞交書(shū)面驗(yàn)收申請(qǐng)，水利局對(duì)工程完成情況作詳細(xì)復(fù)核后，提請(qǐng)縣政府組織試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，會(huì)同鄉(xiāng)政府、村委會(huì)等部門(mén)，并邀請(qǐng)群眾代表，對(duì)工程進(jìn)行聯(lián)合驗(yàn)收。

工程驗(yàn)收合格后，由縣水利局移交給項(xiàng)目涉及的村委會(huì)管理，村委會(huì)協(xié)助項(xiàng)目鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府建立健全工程運(yùn)行和管護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)分?jǐn)?、公約或競(jìng)拍等方式，把坡耕地水土流失治理項(xiàng)目管護(hù)落實(shí)到戶(hù)，確保工程發(fā)揮效益。

3 村民自主建設(shè)管理主要成效

村民自主建設(shè)管理成效主要有3個(gè)方面：

3.1 降低建設(shè)和管護(hù)成本，提高投資效益

村民自主建設(shè)降低了自主發(fā)包和非工程費(fèi)用的部分投資，就地取材，就地施工，材料和工資成本都能降低，同時(shí)還省去了承建商的利潤(rùn)、管理費(fèi)和稅負(fù)等。

項(xiàng)目建設(shè)資金直接撥付到縣財(cái)政，縣財(cái)政再直接撥付到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))專(zhuān)用賬戶(hù)，省去了中間環(huán)節(jié)，公開(kāi)透明，阻斷了層層截留挪用。

另外，項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)支報(bào)賬憑證經(jīng)理事長(zhǎng)和經(jīng)辦人員簽字認(rèn)可，經(jīng)村、鎮(zhèn)、縣水利局、財(cái)政局逐級(jí)審核，層層把關(guān)，不合理的支出很難逃過(guò)監(jiān)督，杜絕了“跑冒滴漏”現(xiàn)象的發(fā)生，防止了資金的違規(guī)使用，有利于項(xiàng)目投資效益最大化。

3.2 增加農(nóng)民收入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的建設(shè)積極性

試點(diǎn)工程項(xiàng)目經(jīng)村民代表大會(huì)討論決定，體現(xiàn)了群眾意愿，有效地激發(fā)群眾參與項(xiàng)目建設(shè)的熱情，有利于調(diào)動(dòng)群眾的積極性和創(chuàng)造性。

項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行村民參與，按照當(dāng)?shù)貏趧?wù)工資支付報(bào)酬，農(nóng)民從項(xiàng)目建設(shè)中直接受益，增加了農(nóng)民的收入。

3.3 改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)民增收

項(xiàng)目實(shí)施通過(guò)發(fā)揮作用，控制了項(xiàng)目區(qū)水土流失，減輕自然災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，土壤肥力明顯提高，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民增收。

另外，項(xiàng)目的實(shí)施有利于促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解項(xiàng)目區(qū)水土資源不匹配的矛盾，增加農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入、提高群眾生活水平，提高農(nóng)民生產(chǎn)技能和管理水平，改善人居環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步[5]。

3.4 樹(shù)立政府形象

實(shí)行村民自建自管，群眾隨時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展和資金使用情況，體現(xiàn)了公開(kāi)、公正、陽(yáng)光操作，有利于防止項(xiàng)目建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象，有利于樹(shù)立政府“執(zhí)政為民、勤政廉潔”的形象。

村民自建的項(xiàng)目建管機(jī)制，轉(zhuǎn)變了政府職能，真正用民主的方式實(shí)施民生工程，達(dá)到干群關(guān)系融洽，群眾相信政府，信賴(lài)干部的良好效果。

4 村民自主建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)啟示

長(zhǎng)順縣水土流失綜合治理村民自主建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)主要有4個(gè)方面：

4.1 行之有效的制度設(shè)置是推行成功的保障

村民自建機(jī)制的核心環(huán)節(jié)是需要一個(gè)切合實(shí)際、操作簡(jiǎn)便、讓農(nóng)民當(dāng)家作主的管理辦法，通過(guò)成立項(xiàng)目理事會(huì)，變更項(xiàng)目建設(shè)主體，把項(xiàng)目建設(shè)的自主權(quán)交給農(nóng)民，農(nóng)民在項(xiàng)目建設(shè)中有了當(dāng)家作主的感覺(jué)，政府履行應(yīng)盡的監(jiān)管服務(wù)職責(zé)。

4.2 強(qiáng)化政府的執(zhí)行力和監(jiān)管服務(wù)職能是推行成功的關(guān)鍵

具體有以下幾點(diǎn)措施：

1)全縣各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要在實(shí)際工作中要充分?jǐn)[正自己的位置，明確各自的職責(zé)范圍，堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民利益，嚴(yán)肅查處違反村民自建機(jī)制的行為。

2)統(tǒng)一實(shí)行剛性、公平、簡(jiǎn)便的考核辦法，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲，激勵(lì)先進(jìn)。

3)不定期暗訪(fǎng)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改。

同時(shí)，各部門(mén)必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大統(tǒng)籌力度，密切分工負(fù)責(zé)和分工協(xié)作，確保村民自建取得成效。

4.3 投資使用全程民主公開(kāi)是推行成功的動(dòng)力

對(duì)于村民自建部分資金使用，理事會(huì)制定了相應(yīng)的財(cái)務(wù)報(bào)賬制度，根據(jù)工程進(jìn)度，定期張榜公布工程建設(shè)和資金使用情況，及時(shí)將項(xiàng)目明細(xì)支出在村內(nèi)公示，并隨時(shí)接受項(xiàng)目主管部門(mén)的監(jiān)督。

項(xiàng)目實(shí)施后，投資明細(xì)支出在村內(nèi)公示半年，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府向民眾公開(kāi)舉報(bào)電話(huà)和網(wǎng)絡(luò)地址，隨時(shí)受理民眾訴求和舉報(bào)，項(xiàng)目舉報(bào)件件查實(shí)，重大案件回訪(fǎng)，保證民眾的知情權(quán)和監(jiān)管權(quán)。民主公開(kāi)的巨大力量，讓為民服務(wù)的干部得到鼓舞，讓心存私利的干部望而卻步。

4.4 自建機(jī)制的農(nóng)民主體地位是推行成功的基礎(chǔ)

長(zhǎng)順縣坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程村民自建部分作為工程規(guī)模小、建設(shè)地點(diǎn)分散、建設(shè)難度不大、技術(shù)要求低、農(nóng)民投工投勞比重大的民生工程建設(shè)管理的一種有益探索，廣大農(nóng)民既是受益主體，又是建設(shè)的主力軍，不管什么政策，如果民眾不支持、不歡迎、不以農(nóng)民為主體，就難以推行下去。

在村民自建初始推行中，農(nóng)民第一次領(lǐng)受到，國(guó)家給錢(qián)、項(xiàng)目自己選、工程自己干、干自己的事還獲報(bào)酬，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與的積極性，使項(xiàng)目得以順利實(shí)施[6]。

[1]孔祥科.永靖縣實(shí)施坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程的做法和成效[J].中國(guó)水利，2012(22)：26-27.

[2]馬曉河，劉振中，黃培.還權(quán)與民：農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革的方向—安徽省水庫(kù)移民后扶項(xiàng)目實(shí)行村民自主建設(shè)機(jī)制的調(diào)查報(bào)告[J].宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究，2011(10)：3-9.

[3]韓玉峰.耤河示范區(qū)水土保持項(xiàng)目管理運(yùn)行機(jī)制研究[J].人民黃河，2005(08)：37-39.

[4]李云輝,賀一梅,楊子生.云南金沙江流域水土流失直接經(jīng)濟(jì)損失測(cè)算方法與區(qū)域特征分析[J].山地學(xué)報(bào),2002,20(S1):36-42.

[5]楊子生.長(zhǎng)江上游滇東北山區(qū)坡耕地水土流失與可持續(xù)利用研究簡(jiǎn)介[J].山地學(xué)報(bào),1999,17(S1):1-5.

[6]孫昕,李德成,梁音.南方紅壤區(qū)小流域水土保持綜合效益定量評(píng)價(jià)方法探討—以江西興國(guó)縣為例[J].土壤學(xué)報(bào),2009,46(03):373-380.

1007-7596(2014)02-0247-03

2013-11-21

朱仕香(1986-)，女，貴州甕安人，助理工程師，從事水土保持工程管理和水土保持監(jiān)測(cè)工作；梁偉(1975-)，男，貴州長(zhǎng)順人，工程師；李海紅(1979-)，女，青海湟源人，工程師。

S157

B