曹 孜,彭懷生，魯 芳

(中南大學資源與安全學院，湖南 長沙 410083)

煤炭城市是指因當?shù)亻_采煤炭資源而逐漸發(fā)展起來的或因附近開采煤炭資源而使原有的城市得以發(fā)展，并且煤炭產(chǎn)業(yè)在城市工業(yè)結(jié)構(gòu)中占有重要地位的城市[1]。我國煤炭城市經(jīng)歷了從建國初期到20世紀80年代的繁盛時期，至90年代由于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌滯后、眾多煤礦特別是東北和中部地區(qū)經(jīng)過長時期開采后資源開始枯竭，產(chǎn)業(yè)效益下滑。國有煤炭企業(yè)經(jīng)營模式中產(chǎn)權(quán)不明晰、企業(yè)辦社會等固有弊端凸顯，城市中就業(yè)、社保、環(huán)境各方面矛盾涌現(xiàn)。為了解決上述問題， 2005年中共十六屆五中全會審議通過的“十一五”規(guī)劃建議明確提出：“建立資源開發(fā)補償機制和資源產(chǎn)業(yè)援助機制，促進資源枯竭型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型”。2007年國務院又提出《 關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，主要任務在于大力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2010年國家發(fā)改委確定44個重點資源枯竭型城市，成立充分吸納就業(yè)、資源綜合利用、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)專項基金，國家財政予以直接扶持。

1 煤炭型城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境系統(tǒng)存在的問題

1.1 經(jīng)濟方面

我國煤炭城市數(shù)量眾多、煤炭資源存量豐富， 然而由于技術(shù)和管理體制等原因，資源優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮。產(chǎn)業(yè)集中度低，小規(guī)模的集體和民營企業(yè)沒有足夠的技術(shù)資本投入，同時由于礦業(yè)權(quán)市場運作不規(guī)范，致使大礦小開、一礦多開、資源浪費現(xiàn)象嚴重。當前國有大型煤礦平均回收率可達到30%～40%，小型私企只有10%左右，同國際先進水平60%～80%相比存在相當差距[2]。煤炭城市產(chǎn)業(yè)集中分布于上游的開采加工，傾向于原煤直接輸出，同本地其他產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)性弱，缺乏技術(shù)先進、附加值高的下游深加工業(yè)。煤炭城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)既有共同點，又受地理位置、資源存量等因素的影響表現(xiàn)出一定程度的分化。首先從地域角度分析，北部地區(qū)農(nóng)業(yè)是繼采礦和制造業(yè)之外的顯著產(chǎn)業(yè)，由于地廣人稀、城市化程度相對落后，仍有相當比重的人口從事于農(nóng)業(yè)，如2010年黑龍江雞西、鶴崗、雙鴨山第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)比重分別為24%、35%、46%。中東部地區(qū)煤炭城市工業(yè)化程度相對高，采掘—制造，或是制造—采掘類煤炭城市居多，由于城市處于重點工業(yè)區(qū)或城市群中，工業(yè)化、城市化進程較快，電力、化工、機械制造產(chǎn)業(yè)集群眾多形成規(guī)模效應，制造業(yè)在產(chǎn)業(yè)中比重可達20%～30%。除此之外，一些城市在擔當煤炭生產(chǎn)和輸出功能的同時，還是區(qū)域中重要的交通、物流中心，如山西太原、陜西榆林，電信、金融、教育等服務業(yè)發(fā)展相對迅速。

1.2 社會方面

煤炭城市轉(zhuǎn)型過程中最突出的社會矛盾是的是人員失業(yè)和家庭貧困，在煤炭產(chǎn)業(yè)衰退和國有企業(yè)減員增效改革的雙重因素制約下，煤炭城市平均失業(yè)率曾經(jīng)一度達到13% ，其中東北一些城市如雙鴨山、七臺河失業(yè)率達到30%以上，大量煤炭產(chǎn)業(yè)職工在短時期內(nèi)集體下崗，有的甚至全家在礦上工作失去所有收入來源[3]。由于財政收入不足，下崗職工得不到應有的社會保障，因為生活困難而致使集體游行、上訪的事件屢有發(fā)生，威脅著社會的安定團結(jié)。近些年隨著煤炭城市轉(zhuǎn)型的深入推進，失業(yè)情況有所好轉(zhuǎn)，據(jù)統(tǒng)計，2011年煤炭城市平均失業(yè)率為8%，仍高5.5%的全國城市水平，一些落后的煤炭城市如撫順、遼源、石嘴山失業(yè)率仍在10%以上[注]數(shù)據(jù)來源：《中國城市統(tǒng)計年監(jiān)2012》。。 資源型城市由于資源的依賴和壟斷更容易產(chǎn)生貧富分化、產(chǎn)業(yè)升級緩慢，這也是遍及全球的“資源陷阱”產(chǎn)生的根源。煤炭型城市居民收入差距具體表現(xiàn)在：一是不同行業(yè)從業(yè)人員之間的工資收入差距。二是不同階層之間收入不平等更為明顯，企業(yè)管理層和普通職工、私營企業(yè)主和工薪階層收入差距逐漸被拉大。三是不同所有制單位之間的差距，國企職工的工資高于集體和民營企業(yè)，且有不斷加劇的趨勢。煤炭城市建設滯后也是長期以來積弱難返的重要社會問題，由于歷史原因政府與企業(yè)之間界限不明、職能缺位與越位共存，導致城市建設布局混亂、缺乏整體協(xié)調(diào)性。由于經(jīng)濟衰退與不合理的稅收分配制度使財政收入?yún)T乏，房屋、水電、道路、醫(yī)療等基礎設施和公共服務嚴重投入不足。

1.3 環(huán)境方面

煤炭產(chǎn)業(yè)是直接作用于自然的生產(chǎn)活動，對環(huán)境有強烈的負面影響。首先是上游的煤炭開采與加工會造成嚴重的環(huán)境污染，煤炭開采造成土地裸露、沉陷、煤矸石占地，采煤過程中過度抽取地下水使水位下降、水體受到污染，使當?shù)毓┧媾R著巨大的壓力。煤炭燃燒發(fā)電產(chǎn)生二氧化硫、粉塵等氣體污染，致使眾多煤炭城市長年煙氣彌漫，空氣能見度低。其次下游的冶煉和化工行業(yè)也會形成負面環(huán)境效應，尤其是水污染和土壤污染，煤化工引發(fā)的污染事件致使眾多河流污染物超標，農(nóng)田和林地減產(chǎn)甚至絕收。煤炭生產(chǎn)還會破壞生態(tài)平衡，使植被覆蓋率降低、生物多樣性減少；氣候循環(huán)受到干擾、自然災害頻發(fā)。按照經(jīng)濟損失統(tǒng)計，全國礦業(yè)城市每年因采礦活動誘發(fā)的洪水、山體滑坡、泥石流等自然災害，直接損失超過100億元，因采礦、尾礦、廢石堆積，直接破壞和占用土地近200萬hm2，每年形成1.5萬～2萬hm2采煤沉陷區(qū)[4]。煤炭城市的環(huán)境惡化已經(jīng)到了不容忽視的地步，應當及時改變過去“先污染、后治理”的老路，從源頭煤炭開采起，一方面盡量防止資源浪費、環(huán)境污染、生態(tài)破壞的事件的發(fā)生，一方面要做好環(huán)境治理與恢復工作。

2 對煤炭城市經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)展水平的測度

2.1 煤炭型城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境水平的因子分析

為了能夠?qū)γ禾砍鞘羞M行全面的比較分析，本文依據(jù)地理位置和產(chǎn)業(yè)狀況將全國31個市級煤炭城市分為東北、中部、東部、西部、和內(nèi)蒙五部分，用因子分析法分別從經(jīng)濟、社會、環(huán)境的維度對31個煤炭城市進行分析評價，以全面、科學、可操作為原則，選取指標如表1所示。

本文根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒2011》、《中國煤炭統(tǒng)計年鑒2011》、《中國統(tǒng)計年鑒2011》統(tǒng)計了31個煤炭城市24項指標，其中第7項指標產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)熵衡量城市產(chǎn)業(yè)的均衡程度, 計算方法見式(1)。

(1)

式中：Q 為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)熵；i為產(chǎn)業(yè)類型 i=1…n；Wi為i產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在總產(chǎn)值中的比重。結(jié)構(gòu)熵數(shù)值越高反映煤炭型城市產(chǎn)業(yè)越朝著多元化發(fā)展，越具備承擔產(chǎn)業(yè)波動風險和潛在增長的能力。將所有指標進行無量綱化處理。然后分別對經(jīng)濟、社會、環(huán)境系統(tǒng)進行因子分析，以公共因子特征值大于0.8為標準，采用最大方差法對載荷矩陣進行旋轉(zhuǎn)，可得到因子載荷矩陣和方差貢獻率，選取累積方差貢獻率大于80%的公共因子，依據(jù)因子分析結(jié)果，可由式(2)計算綜合分值。

表1 資源型城市可持續(xù)發(fā)展評價指標

F1=Z1α11+Z2α12…Zjα1j…+Znα1n
F2=Z1α21+Z2α22…Zjα2j…+Znα2n
M
Fi=Z1αi1+Z2αi2…Zjαij…+Znαin
M
Fm=Z1αm1+Z2αm2…Zjαmj…+Znαmn

(2)

式中：Zj 為j項指標值；Fi 為i 項公共因子；αij為j項指標在i項因子上的載荷，i= 1.....m,j= 1…n。令F為該單元的綜合分值，Wi為i項公因子的方差貢獻率，有式(3)。

F=W1F1+W2F2…+WmFm

(3)

2.2 因子分析結(jié)果及分區(qū)域討論

用SPSS軟件統(tǒng)計得出旋轉(zhuǎn)后因子載荷如表2所示，依據(jù)式(2)、式(3)計算得到各城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境各維度的分值并做無量綱化處理。在計量經(jīng)濟社會和環(huán)境各系統(tǒng)水平的同時，依據(jù)上述方法分別統(tǒng)計了經(jīng)濟(總量結(jié)構(gòu))，社會(分配投入生活水平)，環(huán)境(污染修復)，分緯度水平,測量結(jié)果如表3所示。

表2 旋轉(zhuǎn)后因子載荷

經(jīng)濟效益從高到低排序依次為東部、內(nèi)蒙、中部、西部、東北。東部區(qū)域經(jīng)濟基礎好、開放性強，能夠發(fā)揮對外貿(mào)易優(yōu)勢，在資源開采加工行業(yè)之外，存在競爭力強的機械制造和現(xiàn)代服務業(yè)，推動了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的形成及應用，產(chǎn)品附加值的提高。但總體而言總量水平高于結(jié)構(gòu)水平，其中徐州和龍巖經(jīng)濟總量和結(jié)構(gòu)水平均較高，濟寧經(jīng)濟結(jié)構(gòu)效益相對低，該市還高度依賴于煤炭產(chǎn)業(yè)，開采業(yè)人員比重為25%，產(chǎn)值比重為15% ，這種狀況將成為產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型的障礙所在。中部地區(qū)結(jié)構(gòu)水平要優(yōu)于總量水平，有明顯的產(chǎn)業(yè)多元化趨勢，特別是其中山西朔州、江西萍鄉(xiāng)和河南平頂山、焦作?？偭糠矫嬗捎诿禾渴Ｓ鄡α坑邢蕖⑺趨^(qū)域經(jīng)濟水平一般，比起東部區(qū)域要差一些。東北地區(qū)經(jīng)濟總量和結(jié)構(gòu)均處于低水平，其中遼寧的撫順和阜新由于優(yōu)先進行城市轉(zhuǎn)型的緣故，經(jīng)濟發(fā)展在區(qū)域中處于相對優(yōu)勢，黑龍江的鶴崗、雙鴨山產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，采煤業(yè)和農(nóng)業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)，由于近些年來煤炭可開采量下滑，缺乏附加值高、效益好的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后。內(nèi)蒙和西部地區(qū)的煤炭城市大多處于中幼年時期，特別是十一五期間內(nèi)蒙煤炭生產(chǎn)量超過全國的20%，經(jīng)濟總量水平很高，其中鄂爾多斯人均GDP在2011年達到16.3萬元，是全國水平的5倍。但是內(nèi)蒙經(jīng)濟結(jié)構(gòu)效應在所分的五個區(qū)域中處于末端，對資源產(chǎn)業(yè)的依賴度高。

表3 因子分析結(jié)果

從社會維度分析，水平最高的為東部地區(qū)，最低的為西部地區(qū)。徐州和濟寧等東部城市在社會投入、分配、消費方面均有較高水平，由于政府和居民能夠獲得高額收入，城市建設設施完善，居民生活水平同其他煤炭城市相比優(yōu)勢明顯。中部區(qū)域的強項在于分配和投入，其中較為突出的是淮南和平頂山，同時中部地區(qū)內(nèi)部也有分化，比如山西、安徽兩省的基尼系數(shù)高、工資占生產(chǎn)總值比重低，表現(xiàn)出高度收入分配不平等。東北和西部地區(qū)社會發(fā)展最為落后，東北主要表現(xiàn)在居民生活水平低，失業(yè)現(xiàn)象嚴重，尤其是遼源、鶴崗、雙鴨山、七臺河等地。西部則體現(xiàn)在社會建設投入不足如陜西銅川，寧夏石嘴山在交通、教育方面的投資嚴重落后于其他城市。但這兩個地區(qū)也有社會綜合水平較高的煤炭城市如遼寧撫順、陜西榆林，它們是最近幾年受到廣泛重視的轉(zhuǎn)型試點城市，在政策扶持、社會導向方面較早受益。內(nèi)蒙新興煤炭城市由于經(jīng)濟支撐力強，居民生活水平較高，另外工資收入占生產(chǎn)總值比重高，收入分配相對公平。然而其中存在的不足是城市建設投入同經(jīng)濟總量相比還相對少。

環(huán)境質(zhì)量則從污染度和修復度兩個方面進行評價，環(huán)境綜合質(zhì)量高的主要有撫順、鶴崗、淮北、徐州、焦作、龍巖等歷史時期較長、環(huán)境容量高的北部城市或經(jīng)濟發(fā)達的東部城市。環(huán)境質(zhì)量差的是烏海、赤峰、阜新、七臺河、遼源、六盤水等煤炭產(chǎn)業(yè)比重高，相對來說干旱缺水、環(huán)境容量小的城市。東部區(qū)域環(huán)境整體水平最高但水污染較為嚴重。中西部城市處于中間水平，該地區(qū)污染主要表現(xiàn)在二氧化硫和煙塵排放方面。北部內(nèi)蒙環(huán)境整體質(zhì)量較差，主要表現(xiàn)污染物排放量高，尤其是鄂爾多斯，污染度在全部城市中位列第一，其中二氧化硫排放量是煤炭城市平均水平的三倍，環(huán)境修復度也處于較低水平，對環(huán)境治理的投入同其經(jīng)濟實力不相符。從統(tǒng)計的全部城市分析，環(huán)境質(zhì)量最差的是貴州六盤水，污染排放量高、修復度低，需要從產(chǎn)業(yè)改造與環(huán)保投入兩方面加以解決。

3 政策建議

3.1 以資源集約利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為重點推動經(jīng)濟增長

首先，加強對煤炭企業(yè)的整改力度，積極采用先進技術(shù)和科學的采礦方法，提高采礦機械化率和安全水平，縮短礦業(yè)“三率”同國際水平之間的差距。確定合理的采礦力度以延長礦山服務年限，為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型爭取時間。其次，以產(chǎn)業(yè)鏈延伸和產(chǎn)業(yè)多元化為主要模式發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，帶動煤炭產(chǎn)業(yè)下崗職工再就業(yè)，增加居民收入。擴大城市對國外和區(qū)外的開放度，積極參與地域間的分工與合作，借助引進外資和技術(shù)增強本地產(chǎn)業(yè)實力。最后，對國有煤炭企業(yè)實施現(xiàn)代企業(yè)制度改革，使其在產(chǎn)權(quán)清晰、責權(quán)明確的制度背景下提高整體經(jīng)營效率。

3.2 實施積極的就業(yè)政策，通過完善分配制度和增加投入促進社會發(fā)展

從解決就業(yè)問題入手，加大失業(yè)人員再就業(yè)培訓的力度，完善就業(yè)信息發(fā)布制度，通過政府和中介組織勞動力向區(qū)外流動，拓寬就業(yè)渠道，增加居民收入。完善社會保障制度，借助最低工資和失業(yè)保險確保低收入群體的基本生活。在分配領(lǐng)域，通過稅收、轉(zhuǎn)移支付等政策達到“調(diào)高、擴中、提低”的目的。同時借助產(chǎn)業(yè)政策縮小行業(yè)之間、所有制之間的收入差距。加強社會建設，在國家稅收和轉(zhuǎn)移支付傾斜的基礎上，健全金融體系、嘗試部分共建設項目市場化運作，建立多元化籌資機制。

3.3 加強綠色礦山和循環(huán)經(jīng)濟建設，以體制改革為重點實施環(huán)境保護

首先強化綠色礦山建設，推行土地復墾和生態(tài)恢復計劃，減少水土流失和土地沙化，預防沙塵暴、泥石流等災害性天氣的發(fā)生。其次，采取嚴格的污染控制措施，大力推進循環(huán)經(jīng)濟，集約利用水資源，實現(xiàn)固體廢棄物再資源化利用。再次，城市產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建要向集約化、環(huán)保型的方向發(fā)展，嚴格限制新建高消耗、高排放的項目，對典型高污染行業(yè)要積極進行技術(shù)更新改造，安裝脫硫除塵和凈化水設備。最后，在增加國家財政環(huán)保投入的基礎上，提高資源稅稅率，強制污染企業(yè)繳納環(huán)境保障金。推進煤炭市場價格改革，增進資源開采及使用效率。

[1] 劉耀彬. 我國煤炭城市分類及其發(fā)展路徑分析[J]. 中國礦業(yè),2006,15(9)：29-33.

[2] 周健奇,李佐軍. 高效利用我國煤炭資源勢在必行[N].中國經(jīng)濟時報,2012-02-16.

[3] 鄭文升. 我國資源型地區(qū)發(fā)展的補償與援助[D]. 長春：東北師范大學, 2008.

[4] 李春明. 中國礦業(yè)城市社會資源問題的經(jīng)濟學分析[D]. 北京：中國地質(zhì)大學(北京), 2006.

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