王海峰

【摘要】群眾路線是黨領(lǐng)導(dǎo)國家、治理社會的有效資源，執(zhí)政黨的治國理政離不開群眾路線?；鶎诱?quán)是黨領(lǐng)導(dǎo)群眾的關(guān)鍵鏈條和基本依托，而群眾路線是基層政權(quán)運(yùn)作的內(nèi)在支撐和基本規(guī)定。從政黨、國家與社會發(fā)展的內(nèi)在邏輯來看，政黨執(zhí)政是通過建構(gòu)現(xiàn)代國家制度來掌握和運(yùn)行國家權(quán)力的，即國家制度是政黨執(zhí)政的現(xiàn)代形態(tài)，現(xiàn)代國家制度的基本方面就是民主。在當(dāng)代中國，群眾路線在建構(gòu)現(xiàn)代國家的同時，現(xiàn)代國家制度也賦予了群眾路線民主的意義。作為基層政權(quán)支撐體系的群眾路線就決定了基層政權(quán)建設(shè)的民主性，以群眾路線推進(jìn)基層政權(quán)的民主化就成為轉(zhuǎn)型中國現(xiàn)代國家建設(shè)的重要戰(zhàn)略基礎(chǔ)。從基層政權(quán)的構(gòu)成及運(yùn)轉(zhuǎn)看，群眾路線推進(jìn)基層政權(quán)的民主化改革主要還是遵循民主的群眾路線，立足于開發(fā)基層政權(quán)本身的制度資源推動基層政權(quán)制度體系的有效良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

【關(guān)鍵詞】群眾路線；基層政權(quán)；現(xiàn)代國家；民主

【中圖分類號】D252 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1674—0351（2014）02—0053—11

群眾路線是黨的根本路線，也是黨的政治優(yōu)勢。從中國傳統(tǒng)帝國體系解體到現(xiàn)代國家建設(shè)的歷史實(shí)踐來看，群眾路線是中共在革命中凝聚的政治財(cái)富，領(lǐng)導(dǎo)群眾發(fā)動革命，依靠群眾建立國家是黨獨(dú)特的立黨建國路徑。黨執(zhí)政以來，群眾路線更是黨領(lǐng)導(dǎo)國家、治理社會的有效資源，執(zhí)政黨的治國理政離不開群眾路線。在社會轉(zhuǎn)型期，社會領(lǐng)域中存在的諸多問題倒逼基層政權(quán)必須要作出調(diào)整，作出改革。但是基層政權(quán)的調(diào)整與改革不是孤立的，在現(xiàn)代國家制度的建構(gòu)中，基層政權(quán)不僅是治理社會的重要力量，還是國家治理和現(xiàn)代國家制度體系的基礎(chǔ)。因此，基層政權(quán)的調(diào)整與改革既需要充分運(yùn)用和開發(fā)群眾路線的資源效應(yīng)，更需要將之置于現(xiàn)代國家制度建設(shè)的理論邏輯和實(shí)踐趨勢之中。

一、基層政權(quán)：政黨領(lǐng)導(dǎo)群眾的基本依托

馬克思主義認(rèn)為人民群眾是實(shí)踐的主體，是歷史的創(chuàng)造者，是推動社會歷史發(fā)展的決定性力量。共產(chǎn)黨員“應(yīng)該站在民眾之中，而決不應(yīng)該站在民眾之上?！盵1]809作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨對群眾的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，在此過程中所形成的政黨與群眾的基本關(guān)系就在于群眾擁護(hù)與支持政黨執(zhí)政，執(zhí)政黨將黨的意志上升為國家意志，通過國家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各項(xiàng)工作，尤其是通過基層政權(quán)開展和執(zhí)行各項(xiàng)與群眾利益相關(guān)的工作，維護(hù)群眾利益，使得群眾得到實(shí)惠。

社會由為數(shù)眾多的不同個體組成，群眾是政權(quán)的基礎(chǔ)。在勒龐的眼中，群眾被稱為“烏合之眾”，“在每個社會領(lǐng)域，從最高貴者到最低賤者，人只要一脫離孤獨(dú)狀態(tài)，立刻便處在某個領(lǐng)袖的影響之下。”[2]99黨對群眾的領(lǐng)導(dǎo)主要是依托思想上相互統(tǒng)一、組織上相互合作、結(jié)構(gòu)上相互耦合的基層政權(quán)與基層黨組織。中國傳統(tǒng)社會講“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”，其對于基層、對于民眾的領(lǐng)導(dǎo)更多的是依賴于傳統(tǒng)社會的宗法倫理。在中共領(lǐng)導(dǎo)群眾建立國家之后，傳統(tǒng)的宗法社會被打破，城市社區(qū)與市鎮(zhèn)鄉(xiāng)村成立了各級街道辦、居委會、村委會與黨委和黨支部。政黨通過執(zhí)掌國家政權(quán)成為執(zhí)政黨，制定國家政策措施，以國家機(jī)器實(shí)現(xiàn)對政策的執(zhí)行實(shí)施，以此來凝聚和整合群眾，實(shí)現(xiàn)黨對群眾的領(lǐng)導(dǎo)。而具體政策的實(shí)施，依賴的是層層傳達(dá)的官僚體系，最終的落實(shí)依靠基層市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)?；鶎诱?quán)開展具體工作作用于社會大眾，基層政權(quán)成了黨領(lǐng)導(dǎo)群眾關(guān)鍵的中間組織和鏈條，也就成了政黨領(lǐng)導(dǎo)群眾的基本依托。

基層政權(quán)是國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。從法理與構(gòu)成上來講，我國基層政權(quán)包括農(nóng)村與城市兩部分，在農(nóng)村，是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級；在城市，是指不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)一級?；鶎诱?quán)實(shí)現(xiàn)了對于城鄉(xiāng)社會角落的全覆蓋，是國家政權(quán)的底層觸角，是與群眾直接打交道及與群眾利益最密切的部分?；鶎诱?quán)作用發(fā)揮得好壞與效率的高低，直接影響群眾對于政權(quán)與政黨的認(rèn)同，影響黨群關(guān)系。從憲法與相關(guān)法律的規(guī)定來講，基層政權(quán)建設(shè)及其所開展的工作主要有：社會治理、經(jīng)濟(jì)調(diào)適、開展政治生活與人才選拔、提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)等等。從理論與實(shí)踐上講，基層政權(quán)是國家政權(quán)的基礎(chǔ)，基層政權(quán)所開展的工作直接聯(lián)系普通群眾，具有獨(dú)特的綜合性、敏銳性與適恰性等特性?；诨鶎诱?quán)所處的位置、所開展的工作的性質(zhì)、所具備的權(quán)力與承擔(dān)的責(zé)任，政黨領(lǐng)導(dǎo)群眾就必然依賴于基層政權(quán)來開展。而政黨對群眾的領(lǐng)導(dǎo)蘊(yùn)含于基層政權(quán)所開展的服務(wù)群眾、服務(wù)社會的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會工作之中。面對社會轉(zhuǎn)型期基層黨組織公信力的流失、干部心態(tài)的失衡與不作為、政府權(quán)威的失靈、社會管理的失控等方面的問題，政黨通過思想上、組織上等途徑和方式對基層政權(quán)進(jìn)行調(diào)適和領(lǐng)導(dǎo)，政黨才能真正回歸現(xiàn)代政黨本色，發(fā)揮現(xiàn)代政黨功能，成為超脫于基層政權(quán)與大眾之外的“第三種力量”。這樣，既避免了對具體的、紛繁復(fù)雜的群眾工作的直接管理和介入，又實(shí)現(xiàn)了對基層政權(quán)和基層社會的科學(xué)化領(lǐng)導(dǎo)。

二、群眾路線：基層政權(quán)運(yùn)作的內(nèi)在支撐

在中國經(jīng)驗(yàn)里，群眾路線是在長期的革命、建設(shè)、改革的實(shí)踐中創(chuàng)立和不斷發(fā)展的，是中國共產(chǎn)黨的根本路線。1981年6月中共中央作出的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》簡明地將群眾路線概括為“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。”[3]834我們黨歷來強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持群眾路線，把群眾路線作為我們黨根本的政治路線、根本的組織路線和根本的工作路線。從中國的現(xiàn)代化發(fā)展來看，群眾路線是中共在革命中凝聚的政治財(cái)富，以群眾構(gòu)建政黨、從群眾構(gòu)建國家是中共獨(dú)特的立黨建國路徑。因?yàn)?，在總體上群眾路線不僅是一種工作方法、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)方法，還是一種認(rèn)識論、組織原則和價值取向，它體現(xiàn)了政治原則與領(lǐng)導(dǎo)方法的統(tǒng)一，政策制定與政策執(zhí)行的統(tǒng)一，利益表達(dá)與利益實(shí)現(xiàn)的統(tǒng)一。我們黨就是依靠群眾路線建立了政權(quán)，依靠群眾路線鞏固政權(quán)和發(fā)展政權(quán)，一定意義上說，群眾路線是基層政權(quán)運(yùn)作的內(nèi)在支撐。

基層政權(quán)運(yùn)作的價值取向是為了群眾。人民民主是社會主義國家制度的本質(zhì)要求， 中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐中，一直把人民民主作為國家政權(quán)的根本價值取向。在“人民民主”這個概念中，“人民”是個政治概念，其本質(zhì)就是人民群眾的統(tǒng)治。在中國共產(chǎn)黨革命、建國的理論體系里，為了人民群眾是一切理論和實(shí)踐的基石。人民群眾是社會的主體和主人，堅(jiān)持把人民群眾放在價值主體的位置上，國家政權(quán)的價值是為了滿足價值主體的需要。鄒讜就指出：“群眾、群眾動員和群眾路線的觀念，與公民的概念不同，它們是聯(lián)系公眾與個人、國家（或政權(quán)）與社會的兩種不同渠道。在群眾的概念之上，中共創(chuàng)立了與自由民主國家根本不同的政治制度?！盵4]130正是在這個意義上，中國共產(chǎn)黨把社會主義國家稱為人民的國家。毛澤東指出：“人民的國家是保護(hù)人民的。有了人民的國家，人民才有可能在全國范圍內(nèi)和全體規(guī)模上，用民主的方法，教育自己和改造自己”。[5]1476因此，在我們黨的執(zhí)政體系里，為了廣大人民群眾的根本利益便是基層政權(quán)運(yùn)作的核心價值取向。在基層政權(quán)體系里，人民群眾是基層政權(quán)的主人，為人民群眾服務(wù)是基層政權(quán)的本質(zhì)要求。馬克思主義認(rèn)為，在人民當(dāng)家作主的國家，一切權(quán)力屬于人民，人民群眾是駕馭權(quán)力的主體，又是權(quán)力的客體，人民群眾的根本利益是國家公共權(quán)力的歸屬、目的和宗旨。社會主義國家政權(quán)的誕生，使國家權(quán)力的公共性和服務(wù)性超越強(qiáng)制性與專制性，真正體現(xiàn)了為人民群眾服務(wù)的本質(zhì)。實(shí)踐中具體就體現(xiàn)為基層政權(quán)“執(zhí)好政、用好權(quán)”，在這種樸素話語的背后是對政黨與政權(quán)、政權(quán)與群眾關(guān)系的基本規(guī)定。這種基本規(guī)定體現(xiàn)在基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的基本價值取向、組織原則與工作方法上，它要求基層政權(quán)秉持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，以人民群眾的根本利益為自身的根本利益，無論是黨委、組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門還是群團(tuán)組織都必須認(rèn)識人民群眾利益的至上性。在組織原則上堅(jiān)持民主集中制，堅(jiān)持集中指導(dǎo)下的民主與民主基礎(chǔ)上的集中相結(jié)合，不管黨委、組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門還是群團(tuán)組織，在決策、執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，以民主集中制的方式聽取群眾意見。在工作方法上，堅(jiān)持“從群眾中來、到群眾中去”，著重提高基層工作的科學(xué)性。對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部而言，就是深入群眾、深入基層，傾聽百姓呼聲、基層心聲，虛心聽取下屬與群眾的意見和建議。

政權(quán)體系是依靠群眾路線建立起來的。群眾路線對于中國共產(chǎn)黨來說，最大的意義就在于革命時期它塑造了一個大眾動員型的群眾性政黨，通過政黨組織群眾、動員群眾、整合群眾、教育群眾，建立起了國家政權(quán)。在中共的建國邏輯中，黨與群眾的關(guān)系是國家政權(quán)建立的前提和基礎(chǔ)。“中國社會革命以階級斗爭為指導(dǎo)思想，從階級觀念中又引申出群眾的觀念，中國政黨以它的嚴(yán)密的組織和逐漸強(qiáng)大的組織能力，去發(fā)動群眾，組織群眾，引導(dǎo)群眾參與政治，所以在革命的過程，中國人民參與政治的格式起了數(shù)千年以來第一次的根本變化，農(nóng)民及貧苦大眾下層階級都變成政治生活中的重要角色，不少上升為干部，最高層的政治領(lǐng)袖也以他們?yōu)椤畢⒖既后w，這是共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國民黨的最根本的原因。”[6]4革命中的共產(chǎn)黨自身的歷史使命和革命任務(wù)決定了其必須采取廣泛的群眾動員。湯森認(rèn)為群眾動員是指“獲取資源（在這里是指人的資源）來為政治權(quán)威服務(wù)的過程”。[7]102這就要求黨在政治、組織、思想等領(lǐng)域的路線、方針、政策等能夠深入社會，甚至深入到具體的家庭和個人，被群眾廣泛接受，并能夠按照政黨的意志和理性進(jìn)行有效整合，形成革命的強(qiáng)大資源。而無論是政治路線取得廣大群眾的擁護(hù)和支持，還是組織結(jié)構(gòu)深入到鄉(xiāng)村社會的組織與整合，還是革命理想和政黨意識形態(tài)的宣傳，都離不開對群眾的組織和動員，即群眾路線的運(yùn)用。群眾路線的運(yùn)用就是要最大限度地組織和調(diào)動所有的社會資源，“黨委要領(lǐng)導(dǎo)好社會主義建設(shè)工作，實(shí)現(xiàn)黨的路線和政策，就必須不斷地提高黨的戰(zhàn)斗力和黨員的模范作用，充分地發(fā)揮政權(quán)組織和群眾組織的作用。如果包辦代替了政權(quán)組織和群眾組織的工作，就勢必把黨的組織降低到非黨組織的水平，削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵8]108運(yùn)用群眾路線動員群眾最強(qiáng)有力的方式是從組織上動員群眾。亨廷頓指出：“沒有組織的參與就墮落為群眾運(yùn)動；而缺乏群眾參與的組織就墮落為個人宗派。強(qiáng)大的政黨要求有高水平的政治制度化和高水平的群眾支持?！畡訂T和‘組織，這兩個共產(chǎn)黨政治行動的孿生口號，精確地指明了增強(qiáng)政黨力量之路。能一身而二任的政黨和政黨體系可使政治現(xiàn)代化與政治發(fā)展二者并行不悖?！盵9]371這樣，通過組織化的群眾運(yùn)動就爆發(fā)出了巨大的能量，一種以群眾為基礎(chǔ)的國家政權(quán)體系就出現(xiàn)曙光?！肮伯a(chǎn)主義運(yùn)動通過黨、軍、政的連鎖機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。三個系統(tǒng)各有自己的組織，并與另外兩個系統(tǒng)緊密配合。而且，每個系統(tǒng)都向外和向下深入整個社會，試圖建立這一運(yùn)動最終可以依賴的基層組織和群眾基礎(chǔ)?！盵10]710

基層政權(quán)的運(yùn)作以群眾路線為中軸線。基層政權(quán)的運(yùn)作也就是黨的執(zhí)政活動，主要的任務(wù)就是運(yùn)用國家機(jī)器實(shí)現(xiàn)有效的社會治理，推動社會進(jìn)步和發(fā)展。它包括選舉、立法、執(zhí)行、司法等政治過程，其實(shí)質(zhì)就是收集、表達(dá)、整合、實(shí)現(xiàn)、保障群眾權(quán)益的過程，體現(xiàn)為政府在公共價值、公共物品、公共利益以及公共服務(wù)等方面滿足群眾需求的過程和程度?？梢哉f，基層政權(quán)運(yùn)作背后的中軸線就是群眾路線。群眾路線確保政權(quán)有效地運(yùn)作。因?yàn)槿舜蟆⒄驼f(xié)等政權(quán)主體能否在各自的系統(tǒng)內(nèi)通過合理的程序，制定有效的法律、制度和政策，取決于能否科學(xué)化表達(dá)和實(shí)現(xiàn)群眾權(quán)益。在基層社會，不僅利益的結(jié)構(gòu)是多樣化和復(fù)雜化的，而且利益之間的沖突和矛盾也是多樣化和復(fù)雜化的。于是，作為根本路線的群眾路線一端聯(lián)系著政府，一端聯(lián)系著社會，并通過其組織關(guān)系和黨員關(guān)系，溝通著各類組織之間的關(guān)系。這決定群眾路線在化解基層社會矛盾和沖突中，具有聯(lián)系廣、覆蓋面大、平衡力強(qiáng)的機(jī)制優(yōu)勢。只有踐行好群眾路線，有效溝通黨與群眾的關(guān)系、政府與群眾的關(guān)系，并在實(shí)際的工作中表達(dá)群眾利益，保障群眾利益，解決群眾中的矛盾，在感情上、行動上和組織上凝聚和團(tuán)結(jié)群眾，才能協(xié)調(diào)黨、政府與群眾之間的關(guān)系，確保政權(quán)有效地運(yùn)作。群眾路線確保政權(quán)合理運(yùn)作。人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度的良性健康運(yùn)行都要以群眾路線為貫穿主線。人大制度遵循一切權(quán)力屬于人民的規(guī)定，密切聯(lián)系群眾，經(jīng)常聽取和反映人民群眾的意見和要求，是法律規(guī)定的人大代表必須履行的義務(wù)。群眾路線就規(guī)定了基層人大代表具有密切聯(lián)系群眾的義務(wù)，有效聯(lián)系群眾是人大代表有效履職的前提和基礎(chǔ)，是群眾實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利保障的根本途徑，基層人大代表必須具備高度的群眾性。毛澤東明確認(rèn)為，人民代表會議就是政權(quán)工作走群眾路線的最重要的形式，也是群眾監(jiān)督行政首長的基本方法、基本形式。[11]222-223人民政協(xié)的主要職能被定義為政治協(xié)商，民主監(jiān)督，參政議政。政治協(xié)商與參政議政是各民主黨派、人民團(tuán)體、少數(shù)民族人士與各界代表的一個意見表達(dá)的過程，在群眾路線的作用下，這種意見或建議就是群眾的意見，表達(dá)的是群眾的利益，黨對意見處理過程就是一個群眾利益表達(dá)、整合與實(shí)現(xiàn)的過程。同時，人民政協(xié)對國家事務(wù)的監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是一種有組織的反映各方面意見的群眾性監(jiān)督?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈幕菊沃贫戎?，只有在群眾路線的實(shí)際過程中，居委會、村委會、職工代表大會才能真正成為政黨聯(lián)系群眾的制度化平臺，才能發(fā)揮人民群眾的主體性和創(chuàng)造性。

三、國家制度：政黨執(zhí)掌政權(quán)的現(xiàn)代形態(tài)

政黨來源于社會，發(fā)源于群眾。政黨執(zhí)掌政權(quán)的方式有很多，現(xiàn)代國家一般由政黨執(zhí)掌國家政權(quán)，故現(xiàn)代政治也是政黨政治。從政黨、國家與社會發(fā)展的內(nèi)在基本邏輯來看，政黨執(zhí)掌國家政權(quán)并不是直接通過政黨自身，尤其是簡單通過統(tǒng)治的暴力機(jī)器，而是通過建構(gòu)現(xiàn)代國家制度來掌握和運(yùn)行國家權(quán)力，即國家制度是政黨執(zhí)政的現(xiàn)代形態(tài)。

第一，確立現(xiàn)代制度體系是現(xiàn)代政治發(fā)展和成熟的基本標(biāo)志?，F(xiàn)代政治的基本使命是為了創(chuàng)造有機(jī)的公共生活，在根本上，這種公共生活歷來是由人和制度所構(gòu)成。人類作為政治共同體走向文明的實(shí)質(zhì)，其實(shí)是建構(gòu)制度和制度成長有機(jī)統(tǒng)一的過程。建構(gòu)優(yōu)良的制度體系是人類政治文明發(fā)展的最大訴求，也是現(xiàn)代政治發(fā)展和成熟的核心價值。亞里士多德認(rèn)為“政治制度原來是全城邦居民由以分配政治權(quán)利的體系?！盵12]109新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要代表道格拉斯· 諾思認(rèn)為，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”。[13]225-226制度不僅僅包括一個國家的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會制度，它還應(yīng)該包涵著特定社會的傳統(tǒng)習(xí)俗和行為與文化模式，以及構(gòu)成制度的規(guī)則、規(guī)定、規(guī)章等。在政治現(xiàn)代化中，任何政治共同體和國家都是為了創(chuàng)造一個穩(wěn)定且持續(xù)的現(xiàn)代制度體系，因?yàn)楝F(xiàn)代制度體系代表了一個特定社會里人們所制定出來的和有組織的實(shí)踐，它合理界定個人權(quán)利和公共權(quán)力的范圍和界限，合法保障個人自由和社會機(jī)體的正常運(yùn)行，其內(nèi)核是民主、法治、共和、正義的人類文明一般原則和共識性價值?！皣医ㄔO(shè)的最高境界就是制度的屹立， 它體現(xiàn)為兩個方面： 一方面是制度獲得有效的權(quán)威， 成為社會穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)與保障；另一方面是制度與經(jīng)濟(jì)、社會、文化高度契合， 獲得廣泛認(rèn)同， 具有持久的穩(wěn)定性和持續(xù)性?！盵14]正如鄧小平所說：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵15]333現(xiàn)代制度體系是實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)合理運(yùn)轉(zhuǎn)的依托，國家政權(quán)最為有效地運(yùn)作其實(shí)就是現(xiàn)代制度體系的確立和運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，現(xiàn)代國家建構(gòu)要求政黨以國家制度的方式執(zhí)掌政權(quán)。從現(xiàn)代化趨勢來看，現(xiàn)代國家是自近現(xiàn)代以來國家建構(gòu)的基本趨向。在現(xiàn)代化已經(jīng)啟動，現(xiàn)代社會開始出現(xiàn)的情況下，推進(jìn)現(xiàn)代國家的成長是國家崛起的關(guān)鍵。[16]27在前現(xiàn)代化時期，人類社會主要以氏族、家族、部族、地方性族群等共同體組織起來，以形成相應(yīng)的前現(xiàn)代化的政治單位?，F(xiàn)代國家則是在特定疆域內(nèi)的人類共同體，這個共同體在本疆域內(nèi)成功地壟斷合法的暴力機(jī)器，并以法律和權(quán)威實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)治。“傳統(tǒng)國家有邊陲（frontiers）而無國界（borders）?！盵17]4現(xiàn)代國家則是一種持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的強(qiáng)制性政治組織，本質(zhì)是“壟斷合法暴力和強(qiáng)制機(jī)構(gòu)的統(tǒng)治團(tuán)體”[18]730。歷史學(xué)家CE.布萊克將現(xiàn)代國家的特點(diǎn)總結(jié)為：政治權(quán)力的集中（決策的強(qiáng)化）；國家職能比以前政治形式大大擴(kuò)大；法律規(guī)范的普及；現(xiàn)代官僚機(jī)制的發(fā)展；公民在公共事務(wù)中作用的擴(kuò)大。[19]339-340可以說，國家是現(xiàn)代化得以迅速展開的重要的有效空間，現(xiàn)代國家則是迄今為止人類創(chuàng)造的最有效的政治組織單位，并且在具體的歷史場景中越來越多地承擔(dān)起調(diào)適社會和市場的職能。而現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家的一個顯著區(qū)別就在于，現(xiàn)代國家通常由政黨執(zhí)掌國家政權(quán)，體現(xiàn)為政黨政治，即政黨是現(xiàn)代政治生活的核心力量，社會公眾選舉政黨執(zhí)政。然而，在政黨領(lǐng)導(dǎo)民眾進(jìn)行國家建構(gòu)的國家里，政黨既是執(zhí)政黨，也是領(lǐng)導(dǎo)黨。國家的建設(shè)需要政黨的有效領(lǐng)導(dǎo)，社會的發(fā)展需要政黨的有效組織，政黨是組織社會與整合國家的結(jié)構(gòu)性力量。在這樣的國家建設(shè)的基本邏輯下，領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政必須要得到協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和有機(jī)統(tǒng)一，根本的方式就是，在執(zhí)政的過程中實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，政黨在國家制度的框架內(nèi)運(yùn)行國家機(jī)制。因?yàn)椋F(xiàn)代國家建設(shè)的本質(zhì)是制度建設(shè)，或者說，現(xiàn)代國家的成長必須通過制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。馬克思指出：“國家制度只不過是政治國家和非政治國家之間的協(xié)調(diào)，所以它本身必然是兩種本質(zhì)上各不相同的勢力之間的一種契約?！盵20]316可見國家制度是國家實(shí)現(xiàn)其政治統(tǒng)治和社會治理的基本工具。制度以國家為中介而得以確立和推行，國家則借助制度，實(shí)現(xiàn)其政治和社會功能，達(dá)到治理的目的。制度在保障國家權(quán)力的同時，也保障社會的權(quán)利；制度在約束社會權(quán)利的同時，也約束國家的權(quán)力。制度的保障與約束特性的雙向效應(yīng)，使國家制度在現(xiàn)代國家中自然而然地成為平衡國家與社會的協(xié)調(diào)力量：國家通過制度，來保障權(quán)力的運(yùn)行；社會通過制度，來保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。[21]561于是，國家制度自然就成為現(xiàn)代國家建構(gòu)中政黨執(zhí)政的現(xiàn)代方式和基本形態(tài)。

國家制度是從國家與社會的系統(tǒng)內(nèi)形成的，以國家制度來執(zhí)掌政權(quán)更具契合性。因?yàn)楝F(xiàn)代國家制度具有相對于社會各階級階層的“潛在自主性”。斯考切波認(rèn)為國家不是“社會沖突的舞臺”，也不是“階級統(tǒng)治的工具”，而是“一套自為的組織”，其具有自身的邏輯和利益，而不必與社會支配階級的利益和政體中全體成員群體的利益等同或融合。[22]18-30政治組織的原則是適恰性[23]160，正如一定的制度必須適宜于一定的環(huán)境，一定的國家制度是在一定的社會條件下，基于一國的基本國情，在變動發(fā)展的環(huán)境中形成的一國民眾的選擇。一個城邦一旦完全達(dá)到了這種程度的整齊劃一便不再是一個城邦了[24]30，一個國家完全達(dá)之為整齊劃一之后也不成為一個國家了。國家的特殊性決定了政黨執(zhí)政的特殊性。政黨執(zhí)政的特殊性也就要求政黨執(zhí)政必須依托內(nèi)生于國家與社會系統(tǒng)的國家制度。基于這樣一個基本事實(shí)，以國家制度的方式實(shí)現(xiàn)政權(quán)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)是基于國家制度產(chǎn)生與形成的基本邏輯下的必然選擇。國家制度的契合性使得其具有自身的優(yōu)越性。國家制度確定社會秩序，決定社會生活。亞里士多德認(rèn)為：“對一切政體最重要的一點(diǎn)是借助各種法律在城邦家政的各個領(lǐng)域樹立良好的秩序”[24]182。制度確定秩序。在人類的政治生活抑或社會生活中，制度是秩序的基礎(chǔ)，對秩序起決定性作用。社會秩序的本質(zhì)是利益分配，政治秩序的形成與維護(hù)則離不開作為主體的國家。在現(xiàn)代國家中，社會秩序的優(yōu)化要求政府力量的介入，良好社會秩序的實(shí)現(xiàn)需要國家制度的作用，法律就是國家制度重要的載體和構(gòu)成要素。制度決定生活。制度的質(zhì)量決定了生活的質(zhì)量，良好的制度內(nèi)含自由、公正、平等，良好的制度是良善生活的基本保障。國家制度對人類生活本身的影響是決定性的，它直接決定了個體在社會中的角色和能力，從而在社會中建立恰當(dāng)?shù)膫惱頊?zhǔn)則。

第三，國家制度實(shí)現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的科學(xué)化。任何政黨要科學(xué)有效執(zhí)政就必須遵循政黨執(zhí)政的基本規(guī)律。以國家制度作為政黨執(zhí)政的現(xiàn)代方式是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的基本規(guī)律。對中國共產(chǎn)黨而言，以國家制度作為執(zhí)政的基本方式，就是要實(shí)現(xiàn)政黨執(zhí)政的制度化和規(guī)范化，全面提高黨執(zhí)政的科學(xué)化水平，從而推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革。中國政治發(fā)展的基本邏輯是，馬克思主義政黨的產(chǎn)生，凝聚社會力量，建立主權(quán)國家，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行國家與社會建設(shè)，在黨治國家中塑造制度、規(guī)范社會。在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的歷史上所出現(xiàn)的以黨代政，黨凌駕于政府與國家之上的情況曾有所發(fā)生，給國家與社會的發(fā)展帶來了深重的災(zāi)難。基于對歷史的反思與警醒，實(shí)現(xiàn)政黨執(zhí)掌國家政權(quán)的制度化、規(guī)范化，以國家制度實(shí)現(xiàn)政黨執(zhí)政的科學(xué)化運(yùn)轉(zhuǎn)就成為中國歷史與現(xiàn)實(shí)雙重變奏下的理性選擇。中國處于社會大轉(zhuǎn)折時期，轉(zhuǎn)型是一個制度變遷與制度創(chuàng)新的過程。政黨執(zhí)政的制度化就是一個制度創(chuàng)新的過程，制度創(chuàng)新在新的時期賦予了共產(chǎn)黨新的政治合法性。以國家制度作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的基本方式，提高了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的制度化水平，有利于科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，有利于更好地保持黨的純潔性和先進(jìn)性，全面提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。

四、民主取向：國家制度建構(gòu)中的群眾路線

現(xiàn)代國家制度是現(xiàn)代政治文明發(fā)展和社會理性化的產(chǎn)物，相對傳統(tǒng)國家權(quán)力的私人性、家族性而言，現(xiàn)代國家權(quán)力要由民眾來掌握，權(quán)力的公有性、共享性和公共性是其內(nèi)在的基本屬性，也就是說，主權(quán)在民是現(xiàn)代國家合法性的基礎(chǔ)。徐勇在分析現(xiàn)代國家的結(jié)構(gòu)形態(tài)時認(rèn)為，民族—國家是現(xiàn)代國家的組織形式，以主權(quán)為核心，民主—國家是現(xiàn)代國家的制度體系，以主權(quán)在民為合法性基礎(chǔ)。[25]其實(shí)，現(xiàn)代國家的構(gòu)建并不排斥民族國家的形式和基本要素，民族國家的形成和構(gòu)建不過是近代以來發(fā)生的歷史現(xiàn)象，民族國家相對于邦國、帝國和絕對主義國家而言，其本身也就是現(xiàn)代國家；而基于現(xiàn)代社會基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代國家的形成和建設(shè)本身就包含現(xiàn)代公民身份和民族的建構(gòu)，其取向自然是國家和制度的理性化與民主化?，F(xiàn)代國家的構(gòu)建既是國家構(gòu)建和民族構(gòu)建雙重建構(gòu)的進(jìn)程，也是民族國家和民主國家二維演進(jìn)的產(chǎn)物。從公共權(quán)力的來源和運(yùn)行來看，現(xiàn)代國家形態(tài)則主要體現(xiàn)為民主國家，現(xiàn)代國家制度的建構(gòu)則主要體現(xiàn)為現(xiàn)代民主制度的建構(gòu)。

現(xiàn)代國家制度的建構(gòu)是近現(xiàn)代以來中國社會現(xiàn)代化的最主要任務(wù)，從現(xiàn)代化的潮流和中國的歷史發(fā)展來看，結(jié)束帝制，確立民主共和的制度體系是中國現(xiàn)代國家建設(shè)的內(nèi)在基本使命。在中國革命的歷史中，民主就一直是中國現(xiàn)代國家建設(shè)的重要動力。不僅孫中山的民主共和開辟了中國邁向現(xiàn)代國家的發(fā)展道路，而且中國共產(chǎn)黨的民主建設(shè)努力，從新民主主義革命到新中國的建立，從人民民主專政到人民民主理論和制度的設(shè)計(jì)，就順應(yīng)了辛亥革命開創(chuàng)的民主共和的時代潮流，確立了建立人民民主，解放勞動大眾的價值理念。于是，民主成為中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的基本訴求和鮮明旗幟。在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨高舉民主大旗，貫徹民主主張，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，不僅取得了抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭的勝利，而且與各愛國力量團(tuán)結(jié)協(xié)商，建立起了中華人民共和國?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，面對重重危機(jī)和困難，以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體以恢復(fù)和發(fā)展民主為戰(zhàn)略核心，重新激活社會發(fā)展和制度運(yùn)作的內(nèi)在活力，開啟了以思想解放為前提，以改革開放為動力的新的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展時期。黨的十一屆三中全會以來，正由于我們始終不渝地堅(jiān)持中國特色社會主義民主政治道路，人民民主的內(nèi)容不斷擴(kuò)大、形式不斷豐富、實(shí)踐不斷深化，社會主義法制不斷健全，黨和國家的活力、人民群眾的積極性創(chuàng)造性充分發(fā)揮，促進(jìn)了生產(chǎn)力持續(xù)發(fā)展、社會全面進(jìn)步，保持了國家政局穩(wěn)定和社會安定和諧。縱觀中國現(xiàn)代國家建設(shè)的進(jìn)程，中國已經(jīng)確立了人民至上的基本政治原則，走出了一條具有中國特色的民主政治發(fā)展道路。黨的十八大指出：擴(kuò)大社會主義民主，加快建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明。社會主義民主已被確認(rèn)為中國現(xiàn)代國家制度構(gòu)建的內(nèi)在屬性和基本原則。

群眾路線作為中國共產(chǎn)黨在中國革命、建國中所形成的一整套理念、制度和政策，它無論是對中國共產(chǎn)黨，還是對中國的現(xiàn)代國家建設(shè)，意義都是特殊且重要的?；诮袊鐣Y(jié)構(gòu)的窘境和國家轉(zhuǎn)型的逼迫，中國最終走上的是一個“黨建國家”[26]7的模式，中國就是在黨建國家的歷史邏輯中走向現(xiàn)代民主國家。在黨建國家的戰(zhàn)略模式中，戰(zhàn)略主體是政黨，戰(zhàn)略目標(biāo)是現(xiàn)代國家，而戰(zhàn)略力量是群眾：中共是在“黨—群眾”的邏輯中塑造國家和運(yùn)作國家的，黨是通過對群眾的動員和組織，運(yùn)用群眾的力量來組建屬于群眾的國家。因此，從群眾的角度來看，是群眾路線構(gòu)建了中國的現(xiàn)代國家，而從現(xiàn)代國家制度的本質(zhì)和中國現(xiàn)代國家建設(shè)歷程來看，群眾路線在建構(gòu)現(xiàn)代國家的過程中，現(xiàn)代國家制度又賦予了群眾路線民主的意義。

現(xiàn)代社會的形成要求政黨與群眾的關(guān)系民主化。從國家與社會的根本關(guān)系來看，國家產(chǎn)生于社會，社會的發(fā)展離不開國家，同時又對國家起決定作用。在現(xiàn)代國家建設(shè)的理論邏輯中，現(xiàn)代社會的產(chǎn)生是現(xiàn)代國家建立的基礎(chǔ)，現(xiàn)代國家建構(gòu)其實(shí)是人類社會擺脫野蠻，從傳統(tǒng)生活、生產(chǎn)關(guān)系走向現(xiàn)代生活、生產(chǎn)關(guān)系的過程。依據(jù)馬克思的理論，在社會發(fā)展進(jìn)程中，隨著個體的主體意識、權(quán)利意識的蘇醒，諸如契約、法治、民主、自由、個人財(cái)產(chǎn)等價值理念的形成，多元競爭、自由平等、民主法治等現(xiàn)代制度開始成為國家建構(gòu)的價值取向，更重要的是個人的私有財(cái)產(chǎn)被法律確認(rèn)并被保護(hù)下來，使每一社會成員都成為獨(dú)立的物質(zhì)利益主體，使每一個社會成員成為能夠進(jìn)行自我自主支配的獨(dú)立的“市民”和“法人”，并在政治和法律領(lǐng)域內(nèi)獲得政治平等。也就是說，人類社會進(jìn)入到現(xiàn)代社會，民主就必然成為民眾的追求和國家的使命。從基本原理看，政黨在根本上首先是一個社會組織，政黨發(fā)源于社會、來源于群眾，政黨的生存與發(fā)展依賴于社會大眾的支持，政黨的生命力就在于遵從民主的規(guī)律和邏輯，時刻和組成社會的群眾保持密切的聯(lián)系，取得群眾的支持。從中國共產(chǎn)黨與群眾的關(guān)系來看，黨要夯實(shí)社會基礎(chǔ)，取得群眾的支持，就必須確立與群眾之間的民主關(guān)系。在結(jié)構(gòu)上，黨的組織體系就要面向社會，并運(yùn)作于社會的生產(chǎn)與生活之中，并不斷吸納社會先進(jìn)的、積極的力量加入到黨的組織；在功能上，黨的功能體系就要面向社會，領(lǐng)導(dǎo)社會發(fā)展，代表社會利益，表達(dá)社會需求，服務(wù)社會大眾。鄧小平講過：黨只有緊緊地依靠群眾，密切地聯(lián)系群眾，隨時聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益，才能形成強(qiáng)大的力量，順利地完成自己的各項(xiàng)任務(wù)。[15]342在中國，黨與人民群眾的關(guān)系決定中國未來，政黨必須融入社會、必須融入群眾。在中國社會的大背景之下，黨必須建立與群眾的民主關(guān)系，在理念上樹立群眾至上，人民至上的觀念；在制度設(shè)計(jì)上尊重和保障人民群眾的主體地位，發(fā)揚(yáng)人民群眾的首創(chuàng)精神；在具體機(jī)制運(yùn)作上維護(hù)群眾的相關(guān)權(quán)益；在作風(fēng)上，虛心聽取群眾的意見和建議。把群眾路線下的理念、制度、機(jī)制、作風(fēng)創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化為一套民主理念、民主制度、民主機(jī)制、民主作風(fēng)。從整體上建構(gòu)一整套民主體系，把群眾置于這個民主體系的中心與至上之處，黨才會源源不斷獲得資源的供給和力量的支持。從這個意義上來講，群眾路線也是中國共產(chǎn)黨的民主路線。

公民身份的建構(gòu)促進(jìn)政權(quán)與群眾關(guān)系的民主化?，F(xiàn)代國家制度建構(gòu)的重要基礎(chǔ)在于賦予民眾權(quán)利，確認(rèn)公民身份，塑造現(xiàn)代公民。從現(xiàn)代國家形成的內(nèi)在邏輯來看，對民眾基本權(quán)利的保障和維護(hù)，完成公民國家建構(gòu)是現(xiàn)代國家的顯著標(biāo)志。英國著名社會學(xué)家TH馬歇爾（TH Marshall）指出：隨著現(xiàn)代性運(yùn)動的全球性滲透與擴(kuò)張，全世界絕大多數(shù)國家的憲法都規(guī)定了公民身份的種種權(quán)利，使得權(quán)利成為現(xiàn)代公民身份的最為顯著的特征?！?7世紀(jì)和18世紀(jì)的革命沖突帶來了政治參與和成員資格觀念的擴(kuò)張。政治公民概念的形成，是民族國家歷史發(fā)展的重要附屬物，民族國家已成為當(dāng)代政治生活的主要政治單元。”[27]317實(shí)際上，在當(dāng)今世界，在公民與政權(quán)結(jié)構(gòu)體系之間建立合理理性的關(guān)系已成為國家建設(shè)的普遍共識，這種關(guān)系的內(nèi)在規(guī)定和主要表現(xiàn)就是民主。對于社會主義國家的政權(quán)來說，更應(yīng)如此。馬克思、恩格斯認(rèn)為，無產(chǎn)階級勝利后建立的國家應(yīng)該是民主制國家。“無產(chǎn)階級革命將建立民主的國家制度，從而直接或間接地建立無產(chǎn)階級的政治統(tǒng)治?！盵28]239“工人革命的第一步就是使無產(chǎn)階級上升為統(tǒng)治階級，爭得民主?！盵28]293當(dāng)前，中國國家建設(shè)的民主化戰(zhàn)略，就是將黨內(nèi)民主與人民民主有機(jī)結(jié)合起來，不僅使黨員，而且使群眾成為選拔和監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的基本力量。推進(jìn)民主是黨保持其領(lǐng)導(dǎo)合法性的現(xiàn)實(shí)要求。在社會主義國家，黨內(nèi)民主是整個民主發(fā)展的原動力；但是就整個國家的民主建設(shè)來說，還是要將黨內(nèi)民主和人民民主有機(jī)地結(jié)合起來，以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主，以人民民主完善黨內(nèi)民主。黨內(nèi)民主與人民民主有機(jī)結(jié)合而形成的民主發(fā)展道路，不僅能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，改善黨在群眾中的形象，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，而且能夠保證社會主義民主在穩(wěn)定和良好的政治條件下得到迅速發(fā)展。然而，在經(jīng)濟(jì)與社會飛速發(fā)展的條件下，基層政權(quán)體系的官僚化、科層化的弊端日益放大，其背后是基層政權(quán)與群眾利益的背離、黨群干群間情感的疏離。過度的官僚化和科層化減少了基層干部與群眾的溝通交流，拉長了底層群眾與政府的距離，直接影響了黨與政府在群眾中的形象與地位?；鶎诱?quán)與群眾關(guān)系的民主化，使民主成為政權(quán)與群眾的潤滑劑，基層政權(quán)以更少的強(qiáng)制與管控，以民主的方式推動群眾的利益表達(dá)，以民主的方式保障群眾的利益實(shí)現(xiàn)，以民主的方式管理群眾的組織，使群眾擁有更多的影響、支配甚至決定政府的權(quán)利，在政府官員的任免、政府決策、政策執(zhí)行等過程中擁有更多更大的發(fā)言權(quán)。只有群眾不再是被動地接受政府的管理或管控，政府不再是簡單和直接地管理，人民至上的民主取向真正決定二者的關(guān)系，聯(lián)系和依靠群眾內(nèi)化為基層政權(quán)的內(nèi)在自覺時，基層政權(quán)服務(wù)社會、服務(wù)群眾，為群眾謀福利才會轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動，這時，群眾路線就成為保障群眾權(quán)益的公民路線。

法治原則的確立推動政黨與政權(quán)關(guān)系的民主化?，F(xiàn)代國家說到底是一套以權(quán)威至上的憲法為核心，以規(guī)則、規(guī)范和法律為內(nèi)容的制度體系，法治是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)。執(zhí)政黨要有效、合法運(yùn)作國家政權(quán)，就必須實(shí)行依法治國，依法治國直接關(guān)系到執(zhí)政黨執(zhí)政行為的合法性。在現(xiàn)代國家建設(shè)中，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨必然要確立憲法的至高權(quán)威，依法進(jìn)入國家政權(quán)組織，掌握和控制國家權(quán)力。從政治實(shí)踐來看，要做到依法執(zhí)政，關(guān)鍵是要做到民主執(zhí)政，即政黨在民主的體制和機(jī)制中，按照民主的理念和程序執(zhí)掌國家權(quán)力，行使執(zhí)政權(quán)力，以法律的方式確保政黨與政權(quán)之間關(guān)系的民主化。堅(jiān)持民主執(zhí)政，是共產(chǎn)黨在社會主義國家的內(nèi)在本質(zhì)要求。實(shí)行民主是無產(chǎn)階級政黨的本質(zhì)屬性，人民民主是社會主義的生命，黨以民主的方式執(zhí)政是執(zhí)政規(guī)律的必然要求。堅(jiān)持民主執(zhí)政，是市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的客觀需要。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，自由的社會個體對利益的追求日益強(qiáng)烈，基于契約和權(quán)利基礎(chǔ)上的公平競爭關(guān)系日益凸顯，公民的自我意識、參與意識日益增強(qiáng)，這必然要求建立一個民主的體制來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)這些多元的利益；同時，在社會多元分化和新的社會力量不斷涌現(xiàn)的情況下，也需要民主的體制來吸納這些力量，保持政治的動態(tài)穩(wěn)定。堅(jiān)持民主執(zhí)政，是鞏固黨的執(zhí)政地位的必由之路。共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后，面臨的最大危險是脫離人民群眾，最容易犯的錯誤是滋長官僚主義和各種消極腐敗現(xiàn)象，黨要增強(qiáng)拒腐防變能力，鞏固執(zhí)政地位，只有遵循毛澤東曾經(jīng)作出的設(shè)想：走民主新路，使人人起來負(fù)責(zé)，讓人民來監(jiān)督政府。事實(shí)上，黨政關(guān)系的民主化是解決鄧小平提出的“著手解決黨政不分，以黨代政問題”的延續(xù)，是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的利器，是實(shí)現(xiàn)政黨與政權(quán)關(guān)系合理化的根本途徑。黨執(zhí)政的根本基礎(chǔ)就在于獲得擁有國家一切權(quán)力的人民群眾的支持和擁護(hù)，基層政權(quán)只有在群眾路線中，構(gòu)建以群眾為中心的群眾工作體系，從更好地實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展廣大人民群眾的根本利益這個最大的政治出發(fā)，才能確保執(zhí)政基礎(chǔ)的牢固堅(jiān)實(shí)，從這個意義上說，黨的群眾路線也是黨的民主執(zhí)政路線。

五、制度運(yùn)轉(zhuǎn)：群眾路線推進(jìn)基層政權(quán)民主

在中國政黨國家形態(tài)中，黨的群眾路線作為基層政權(quán)運(yùn)作的內(nèi)在支撐體系，這種內(nèi)在的規(guī)定要求基層政權(quán)必須在領(lǐng)導(dǎo)群眾、執(zhí)掌政權(quán)的過程中遵循群眾路線。在中國現(xiàn)代國家制度體系的構(gòu)建中，現(xiàn)代國家制度又賦予了群眾路線民主的意義。于是，作為基層政權(quán)支撐體系的群眾路線就決定了基層政權(quán)建設(shè)的民主性，以群眾路線推進(jìn)基層政權(quán)的民主化就成為轉(zhuǎn)型中國現(xiàn)代國家建設(shè)的重要戰(zhàn)略基礎(chǔ)。從基層政權(quán)的構(gòu)成及運(yùn)轉(zhuǎn)看，群眾路線推進(jìn)基層政權(quán)的民主化改革主要還是遵循民主的群眾路線，立足于開發(fā)基層政權(quán)本身的制度資源推動基層政權(quán)制度體系有效、良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

以群眾路線運(yùn)轉(zhuǎn)基層人民代表大會制度。密切聯(lián)系群眾是基層人大的基本義務(wù)和主要職責(zé)，基層人大制度的規(guī)范化運(yùn)作為基層政權(quán)群眾工作的開展提供了獨(dú)有中國特色和中國規(guī)定的制度化的平臺?；鶎尤舜笤诿芮新?lián)系群眾方面具有著天然的制度上的優(yōu)勢，尤其是基層人大代表本身來源于基層人民群眾，負(fù)責(zé)聯(lián)系本選區(qū)的選民即本選區(qū)的群眾，這是基層人大聯(lián)系群眾的天然的優(yōu)勢。從制度的角度來講，基層人大代表由基層群眾選舉產(chǎn)生，群眾選舉人大代表為自身發(fā)聲和保障自身權(quán)益，人民代表大會制度提供了基層群眾意見表達(dá)和利益維護(hù)的制度化渠道。但是從總體而言，基層人大密切聯(lián)系群眾的功能發(fā)揮不夠，基層的能人政治、強(qiáng)人政治突出，基層人大代表在代表群眾、為群眾代言、為群眾謀利益的作用發(fā)揮不夠，基層人民代表大會制度的制度功能有待開發(fā)。這種功能的開發(fā)必須在遵循群眾路線的過程中，使制度真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，充分發(fā)揮民主的功能。第一，運(yùn)轉(zhuǎn)人大的選舉機(jī)制。目前基層人大代表的選舉或說基層選舉制度改革進(jìn)展有限。解決這樣的困局，只有在制度的保障下，真正使真實(shí)的基層人大代表選舉制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來，這包括直接選舉的逐漸普及、選舉提名和競選的開放、以及人民代表的專業(yè)化和常任制等制度的改革，發(fā)揮基層人大選舉在凝聚民心、匯聚民意上的基本功能，才能贏得民心。第二，運(yùn)轉(zhuǎn)群眾的監(jiān)督機(jī)制。民主程序真正的公平和法制社會的建立都必須讓公民有知政權(quán)、議政權(quán)和參政權(quán)。群眾對人大和人大代表的監(jiān)督是保證基層政權(quán)不受家族勢力和地方惡勢力操縱的民主機(jī)制。人大機(jī)構(gòu)和人大代表一旦被置于輿論監(jiān)督之下，他們服務(wù)群眾的積極性自然會增強(qiáng)，行為操守才會有更高的要求，才會深入基層帶動群眾、溝通群眾、服務(wù)群眾。

以群眾路線運(yùn)轉(zhuǎn)基層政府民主決策。民主決策主要是要在決策的整個過程中聽取群眾的意見和建議，決策前的調(diào)研咨詢、決策中的聽證審議、決策后的追蹤問責(zé)均應(yīng)該發(fā)揮民眾在其中的作用?；鶎诱拿裰鳑Q策，主要是按照“集體領(lǐng)導(dǎo)，民主集中，個別醞釀，會議決定”的民主集中制的基本要求，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子在決策中的作用和功能。在中國的政府決策中，尤其是基層政府決策中存在一個很大問題就是基層“一把手”決策的問題，這種一把手決策為人所詬病之處就在于搞“一言堂”、“一個人說了算”，不聽取民意、不聽從下級意見，在決策的過程中不考慮本地區(qū)本單位的實(shí)際情況，搞拍腦袋決策，熱衷于搞各類形象工程、面子工程。建立科學(xué)民主的決策機(jī)制，以制度化的方式實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)民主，重點(diǎn)是要從橫向上和縱向上兩個方面綜合建構(gòu)科學(xué)民主的決策機(jī)制。從縱向上看，決策前、決策中、決策后形成決策的制度化流程與流程的制度化運(yùn)作。制度化流程在于健全決策前的調(diào)研與咨詢制度，完善決策中的協(xié)商與監(jiān)督制度，強(qiáng)化決策后的追蹤與問責(zé)制度。流程的制度化是以制度的建構(gòu)實(shí)現(xiàn)流程的規(guī)范化運(yùn)作，避免決策流程中的隨意性、主觀性，使得這種決策流程的存在與運(yùn)作不因主要領(lǐng)導(dǎo)者的變動而變動，塑造決策流程的權(quán)威性。從橫向上看，首先各項(xiàng)決策必須符合憲法和法律的規(guī)定，憲法和法律是基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)所應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則；其次是科學(xué)合理的民主決策必須遵循相應(yīng)的程序機(jī)制，比如重要人事任免必須實(shí)行常委會討論進(jìn)行票決的機(jī)制，重大項(xiàng)目的集體決策等，這種對機(jī)制程序的遵守是實(shí)現(xiàn)決策民主化的重要途徑；再次是擴(kuò)大決策過程中的公眾參與，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)既是憲法所賦予公民的基本權(quán)利，亦是基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要求。決策過程中的公眾參與是減少政府與民眾間的矛盾，提高決策的合法性，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的基本要求、有力的載體、方式和手段。

以群眾路線運(yùn)轉(zhuǎn)基層政協(xié)制度。我國的社會主義民主主要包括選舉民主和協(xié)商民主兩種形式。黨的十八大明確提出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！眳f(xié)商民主極大豐富和發(fā)展了中國特色社會主義民主制度的基本內(nèi)涵，拓展了民主的深度和廣度。民主是政協(xié)基本工作的主題，政協(xié)的主要職能在于政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，協(xié)商民主是主要特點(diǎn)。人民政協(xié)與協(xié)商民主的基本關(guān)聯(lián)在于二者間具有目標(biāo)的共識性、主體的平等性、結(jié)果的包容性，而人民政協(xié)在發(fā)揮協(xié)商民主功能上具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢：體制優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、能力優(yōu)勢。[29]各級政協(xié)成為實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商，發(fā)展社會主義協(xié)商民主的有力載體?；鶎诱f(xié)踐行群眾路線，其著力點(diǎn)就在于履行政協(xié)的基本職能，不斷完善和開拓基層政協(xié)的民主協(xié)商功能，更好地集中民意、凝聚民心、匯聚民智、服務(wù)民眾，提高公共決策的質(zhì)量，提高政黨執(zhí)政的合法性，保障國家權(quán)力的正確運(yùn)行。第一，協(xié)商的主體應(yīng)該擴(kuò)大。一般協(xié)商的主體主要是一些黨外人士、專家學(xué)者等等，從基層的實(shí)際情況看，更應(yīng)該擴(kuò)大基層民主協(xié)商的主體范圍，針對本地區(qū)發(fā)展的實(shí)際問題，多聽取一些基層社區(qū)、村支兩委的意見，多聽取普通群眾的意見。第二，從協(xié)商的層次上看，基層政協(xié)的民主協(xié)商既要有區(qū)縣一級的協(xié)商，也應(yīng)該開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政協(xié)的協(xié)商功能，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)展中的重大問題和重大決策開展協(xié)商，并確定協(xié)商的法律地位，使協(xié)商成為決策的必不可少的法律性程序，作為民主的基本原則而存在。第三，從協(xié)商的深度上來看，協(xié)商不應(yīng)該停留在表面，停留在聽取意見和建議的層次，針對協(xié)商所反映的問題，所提出的建議，要著力進(jìn)行解決，強(qiáng)化協(xié)商決議的執(zhí)行，提高協(xié)商的實(shí)際效果。第四，從協(xié)商的渠道來看，拓寬和增加更多的表達(dá)和參與的平臺，并在此基礎(chǔ)上增加協(xié)商的內(nèi)容和領(lǐng)域，使得民主協(xié)商既要體現(xiàn)國家形態(tài)上的民主，也要體現(xiàn)社會形態(tài)的民主。

以群眾路線運(yùn)轉(zhuǎn)基層群眾自治制度?；鶎尤罕娮灾沃贫仁侵袊厣鐣髁x民主的基礎(chǔ)，基層群眾自治的發(fā)展是基層政權(quán)踐行群眾路線的深化。從現(xiàn)實(shí)來看，而今的基層群眾自治制度還存在很多問題，諸如：基層政府依法行政與社區(qū)（村）依法自治的關(guān)系尚未理順，農(nóng)村“兩委”、“鄉(xiāng)村”關(guān)系還不協(xié)調(diào)；金錢、家族、宗教、黑社會操控和干預(yù)基層選舉的現(xiàn)象時有發(fā)生。城市居民行使民主權(quán)利的渠道還不夠暢通；企業(yè)職工民主管理缺乏力度，特別是民營企業(yè)和外資企業(yè)在職工參與民主管理方面缺乏制度安排。這些都是當(dāng)前基層群眾自治中存在和出現(xiàn)的問題。從發(fā)展的角度看，主要還是要在發(fā)展基層民主的過程中推進(jìn)基層自治：第一，積極探索發(fā)展基層民主的新途徑和新形式?；鶎尤罕娮灾蔚男问诫S著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)不斷地開拓，避免基層群眾自治過程中基層群眾自治組織的行政化傾向，業(yè)主委員會、社區(qū)居民代表會議和村民代表會議、專門的社區(qū)鄉(xiāng)村財(cái)政工作小組等等可作為基層民主的新途徑、新形式。第二，有序發(fā)展社會組織。社會組織的一個重要職能或運(yùn)行的基本原則就在于自我管理、自我教育和自我服務(wù)。社會組織具有獨(dú)立于政府與市場之外的組織功能，基層社會組織在實(shí)現(xiàn)基層民意匯集、代行政府部分職能，完善社會治理體系方面具有自身的獨(dú)特優(yōu)勢。在政府與市場之外培育社會自組織，擴(kuò)大社會組織自治的范圍，推動社會組織的有序發(fā)展，是推動基層民主自治的有效和有力途徑。第三，用法律規(guī)范基層民主?；鶎用裰鞯挠行虬l(fā)展依賴于一定的法律和規(guī)范，以法律法規(guī)對基層群眾組織的權(quán)力責(zé)任義務(wù)予以明確和規(guī)范，以程序民主的進(jìn)步推動基層群眾的有效參與，以基層群眾的參與建構(gòu)實(shí)質(zhì)民主的進(jìn)步。

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[21]林尚立，等制度創(chuàng)新與國家成長：中國的探索[M]天津：天津人民出版社，2005

[22]西達(dá)·斯考切波國家與社會革命：對法國、俄國和中國的比較分析[M]何俊志，等，譯上海：上海人民出版社，2007.

[23]詹姆斯·馬奇，等重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)[M]張偉，譯北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2011

[24]亞里士多德政治學(xué)[M]顏一，秦典華，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003

[25]徐勇“回歸國家”與現(xiàn)代國家的建構(gòu)[J]東南學(xué)術(shù)，2006（4）

[26]林尚立建構(gòu)民主：中國的理論、戰(zhàn)略與議程[M]上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012

[27]T.H.馬歇爾，安東尼 · 吉登斯，等公民身份與社會階級[M]郭忠華，劉訓(xùn)練，編南京：江蘇人民出版社，2008

[28]馬克思恩格斯選集：第1卷[M]2版北京：人民出版社，1995

[29]易承志協(xié)商民主與人民政協(xié)功能的優(yōu)化分析[J]湖北社會科學(xué)，2013（04）

[責(zé)任編輯郭彥英]