王富秋

(四川文理學院 馬克思主義學院，四川 達州 635000)

盡管《憲法》及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權作了明確規(guī)定，但是由于配套制度不健全、觀念的誤區(qū)、體制制約等因素存在，如何充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的職能一直被視為基層政治建設中急待破解的難題之一。如何解決這一問題，筆者認為可以從具體制度入手改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，強調(diào)在黨的領導、人民當家作主與依法治國原則指導下，改革創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，不斷發(fā)展和完善人民代表大會制度，加快社會主義法治國家建設，實現(xiàn)人民當家作主的政治目標。

一 當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度存在的問題

雖然相關法律制度的實施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行職權的狀況不斷改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作逐步完善，但是與人民群眾的期望值之間還有一定的距離，仍然需要在實踐中不斷改進。

1．選民參與選舉出現(xiàn)“發(fā)展性缺位”。

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉制度建設可以追溯到土地革命戰(zhàn)爭時期中央蘇區(qū)的選舉法，隨著新中國的成立，特別是1953年通過的《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉》標志著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的正式建立。在經(jīng)歷挫折與恢復重建階段后，至上世紀九十年代，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已經(jīng)走上了依法、健康發(fā)展的軌道。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作發(fā)展過程中，雖然取得了一定的成績，但也存在一些急需解決的問題。

選民參與選舉是選民行使民主權利、珍惜自己的選民權利的表現(xiàn)，主動參與選舉才能發(fā)揮人大選舉的功能性作用。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)本屆人大選舉中，全縣適齡人口129萬多人，登記選民數(shù)為79.8萬人，占應參加選舉人口的61%，即全縣有近49萬人(除去被剝奪政治權利的人)沒有參加本縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人大選舉。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加選舉的選民比例也呈現(xiàn)出巨大的差距，參加選舉的選民比例最高的是A鎮(zhèn)，為17845人，占總人口的72.84%；參加選舉的選民比例最低的是G鎮(zhèn)，為59712人，占總人口的42.95%。[1]依據(jù)全國人大換屆選舉的有關規(guī)定，在取得戶籍所在地原選區(qū)選民資格證明后，可以在現(xiàn)居住地或工作地的選區(qū)參加選舉。上述數(shù)據(jù)中提到的未參加選舉的選民絕大多數(shù)是外出務工人員，由于他們知識水平不高且工作壓力大，沒有時間或者沒有意識回戶籍所在地原選區(qū)開據(jù)選民資格證明，這樣他們就沒有行使選舉權和被選舉權，成了選舉“觀眾”，民主的理念很難在他們中間形成。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的制度優(yōu)勢尚未發(fā)揮出來。

根據(jù)地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會每年至少召開一次代表大會，而現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的召開普遍存在質(zhì)量不高、效果不好、流于形式的問題，甚至被當作“例會”來對待，簡單地走過場，主要表現(xiàn)為如下幾個方面。

一是注重履行法律規(guī)定，忽視報告內(nèi)容。代表參會就是履行法律規(guī)定義務，對會議上的諸如《政府工作報告》《財政預決算報告》《人大工作報告》等并不關心，加之報告人本身就馬虎大意，隨意編造空話、套話、大話，使會議決議缺乏可行性。二是“選舉”形式化，實效空洞化。代表參會只注重選舉，并將其作為衡量會議成敗的主要標準。遇到有選舉任務時，領導非常重視，代表們都來參加；反之，就開不開會、開多久很隨意，會后的決議實施更是無人問津。三是代表素質(zhì)不高。在代表選舉時往往只注重代表數(shù)量和構成要求，按比例將代表數(shù)量分到各選區(qū)，而忽視代表的文化程度、政治理論和社會活動能力等要求，部分代表甚至成為“聽會代表”或“舉手代表”。

3．人大主席工作嚴重錯位。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只設主席，沒有設副主席。人大主席在黨委的管理下，分管黨務、工青婦、信訪、財政等政府部門工作，這使人大主席一年中大部分時間和精力都忙于這些政府部門工作，而沒有時間管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職工作，形成了嚴重的工作“錯位”。加之，人大主席在召集會議時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中有相當一部分代表又為上一級人大代表且身兼數(shù)職，無暇顧及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的召開，使人大主席工作中受到多方掣肘。因此，人大主席很難組織起有效的人大工作活動，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作效率大打折扣。

二 從具體制度入手改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度

上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中出現(xiàn)的困難都是在具體制度上和操作程序上的問題，而不是體制的弊端，因此可以通過不斷建立相關制度、完善操作程序來加以改進。

1．做好普法宣傳教育，鼓勵選民參加直接選舉。

根據(jù)我國憲法和地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由選民直接選舉的代表組成，即直接選舉產(chǎn)生。直接選舉是選民行使人民當家作主權利最直接的表現(xiàn)，直接選舉要求選民直接參與選舉，并對選舉結果享有知情權。目前，由于我國人口流動大，特別是農(nóng)村外出務工人員多，如不能有效使這些選民參與選舉過程中，則民主的意識很難建立起來。因此，可以修改異地選舉的辦法，不再要求外來人員必須在“取得戶籍所在地原選區(qū)選民資格證明后，可以在現(xiàn)居住地或工作地的選區(qū)參加選舉”，應該根據(jù)社會的發(fā)展，將在異地工作并愿意為當?shù)刈鲐暙I的外來務工人員登記在當?shù)貐⒓舆x舉，可要求這部分選民承諾不再參加其他地方的選舉。

2．加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度建設、增強參政議政能力。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度建設中，選舉是基礎，參政議政是關鍵。選民選舉出的代表組成人民代表大會目的是為人民服務，代表在行使其權力時，一定要認識到其權力是人民賦予的，其工作應以是不是符合人民的要求為最高標準，順應時代的發(fā)展。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會應該做好如下工作：一是會前準備要充分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會召開前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團要組織開好主席團會議、代表小組長會議等不同層次的會議，為大會召開做充分的準備。二是會議在規(guī)范的程序中召開，杜絕弄虛作假。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會召開時，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在大會期間職權和閉會期間職權及行使職權程序，給代表充分發(fā)言機會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會要做到有權必有責，兼顧實體與程序，增強會議的實用性和可操作性，同時，要使其權力具體化、規(guī)范化、程序化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會上，防止履行職責不到位，防止濫用撤銷、質(zhì)詢、罷免等監(jiān)督權利，使人民群眾滿意率低，杜決出現(xiàn)重大事項決定權被取代、保護保障權相對薄弱、等額選舉被指為“內(nèi)定”等與人大組織法相悖情形出現(xiàn)，增強人大工作的嚴肅性和程序性。

3．理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導體制，加大監(jiān)督力度。

人民代表大會制度是黨領導人民建立的保障和實現(xiàn)人民當家作主的根本政治制度。這一好的制度，需要在社會實踐的發(fā)展中不斷完善、發(fā)展，并得到尊重。[2]理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導體制可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法獨立行使職權提供體制保障。當前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要進一步理順人民代表大會與黨委、政府及其他國家機關的關系。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的工作體制機制還很不健全，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席身兼數(shù)職，且在黨內(nèi)的職務上普遍低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委過多地指導，甚至是直接指揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作，混淆了黨委與國家權力機關間的界限。因此，要進一步樹立起人民代表大會是國家權力機關的意識，健全人民代表大會與黨委、政府等機構的職能分工，確立人民代表大會與政府之間決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，同時理順黨委的指導性作用。

加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度建設，離不開上級人民代表大會的監(jiān)督保障作用。上級人民代表大會對下級人民代表大會負責監(jiān)督，保障人民代表大會制度的有效運行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表要認真調(diào)查研究，觀察社會發(fā)展的趨勢，為社會發(fā)展提出高質(zhì)量的意見和建議，為人民服務。同時，人大代表要接受選民的監(jiān)督，進一步暢通民意反映渠道，同選民交流感情，健全回訪選民、向選民述職活動，并要求人大代表分別與選區(qū)內(nèi)貧困戶進行對接，實現(xiàn)選民對人民代表的監(jiān)督，促使人民代表大會制度在社會發(fā)展中不斷完善。

[1]本次調(diào)研的數(shù)據(jù)主要以四川省X縣人大提供的本屆人大選舉(人大代表登記選民人數(shù)統(tǒng)計表)為基礎.

[2]王維國，劉軍.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)展歷程——存在問題與對策_以北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為例[J].中國社會科學院研究生院學報,2011(5):5-10.