羅銳

（武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北武漢430072）

我國城市內(nèi)生型低收入群體住房保障的政府責(zé)任探析

羅銳

（武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北武漢430072）

城市內(nèi)生型低收入群體受其收入制約，無力承擔(dān)在市場經(jīng)濟(jì)條件下的住房成本，只能依賴政府提供的保障性住房。政府在這方面的職責(zé)包括相關(guān)立法工作、確定保障目標(biāo)、制定建設(shè)計劃、提供保障性住房的實物供給或貨幣補(bǔ)貼、保障房的監(jiān)管等。但目前，政府存在著對社會保障的認(rèn)識有偏差、廉租房制度有缺陷、棚戶區(qū)改造責(zé)任不到位等問題。因此，政府需要轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念、明確職責(zé)，完善廉租房制度，加快棚戶區(qū)改造進(jìn)程。

城市內(nèi)生型低收入群體；住房保障；政府責(zé)任

住房保障作為人類基本生存權(quán)利，人人都應(yīng)該享有。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，解決城市住房問題的渠道有兩條：市場和政府。選擇的標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)城市居民的收入狀況（包括家庭總資產(chǎn)及人均收入水平）。近年來，隨著房地產(chǎn)市場持續(xù)升溫帶來的房價高企，住房問題已成為重要的民生問題。在龐大的城市低收入群體中，城市內(nèi)生型低收入群體作為改革進(jìn)程中的利益相對受損群體，受其收入制約，無力承擔(dān)在市場經(jīng)濟(jì)條件下的住房成本，只能依賴于政府提供的保障性住房。解決城市低收入群體尤其是城市內(nèi)生型低收入群體的住房問題，是政府義不容辭的責(zé)任，同時有利于社會的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)城市化健康發(fā)展。

一、我國城市內(nèi)生型低收入群體住房現(xiàn)狀及成因

（一）城市低收入群體的特點

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，目前對于城市低收入群體的界定沒有統(tǒng)一的量化指標(biāo)。學(xué)界通常運用五分法，即按照收入水平將人群平均分成低收入、中下收入、中等收入、中上收入、高收入五種類型[1]。民政部通常以家庭成員人均收入和家庭財產(chǎn)狀況兩個指標(biāo)來界定城市低收入群體，具體標(biāo)準(zhǔn)由各地制定。

據(jù)民政部2014年1月份社會服務(wù)統(tǒng)計月報資料顯示，我國城市居民最低生活保障人數(shù)為2048.7萬人，最低生活保障戶數(shù)為1094.1萬戶[2]。我國城市低收入人群主要由以下幾類構(gòu)成：（1）無生活來源、無勞動能力、無法定扶養(yǎng)人的城市貧困人口，包括孤寡老人和殘疾人；（2）家庭人均收入低于當(dāng)?shù)卣?guī)定的貧困線，這部分人有一定的勞動能力，但無穩(wěn)定工作，收入不穩(wěn)定；（3）城鎮(zhèn)貧困職工，包括下崗職工、在崗低收入職工以及低收入離退休人員；（4）本地失地農(nóng)民，主要是城鎮(zhèn)化后因自身專業(yè)技能以及文化程度難以適應(yīng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從而導(dǎo)致貧困的群體；（5）流動人口，主要是外來無固定職業(yè)和固定收入的農(nóng)民工以及流浪乞討人員；（6）待業(yè)人員，主要是年輕的一代人，包括暫時未找到工作的大學(xué)畢業(yè)生[3]。

城市低收入群體覆蓋范圍廣，且呈現(xiàn)動態(tài)化趨勢，不同時期其對象構(gòu)成也不同。城市低收入群體可分為內(nèi)生型低收入群體和外生型低收入群體。前者主要是指20世紀(jì)八九十年代我國經(jīng)濟(jì)體制改革中的部分國有企業(yè)和集體企業(yè)的下崗工人及離退休人員。隨著時間的推進(jìn)，這些下崗工人的人數(shù)占城市內(nèi)生型低收入群體總?cè)藬?shù)的比重雖有逐年減少的趨勢，但截止2012年末，我國城鎮(zhèn)登記的失業(yè)人數(shù)仍達(dá)到926萬人[4]。后者是指城鎮(zhèn)化以來大量流入城市的農(nóng)民工以及其他外來人員。1984年1月1日，中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》提出，“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”，此后農(nóng)民開始向城市流動。隨著城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，從而形成了城市外生型低收入群體，其特點是收入較低、無城市戶籍、流動性較強(qiáng)。

本文所研究的城市內(nèi)生型低收入群體，主要是以住房為出發(fā)點，指那些長期生活在城市且存在住房

困難的低收入群體，包括經(jīng)濟(jì)體制改革中的部分國有企業(yè)和集體企業(yè)的下崗工人、離退休人員以及城市棚戶區(qū)居民。內(nèi)生型低收入群體具有以下特點：一是這些人年齡偏大，文化水平偏低，在改革開放前以“工人”身份進(jìn)入企業(yè)，享受國家或企業(yè)包辦的各種福利，生活條件相對優(yōu)越。隨著改革開放不斷深化，大量國企或集體企業(yè)改制，導(dǎo)致這些學(xué)歷不高、就業(yè)面較窄的職工大多下崗或提前退休。有的職工是被一次性買斷，即企業(yè)支付給職工一筆錢，然后職工跟企業(yè)沒有任何關(guān)系。20世紀(jì)90年代中后期，大量國企職工下崗。根據(jù)當(dāng)時的政策，下崗工人可以與原單位保留最多3年的勞動關(guān)系，工人下崗后需要到企業(yè)再就業(yè)中心登記并與中心簽訂協(xié)議，企業(yè)有權(quán)與拒簽協(xié)議的工人解除勞動關(guān)系，工人重新就業(yè)后與原單位脫鉤。二是生活狀況堪憂。由于原來在崗時工資不高，主要是依靠企業(yè)各種福利，因此積蓄甚少，下崗時年齡較大，再就業(yè)非常困難，從而淪為沒有收入來源或收入微薄的低收入群體。其生活狀況表現(xiàn)為收入低、負(fù)債重，生活支出主要是解決基本生存必需，極少用于發(fā)展和享受。三是心理負(fù)擔(dān)沉重。許多職工下崗后不愿與企業(yè)脫離勞動關(guān)系而拒簽下崗協(xié)議，消極對待再就業(yè)問題。

（二）城市內(nèi)生型低收入群體住房現(xiàn)狀及成因

1998年住房商品化改革以前，我國城市居民的住房需求主要依靠國家統(tǒng)籌統(tǒng)建、低租金分配來滿足，只有極少數(shù)陳舊的私人住房交易。以下崗職工為主的城市內(nèi)生型低收入群體，其住房大多來源于單位分配公房、政府直管公房、家傳私房以及自建房等。這些房源建造年代久遠(yuǎn)、結(jié)構(gòu)簡陋、配套設(shè)施落后。隨著我國城市化進(jìn)程的加快以及住房制度市場化改革，全國各地進(jìn)行了大規(guī)模的舊城改造以及新城區(qū)建設(shè)，城市的房地產(chǎn)業(yè)由原來國家分配的同質(zhì)化變?yōu)橐允袌鲋鲗?dǎo)的差異化，形成了房地產(chǎn)市場。這種差異化表現(xiàn)在房地產(chǎn)市場由三個層次組成，分別是以豪華別墅區(qū)、高級公寓區(qū)以及高檔小區(qū)為代表的高收入人群居住區(qū)；以國家安居工程和經(jīng)濟(jì)實用型小區(qū)為主的中等收入群體居住區(qū)；以舊城街區(qū)、衰敗企業(yè)的單位舊公房、自建簡陋房以及政府新建廉租住房為代表的低收入群體居住區(qū)。在舊城改造過程中，城市內(nèi)生型低收入群體受自身收入水平所限，被迫遷至城市郊區(qū)或指定的低標(biāo)準(zhǔn)社區(qū)。這種市場主導(dǎo)的結(jié)果導(dǎo)致房地產(chǎn)市場的社會階層化，即根據(jù)個人收入水平將居住區(qū)劃分為高檔、中檔、低檔居住區(qū)。

城市內(nèi)生型低收入群體作為城市低收入群體的一部分，其住房問題有著特殊性，尤其是棚戶區(qū)改造問題。城市棚戶區(qū)主要居住著低收入群體，我國最早的城市棚戶區(qū)居民是解放前的產(chǎn)業(yè)工人和城市貧民。解放后原有棚戶區(qū)未得到及時改造和治理，由于當(dāng)時的人口政策導(dǎo)致人口的急劇增加，在棚戶區(qū)周圍搭建了大批簡易住房，這些住房建造質(zhì)量低下，歷經(jīng)多年風(fēng)雨，房屋結(jié)構(gòu)嚴(yán)重受損。以烏魯木齊為例，其棚戶區(qū)大多是破舊的平房，其中40%建筑結(jié)構(gòu)簡單，材料以磚木為主，房屋面積狹小，人均住宅面積不足8平方米。棚戶區(qū)的配套設(shè)施缺乏及環(huán)境問題嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：（1）建筑密度大，達(dá)到50%～60%，人均綠地面積只有0.58平方米；（2）道路排水設(shè)施落后，遭遇風(fēng)雨天氣容易積水，從而損害房屋；（3）消防設(shè)施缺乏，存在安全隱患；（4）房屋配套設(shè)施不足，缺乏供暖、供氣設(shè)施，居民生活質(zhì)量低下。此外，棚戶區(qū)還存在住戶交通困難等問題[5]。

2004年，自遼寧率先在全國啟動全省范圍內(nèi)的棚戶區(qū)改造以來，全國各地都在加快城市棚戶區(qū)改造，但從實際效果看，普遍存在兩方面的問題：一方面，棚戶區(qū)改造計劃未納入城市總體建設(shè)規(guī)劃，地方政府只重視短期利益，損害棚戶區(qū)居民利益。棚戶區(qū)改造涉及拆遷問題，拆遷戶的安置往往不到位，容易發(fā)生群體性事件。同時，居民的就業(yè)安置存在困難。另一方面，棚戶區(qū)改造存在腐敗問題，主要發(fā)生在項目審查、工程立項及招投標(biāo)等領(lǐng)域。

二、城市內(nèi)生型低收入群體住房保障的政府責(zé)任

由于城市內(nèi)生型低收入群體處于社會的弱勢地位，因此，解決他們的住房問題只能依靠政府。

（一）政府承擔(dān)住房保障責(zé)任的必要性

社會保障體系和社會信用體系，是市場經(jīng)濟(jì)體制運行的兩大支柱，同時也是維系社會經(jīng)濟(jì)有效運行的體制基礎(chǔ)[6]221。目前，中國正處在全面深化改革時期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級導(dǎo)致大量從業(yè)人員下崗不可避免。這些下崗人員從原有體制的受益者變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)改革的利益受損者，最終成為低收入群體。改革在犧牲這小部分群體既得利益的同時，促進(jìn)了全社會福利的增加。因此，政府有責(zé)任通過社會保障的手段彌補(bǔ)這部分群體的損失，維護(hù)其基本生存和發(fā)展的權(quán)利。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)公共產(chǎn)品供給理論，公共產(chǎn)品非競爭性、非排他性的本質(zhì)特征決定政府提供公共產(chǎn)品的必要性。住房保障作為一項公共產(chǎn)品（服務(wù)），其供給理應(yīng)是政府義不容辭的責(zé)任。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，房地產(chǎn)的供給主要是以企業(yè)為主，房地產(chǎn)企業(yè)的逐利性致使其不愿也無能力滿足全民的住房需求。政府通過國家強(qiáng)制力采取稅收等手段，能夠有效解決公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征帶來的搭便車現(xiàn)象[7]。

（二）住房保障政府責(zé)任的內(nèi)容

政府在住房保障中所承擔(dān)的責(zé)任和功能主要有三種：一是政府被動承擔(dān)責(zé)任的雛生型；二是采用市場手段為主政府計劃為輔的社會型；三是政府全面保障的責(zé)任型[8]。宏觀上講，政府在住房保障方面的主要職責(zé)包括相關(guān)立法工作、確定保障目標(biāo)、制定建設(shè)計劃、提供保障性住房的實物供給或貨幣補(bǔ)貼、通過宏觀調(diào)控保證保障房的管理與正常運行等方面。具體來說，政府解決城市低收入群體的住房問題主要通過廉租住房來實現(xiàn)。廉租房制度是我國住房保障制度的重要組成部分，有助于保障公民最基本的居住權(quán)，從而保證其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，是政府解決城市低收入群體住房困難的重要手段。

住房保障是政府提供的公共產(chǎn)品，政府的責(zé)任貫穿從生產(chǎn)到消費（公民享受住房保障服務(wù)）的全過程，即公共產(chǎn)品供給的全過程。政府供應(yīng)公共產(chǎn)品，可以選擇自己生產(chǎn)，也可以選擇委托私人部門生產(chǎn)（私人部門通常比政府更能有效控制成本），關(guān)鍵在于對公共產(chǎn)品生產(chǎn)什么、為誰生產(chǎn)、如何生產(chǎn)、怎樣分配做出決策。產(chǎn)品的公共程度越高，企業(yè)越不愿意生產(chǎn)，因此需要政府來提供。政府在有限財力的前提下，依據(jù)產(chǎn)品的公共程度科學(xué)界定其供給范圍。主要包括兩方面，一是維持社會穩(wěn)定和健康發(fā)展的公共產(chǎn)品，如國防、社會秩序、公共建設(shè)等；二是市場主體無力承擔(dān)的公共產(chǎn)品，如社會保障服務(wù)。住房保障作為社會保障的一部分，科學(xué)界定其供給范圍，能夠保障政府更有效的提供，避免資源浪費。界定供給范圍，實質(zhì)是確定供給對象。解決城市內(nèi)生型低收入群體的住房問題，必須先確定其供給對象，主要是1984年以前就生活在城市并長期居住的城市低收入群體以及棚戶區(qū)居民。

保障房和貨幣補(bǔ)貼是住房保障服務(wù)的兩大內(nèi)容。貨幣補(bǔ)貼主要是通過財政轉(zhuǎn)移支付方式完成，程序相對簡單。保障房則是解決住房問題的主要方式。保障房建設(shè)是系統(tǒng)工程，包括保障房的選址、資金來源、建設(shè)、分配、物業(yè)管理等，這一過程符合經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)品生產(chǎn)什么、為誰生產(chǎn)、如何生產(chǎn)、怎樣分配的規(guī)律。生產(chǎn)什么確定保障房的類型；為誰生產(chǎn)決定保障房的供應(yīng)對象；如何生產(chǎn)是保障房的建設(shè)和管理；怎樣分配則要求保障房的公平分配。在這一過程中，政府不需要親力親為。根據(jù)新公共管理理論的契約主義，通過一種承諾或協(xié)議規(guī)定雙方的義務(wù)從而保障產(chǎn)品或服務(wù)的交換。契約主義分為簽約外包制和內(nèi)部契約制。對于保障房的建設(shè)權(quán)主要通過簽約外包方式出讓給房地產(chǎn)企業(yè)，政府和企業(yè)訂立合同，對保障房的質(zhì)量、戶型、建筑面積、配套設(shè)施等在合同中明確規(guī)定，企業(yè)到期交付符合合同標(biāo)準(zhǔn)房屋的同時獲得相應(yīng)的利潤。新公共管理理論作為20世紀(jì)50年代以后公共部門治理方式的重大轉(zhuǎn)變，通過引入市場力量提高了政府的執(zhí)政效率。政府在提供保障房等公共產(chǎn)品時，可以委托給私營部門，政府的責(zé)任主要是計劃（制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的契約）、籌資和監(jiān)管。

三、政府在提供城市內(nèi)生型低收入群體住房保障服務(wù)中存在的問題

（一）政府責(zé)任缺失或不到位

首先，對社會保障的認(rèn)識存在偏差。如何看待社會保障的作用，政府的認(rèn)識存在偏差，認(rèn)為提供社會保障服務(wù)（特別是救助型）是對公民的恩賜而不是對公民權(quán)利的尊重。以北京京城仁合小區(qū)為例，該小區(qū)作為廣渠門北里廉租房項目，其供應(yīng)對象是符合特定條件的城市住房困難低收入群體。這里的廉租房住戶實際居住中存在許多困難，一是房屋面積太小，難以滿足家庭生活基本需求；二是房屋空置率太高；三是房屋續(xù)租機(jī)制不明確，導(dǎo)致廉租戶不能安心居??；四是由于地處黃金地帶，消費水平過高，廉租對象經(jīng)濟(jì)壓力大等[9]。面對這些問題，住戶卻敢怒不敢言，主要是擔(dān)心有關(guān)部門得知后遷怒于他們，從而影響其繼續(xù)居住。即使有關(guān)問題反映到相關(guān)部門，相關(guān)工作人員也不以為然，認(rèn)為廉租對象有房子住就已經(jīng)很不錯了，還提“過分”的要求。這種現(xiàn)象在全國普遍存在，根源在于漠視弱勢群體應(yīng)有的權(quán)利。

城市內(nèi)生型低收入群體作為直接受益者，在政府提供保障性住房的決策中究竟應(yīng)該發(fā)揮多大的作用？是毫無條件的接受救助并感恩戴德，還是參與到?jīng)Q策的制定過程中來？前者是把受助對象視為乞討者，政府作為施舍者；后者則體現(xiàn)現(xiàn)代社會人人享有公民權(quán)，是社會進(jìn)步的表現(xiàn)?！捌蛴懻摺迸c“公民”代表

不同的社會地位：公民是法律意義上的概念，包含國家對本國居民的身份認(rèn)可及居民依法享有的權(quán)利和義務(wù)，公民權(quán)包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本權(quán)利；乞討者只是一類特定的人群，沒有法律賦予的基本權(quán)利，只有特殊的生存權(quán)利，但這種權(quán)利的實現(xiàn)沒有法律保障，只能依靠施舍者的施舍。因此，對受助對象的身份認(rèn)同（公民還是乞討者）不僅決定受助群體對社會保障需求的大小，同時決定提供社會保障服務(wù)水平的高低。北京廣渠門北里廉租房項目中的工作人員認(rèn)為廉租戶提出的要求“過分”以及廉租戶因顧慮不敢提合理的要求，說明政府部分工作人員忽視低收入群體的公民權(quán)，以乞討者的標(biāo)準(zhǔn)為其提供住房救助。

其次，棚戶區(qū)改造中責(zé)任不到位。棚戶區(qū)是我國特定歷史時期遺留的問題，棚戶區(qū)居民屬于城市內(nèi)生型低收入群體的一個重要部分。棚戶區(qū)所在城市一般屬于資源型城市，如煤礦、油田、林區(qū)等資源豐富的城市。這些資源型城市由于過度開采導(dǎo)致資源枯竭以及嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，在進(jìn)行棚戶區(qū)改造時，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市治理成為改造的難題。在棚戶區(qū)改造時政府理應(yīng)加速城市轉(zhuǎn)型，不僅需要改善棚戶區(qū)居民的住房條件，同時還需要提供更多的就業(yè)崗位，幫助居民提高其收入。而在實際改造過程中政府的職責(zé)大多落實不到位。

（二）廉租房制度存在缺陷

為了解決城市低收入群體住房困難，我國實行廉租房制度，但這一制度本身存在以下缺陷。

第一，房源渠道較少。我國廉租房房源主要來自四種途徑：一是空置的符合廉租標(biāo)準(zhǔn)的公有住房；二是政府和單位新建或購置的住房；三是社會捐贈；四是廉租對象自行租住的符合標(biāo)準(zhǔn)的住房。實際上只有第二和第四種途徑具有可操作性。第一種途徑所涉及的公有住房屬于計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物。自1998年實行住房貨幣化改革以來，我國已停止住房的實物分配，公有住房的數(shù)量急劇減少，大量公房通過房改出售或出租給職工。因此，通過公有住房為廉租房提供房源難以實行。而通過社會捐贈為廉租房提供房源更是杯水車薪。首先，我國的社會慈善事業(yè)發(fā)展水平落后，相關(guān)法律法規(guī)以及政策配套不完善，社會捐贈成功率低。其次，住房與其他商品不同，其巨額價值令一般單位或個人沒有能力或意愿無償提供。少數(shù)捐贈行為尚未形成規(guī)模，且因戶型標(biāo)準(zhǔn)不符合規(guī)定、改建成本高等原因不能作為廉租房的來源。實際上，廉租房主要來源于政府新建或購置住房以及廉租對象自行租住的住房。

第二，建房資金難以保證。無論是政府修建或購買住房，還是廉租對象自行租住住房政府提供貨幣補(bǔ)貼，都需要政府提供大量的資金支持?！读庾》勘Ｕ腺Y金管理辦法》雖然明確規(guī)定了廉租房建設(shè)的8個資金來源，并從政策上不斷加大廉租房資金的扶持力度，但地方政府在具體實施時難以落實到位。原因在于，一方面廉租房建設(shè)所需資金數(shù)額龐大，且隨著物價、人力成本逐年遞增；另一方面中央撥付的資金平攤到各地區(qū)相對較少，大部分資金來源于地方政府，地方政府的籌資壓力大。

第三，廉租房、公租房并軌后的問題。2013年12月6日住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、國家發(fā)改委對外公布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。廉租房和公租房的申請對象分別為城市低收入群體和城市中低收入群體（夾心層）。兩者的并軌，有利于政府降低因住房政策過細(xì)帶來的管理成本以及減少尋租空間。但對于城市內(nèi)生型低收入群體而言，并軌后雖然增加了部分房源，但符合條件的申請者數(shù)量的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過房源的增長。城市內(nèi)生型低收入群體將與中低收入群體競爭公共租賃住房，其自身條件的限制會導(dǎo)致成為申請者中的弱勢群體。因此，從長遠(yuǎn)看，并軌有利于我國住房保障制度的健全和發(fā)展，但對于城市內(nèi)生型低收入群體，則應(yīng)優(yōu)先保障其住房需求。

四、解決城市內(nèi)生型低收入群體住房問題的對策思考

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念，明確政府職責(zé)

政府作為公共服務(wù)的供給者，為城市內(nèi)生型低收入群體提供住房保障是其應(yīng)盡的義務(wù)。政府工作人員觀念的轉(zhuǎn)變直接影響其提供的（住房保障）服務(wù)質(zhì)量。城市內(nèi)生型低收入群體作為城市的一部分，有享受住房保障的權(quán)利。這種權(quán)利不僅在于被動接受政府提供的住房安排，同時有權(quán)提出合理的意見和建議，從而促進(jìn)其居住條件的改善。為此，應(yīng)建立弱勢群體利益表達(dá)機(jī)制，弱勢群體可通過各級人大代表向有關(guān)部門表達(dá)利益訴求。關(guān)于城市內(nèi)生型低收入群體住房保障的政府責(zé)任，各級政府應(yīng)厘清職責(zé)，明確分工。中央及省級政府主要負(fù)責(zé)資金來源；地級市政府主要負(fù)責(zé)土地審批以及資金的撥付和監(jiān)管；縣（區(qū)）

級政府主要負(fù)責(zé)房屋具體建設(shè)和日常管理。

（二）完善公共租賃住房制度

完善公共租賃住房制度，可從以下方面著手：第一，用制度解決資金問題。公共租賃住房制度具有長期性，應(yīng)將建設(shè)資金來源納入各級政府財政預(yù)算（以中央及省級財政預(yù)算為主），確保資金來源的可持續(xù)性；第二，建立居民住房登記系統(tǒng)，科學(xué)識別住房保障對象，實行準(zhǔn)入輪候機(jī)制[10]，建立公共租賃住房個人信用體系[11]；第三，針對內(nèi)生型低收入群體的特點，加大貨幣補(bǔ)貼。建立臨時性和長期性救助相結(jié)合的長效機(jī)制，將貨幣補(bǔ)貼涵蓋水、電、煤氣、物業(yè)費、社會保險等居民生活費用；第四，針對公租房和廉租房并軌后內(nèi)生型低收入群體的弱勢地位，應(yīng)通過相關(guān)政策措施優(yōu)先保障其住房需求。

（三）加快棚戶區(qū)改造進(jìn)程

目前，我國仍有7000萬平方米的棚戶區(qū)需要改造，約14萬公頃的沉陷區(qū)需要治理[12]。棚戶區(qū)改造是城市化進(jìn)程的重要組成部分，對城市而言，改造舊房能改變城市面貌，提高城市競爭力；對低收入群體來說，可以改善其居住條件。由于城市內(nèi)生型低收入群體在利益表達(dá)上處于弱勢，政府在改造過程中常忽視其正當(dāng)權(quán)益，該群體由于無法通過正當(dāng)手段維權(quán)，導(dǎo)致發(fā)生沖突甚至群體性事件，嚴(yán)重威脅社會安全。因此，政府在進(jìn)行棚戶區(qū)改造中應(yīng)做好以下方面的工作。

一是做好居民的確權(quán)工作。棚戶區(qū)改造涉及的建筑物、居民數(shù)量巨大，還涉及土地的權(quán)益。國土部門應(yīng)組織力量，科學(xué)測量居民占有的土地情況，做好確權(quán)工作，為以后的補(bǔ)償提供依據(jù)。確權(quán)關(guān)系到棚戶區(qū)居民的切身利益，應(yīng)嚴(yán)格依照《中華人民共和國土地管理法》中的有關(guān)條例進(jìn)行。在房屋測量時，應(yīng)委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)評估，保障居民合法利益。

二是必須依法拆遷。棚戶區(qū)改造是一項復(fù)雜工程，必須依照《土地管理法》、《物權(quán)法》等有關(guān)法律切實維護(hù)城市內(nèi)生型低收入群體的利益。棚戶區(qū)改造作為“民心工程”，相關(guān)部門應(yīng)盡可能滿足民眾的合理要求，保障其合法權(quán)益，特別是補(bǔ)償和安置工作要充分考慮各戶的實際情況，禁止強(qiáng)制拆遷。

三是落實監(jiān)管責(zé)任。在棚戶區(qū)改造過程中，政府應(yīng)居主導(dǎo)地位。政府的職責(zé)主要是規(guī)劃和監(jiān)管。前者包括根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃科學(xué)確定棚戶區(qū)的改造區(qū)域以及改造后的用途，做好改造計劃（包括工程及居民安置等），通過公正、公開的招投標(biāo)方式將改造工程分包給開發(fā)商，在改造中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用；后者包括在工程建設(shè)中對建筑質(zhì)量、資金運用情況進(jìn)行監(jiān)管，防止尋租和腐敗，維護(hù)拆遷居民的正當(dāng)權(quán)益（包括補(bǔ)償資金是否足額到位，后續(xù)安置工作居民是否滿意以及日后居民的生存發(fā)展問題）。

改造棚戶區(qū)不僅要考慮經(jīng)濟(jì)利益，還應(yīng)注重生態(tài)效益。在整個改造進(jìn)程中，政府應(yīng)傾聽各方的意見，防止走“先污染、后治理”的老路，用科學(xué)的方式進(jìn)行改造。

[1]孫榮飛.國家部委對低收入人群的界定[N].第一財經(jīng)日報，2008-02-29.

[2]2014年1月份社會服務(wù)統(tǒng)計月報[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2014-02/19/content_2614562.htm.

[3]王繼明.城市低收入人群的現(xiàn)狀及其原因研究[J].山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報,2007，（12）.

[4]2012年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201305/ t20130528_103939.htm.

[5]蘇巴提·阿合買提.烏魯木齊市棚戶區(qū)居民住房保障問題[J].今日中國論壇，2013，（8）.

[6]鄧大松，等.社會保障理論與實踐[M].北京：人民出版社，2007.

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[9]繁易.走進(jìn)北京廉租戶[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2007，（48）.

[10]劉祖云，吳開澤.住房保障準(zhǔn)入與退出的香港模式及其對內(nèi)地的啟示[J].中南民族大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2014，（2）.

[11]洪開榮，等.互動公平博弈視角下廉租住房保障模式研究[J].求索，2014，（5）.

[12]中國近7000萬平米棚戶區(qū)需改造城市低保人數(shù)超180萬[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2013/12-03/5572962.shtml.

［責(zé)任編輯：黃文紅］

C913.7

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1001－4799（2014）06－0131－05

2014-06-11

羅銳（1985-），男，湖北武漢人，武漢大學(xué)社會保障研究中心2011級博士研究生。