彭 正 德

（湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，長(zhǎng)沙410081）

農(nóng)民政治認(rèn)同是中國(guó)政治穩(wěn)定與社會(huì)和諧的重要基礎(chǔ)。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略實(shí)施以來，中國(guó)農(nóng)村的民生狀況持續(xù)得到改善，為增強(qiáng)農(nóng)民政治認(rèn)同提供了契機(jī)和動(dòng)力。當(dāng)前，民生已成為影響農(nóng)民政治認(rèn)同的主要因素，如何在改善農(nóng)村民生的過程中切實(shí)提升農(nóng)民的政治認(rèn)同情感，是一個(gè)值得深入探討的重要問題。

一、民生是當(dāng)前影響農(nóng)民政治認(rèn)同的主要因素

改革開放以來農(nóng)民政治認(rèn)同的演變表明，民生與民主是影響農(nóng)民政治認(rèn)同的兩大因素，生存壓力和權(quán)利匱乏是導(dǎo)致農(nóng)民政治認(rèn)同弱化的重要原因。在新農(nóng)村建設(shè)中，黨和國(guó)家強(qiáng)調(diào)改善農(nóng)村民生和發(fā)展農(nóng)村民主，并出臺(tái)了一系列政策和措施，帶來了農(nóng)村的發(fā)展變化，改善了農(nóng)民與國(guó)家之間的關(guān)系，也在一定程度上提升了農(nóng)民的政治認(rèn)同情感。但是，民生與民主這兩大因素對(duì)于增強(qiáng)農(nóng)民政治認(rèn)同所起的作用并不均衡，無論是從農(nóng)民的主觀認(rèn)識(shí)還是從改善民生和發(fā)展民主的客觀效果來看，民生對(duì)于農(nóng)民政治認(rèn)同的作用要遠(yuǎn)大于民主。

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響下農(nóng)民對(duì)民生的改善有著強(qiáng)烈愿望

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代化過程中的普遍現(xiàn)象?，F(xiàn)代化是一個(gè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)邁進(jìn)的過程，其核心是工業(yè)化和城市化，容易導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展的非均衡狀態(tài)，即一邊是工業(yè)的快速發(fā)展和城市的相對(duì)繁榮，另一邊是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的邊緣化，它給農(nóng)民帶來的重大沖擊就是使農(nóng)民勞動(dòng)和福利的客觀條件不斷惡化，從而使農(nóng)民身陷糟糕的處境［1］。在中國(guó)，現(xiàn)代化的發(fā)展使城鄉(xiāng)分化的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得以形成和固化，在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民普遍收入低，城鄉(xiāng)貧富差距懸殊。一般而言，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代化過程中的一種過渡狀態(tài)，隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)逐漸向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，二元結(jié)構(gòu)將逐漸消解［2］，但是中國(guó)城鄉(xiāng)分化的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合，難以隨著工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而自動(dòng)消除。

受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、生活質(zhì)量等各方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，而農(nóng)民改變貧窮落后狀態(tài)的能力卻十分弱小。改革開放前，農(nóng)民被牢牢限制在農(nóng)村，不能自由流動(dòng)，農(nóng)民與城市居民的生活范圍相對(duì)孤立，缺少聯(lián)系，城鄉(xiāng)差距難以給農(nóng)民造成直接的壓力，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的今天，城鄉(xiāng)差距及其給農(nóng)民帶來的生活壓力變得非常具體，因此農(nóng)民對(duì)于民生的改善有著十分強(qiáng)烈的愿望。不僅如此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)也加快了鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的貧富分化，從而強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)民生的需求，正如馬克思所說：“一座小房子不管怎樣小，在周圍的房屋都是這樣小的時(shí)候，它是能滿足社會(huì)對(duì)住房的一切要求的，但是，一旦在這座小房子近旁聳立起一座宮殿，這座小房子就縮成可憐的茅舍模樣了?！保?］在這種情況下，農(nóng)民渴望改變貧困落后的現(xiàn)狀，他們對(duì)民生的需求愿望遠(yuǎn)遠(yuǎn)壓倒了對(duì)民主的渴求。

（二）農(nóng)村基層民主虛化趨勢(shì)下農(nóng)民對(duì)民主的熱情下降

從1987年底《村民委員會(huì)組織法（試行）》的頒布算起，以村民自治為內(nèi)容的農(nóng)村基層民主制度已經(jīng)確立了二十多年。這一制度隨著《村民委員會(huì)組織法》的頒布和修訂而逐步完善，但是農(nóng)村基層民主的水平卻沒有得到應(yīng)有的提升。人們通常以民主的廣度、深度和范圍作為衡量民主發(fā)展水平的尺度，民主的廣度指的是民主過程中參與者的數(shù)量，“決定于受政策影響的社會(huì)成員中實(shí)際或可能參與決策的比率”［4］12，反映的是政治參與的普遍性；民主的深度是指民主過程中“參與者參與是否充分、有效”［4］21，反映的是參與的性質(zhì)；而民主的范圍則是指人們?cè)诙嗌偈马?xiàng)上能夠有效參與，它取決于“在何種問題上人們的意見起決定作用，以及對(duì)人們意見的權(quán)限有哪些限制”［4］26。在中國(guó)農(nóng)村基層民主實(shí)踐中，農(nóng)民雖然可以參與村莊的民主選舉，卻難以對(duì)村莊公共事務(wù)進(jìn)行真正的民主管理。村民自治制度框架內(nèi)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利更多地停留在文本層面，而不是充分地貫徹于民主實(shí)踐之中，即使是按村委會(huì)組織法規(guī)定舉行的、相對(duì)搞得較好的三年一屆村委會(huì)換屆選舉，在很多農(nóng)民看來，誰能當(dāng)選也主要是由“上面”決定的。農(nóng)村基層民主在廣度、深度和范圍方面的較低水平，反映的是農(nóng)村基層民主被虛化的趨勢(shì)。

在農(nóng)村基層民主日漸虛化的趨勢(shì)下，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層民主的熱情開始下降。在很多農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民很少關(guān)心和參與村內(nèi)公共事務(wù)，政治疏離和政治冷漠心態(tài)比較普遍。許多農(nóng)民沒聽說過“一事一議”、“四議兩公開”等農(nóng)村基層民主的實(shí)現(xiàn)形式，甚至搞不清村里誰是村民代表，也不清楚村里的財(cái)務(wù)收支情況，但他們對(duì)此習(xí)以為常，并不會(huì)表現(xiàn)出特別的不滿。即使在縣、鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)十分重視的村莊選舉中，相當(dāng)一部分農(nóng)民也是抱著無所謂的態(tài)度儀式般地參與投票，有些農(nóng)民則經(jīng)常不參加村莊選舉。在有的村莊，“盡管有一些人出于盡義務(wù)而去參與，但較少有參與意識(shí)與熱情”［5］。農(nóng)村基層民主的虛化趨勢(shì)和農(nóng)民民主熱情的下降，不僅使農(nóng)村基層民主的形式意義突出，而且制約了農(nóng)民民主能力的發(fā)展和民主習(xí)慣的形成，在這種情況下，農(nóng)村基層民主難以對(duì)農(nóng)民政治認(rèn)同的提升發(fā)揮積極作用。

（三）資源輸入背景下國(guó)家民生政策有力激發(fā)了農(nóng)民的政治認(rèn)同情感

在農(nóng)村貧困落后和農(nóng)民承受著較大生存壓力的情況下，農(nóng)民對(duì)于改善民生狀況和實(shí)現(xiàn)富裕生活有著十分迫切和強(qiáng)烈的愿望。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期影響，這種愿望的實(shí)現(xiàn)只能依賴于國(guó)家政策的補(bǔ)償性支持，即“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和“城市支持農(nóng)村”，而且要破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，也必須依靠國(guó)家政策的大力推動(dòng)。廣大農(nóng)民也清醒地認(rèn)識(shí)到，村民自治的空間十分有限，在推動(dòng)國(guó)家民生政策的制定方面是無能為力的，如果沒有國(guó)家的政策支持和財(cái)政扶持，農(nóng)村基層民主搞得再好也無法改變農(nóng)村貧困落后的狀態(tài)并減輕農(nóng)民的生存壓力。

新農(nóng)村建設(shè)開展以來，黨和國(guó)家貫徹“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的理念，廢除了農(nóng)業(yè)稅制度，并實(shí)施和推進(jìn)了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、免費(fèi)義務(wù)教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、村村通公路等一系列改善農(nóng)村民生的惠農(nóng)政策，并為農(nóng)村的發(fā)展提供了大量資金支持，國(guó)家與農(nóng)村的關(guān)系由資源汲取型關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源輸入型關(guān)系。由于國(guó)家改善農(nóng)村民生、推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的政策符合農(nóng)民的利益需求，并且大大超過了農(nóng)民的心理預(yù)期，這些政策有力地激發(fā)了農(nóng)民的政治認(rèn)同情感。在很多農(nóng)民看來，種田不但不要交稅，還能得到補(bǔ)貼，農(nóng)民生病住院能夠“報(bào)銷”，老人能夠領(lǐng)“養(yǎng)老錢”，小孩可以接受免費(fèi)義務(wù)教育，這是從來都沒有過的事情，他們從國(guó)家農(nóng)村政策的變化中感受到了國(guó)家對(duì)農(nóng)民的體恤之情，看到了生活條件不斷改善的希望，因而從內(nèi)心深處感謝黨和政府，并對(duì)黨和政府充滿信心。

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)民政治認(rèn)同的積極變化，主要是國(guó)家實(shí)施農(nóng)村民生政策的結(jié)果，而非農(nóng)村基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果。客觀地看，盡管農(nóng)村基層民主制度進(jìn)一步完善，但是農(nóng)村的民主實(shí)踐并沒有出現(xiàn)大的發(fā)展，而民生狀況的改善卻十分明顯。當(dāng)前，由于農(nóng)村貧困落后的狀況和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變，民生仍然是影響農(nóng)民政治認(rèn)同的主要因素，農(nóng)民對(duì)民生福利的需求比對(duì)民主權(quán)利的需求更為迫切，民生政策在增強(qiáng)農(nóng)民政治認(rèn)同方面發(fā)揮著比民主政治更為重要的作用。

二、民生影響下農(nóng)民政治認(rèn)同的重要特征

在現(xiàn)代化的沖擊和擠壓下，農(nóng)民迫切希望改善自身的物質(zhì)生活和勞動(dòng)條件，當(dāng)國(guó)家政策和資源輸入帶來了農(nóng)村民生的改善，農(nóng)民政治認(rèn)同也就有了提升的動(dòng)力。受民生的影響，當(dāng)前農(nóng)民政治認(rèn)同表現(xiàn)出以下四個(gè)重要特征：

（一）獲益認(rèn)知是農(nóng)民政治認(rèn)同的深厚基礎(chǔ)

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)之所以能夠增強(qiáng)農(nóng)民政治認(rèn)同，根本原因在于農(nóng)村民生的改善符合農(nóng)民的利益需求。利益是人們行為的根本動(dòng)因，也是人們政治心理形成和變化的重要原因，這在生活壓力相對(duì)較大的底層社會(huì)群體身上表現(xiàn)得更加突出。由于經(jīng)濟(jì)收入、生活質(zhì)量、社會(huì)聲望與地位等方面均處于較低水平，承受的生活壓力較大，農(nóng)民的“底層”社會(huì)身份的特征比較明顯。作為底層社會(huì)群體，農(nóng)民感興趣的不是抽象的“主義”和遠(yuǎn)大的政治理想，而是具體的物質(zhì)利益和體面的物質(zhì)生活，他們?nèi)粘Ｋ伎嫉闹行膯栴}不是如何推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展，而是如何增加家庭收入以減輕生活壓力。在新農(nóng)村建設(shè)開展之前的十多年時(shí)間里，由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)村和農(nóng)民被過度邊緣化等原因，農(nóng)民的“被剝奪感”相對(duì)突出，其政治認(rèn)同便呈現(xiàn)出明顯的弱化傾向［6］。而在新農(nóng)村建設(shè)中，由于國(guó)家民生政策給農(nóng)民帶來了實(shí)惠，因而農(nóng)民對(duì)黨和政府以及政治秩序表現(xiàn)出較高程度的認(rèn)同，而且許多農(nóng)民認(rèn)識(shí)到，既有的政治制度沒有為農(nóng)民改善自身生存狀態(tài)提供有效的民主機(jī)制，而國(guó)家民生政策背后的資源輸入?yún)s可以改善他們的生活和生產(chǎn)條件，提高他們的生活質(zhì)量，因此農(nóng)民對(duì)民生政策的重視程度要遠(yuǎn)高于民主政治。獲益認(rèn)知也直接影響著農(nóng)民對(duì)民生政策的評(píng)價(jià)，比如在大多數(shù)農(nóng)民看來，稅費(fèi)改革政策和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策給農(nóng)民帶來的實(shí)惠較大，因而這兩項(xiàng)政策獲得了農(nóng)民普遍而高度的認(rèn)同，而合作醫(yī)療政策主要是“肥”了定點(diǎn)醫(yī)院，帶給農(nóng)民的實(shí)惠比較“虛”，因而他們對(duì)這一政策的認(rèn)同程度相對(duì)較低。

（二）規(guī)則意識(shí)是農(nóng)民政治認(rèn)同的重要向度

在影響農(nóng)民政治認(rèn)同的兩大因素中，民主強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民享有的權(quán)利，而民生強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家政策執(zhí)行應(yīng)該遵循的規(guī)則。由于影響農(nóng)民政治認(rèn)同的主要因素是民生而非民主，因而農(nóng)民政治認(rèn)同體現(xiàn)出重規(guī)則而輕權(quán)利的特征。盡管村民自治實(shí)踐推動(dòng)了農(nóng)民民主意識(shí)的發(fā)展，但是農(nóng)民的民主權(quán)利觀念依然比較淡薄，大多數(shù)農(nóng)民不會(huì)將民主權(quán)利當(dāng)作一種社會(huì)成員的資格，更不會(huì)把民主權(quán)利視為尊嚴(yán)和生命去捍衛(wèi)，他們不會(huì)因?yàn)樽约旱拿裰鳈?quán)利沒有得到充分行使或保障而對(duì)政治秩序和執(zhí)政者充滿敵意，也不會(huì)因?yàn)槊裰鳈?quán)利得到充分的尊重和實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生高度的政治認(rèn)同情感。相比之下，農(nóng)民的規(guī)則意識(shí)卻非常強(qiáng)烈，他們希望規(guī)則能夠得到嚴(yán)格遵守，并把規(guī)則當(dāng)成衡量政策執(zhí)行是否到位和政治權(quán)力運(yùn)作是否規(guī)范的重要標(biāo)準(zhǔn)，一旦他們發(fā)現(xiàn)自己的利益因規(guī)則遭到踐踏而受損或者自己被“潛規(guī)則”，他們往往會(huì)變得非常憤怒，結(jié)果不僅會(huì)削弱他們的政策認(rèn)同程度，而且會(huì)損害他們對(duì)黨和政府的情感。正如我們所看到的，絕大多數(shù)農(nóng)民不會(huì)因?yàn)槌青l(xiāng)義務(wù)教育缺乏公平妨礙了農(nóng)民受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而指責(zé)黨和政府，卻會(huì)對(duì)學(xué)校亂收費(fèi)、教師不負(fù)責(zé)任等不遵守規(guī)則的現(xiàn)象而表示強(qiáng)烈的不滿；他們不會(huì)因?yàn)檗r(nóng)民沒有獲得平等的社會(huì)保障權(quán)利而義憤填膺，卻會(huì)對(duì)“富人吃低?！钡熔`踏規(guī)則的現(xiàn)象憤憤不平。當(dāng)上述現(xiàn)象發(fā)生后，農(nóng)民的政治認(rèn)同便會(huì)受到某種程度的損傷，因?yàn)檗r(nóng)民的政治認(rèn)同是規(guī)則導(dǎo)向型的。

（三）公正觀念是農(nóng)民政治認(rèn)同的重要標(biāo)尺

在任何社會(huì)中，弱勢(shì)群體通常特別強(qiáng)調(diào)公正，他們希望社會(huì)是公正的，并往往對(duì)不公正現(xiàn)象滿腹牢騷甚至心懷怨憤。由于“當(dāng)今中國(guó)農(nóng)民是最大的弱勢(shì)群體”［7］，大多數(shù)農(nóng)民有著比較強(qiáng)烈的公正觀念，他們希望政府公正廉明，希望干部辦事公道，也希望自己得到公正的對(duì)待，在遭遇“徇私枉法”行為而身受“冤屈”時(shí)，他們希望有人為自己主持正義。農(nóng)民的公正觀念深刻地影響著他們的政治認(rèn)同，如果干部處理事情不公正，他們可能會(huì)對(duì)干部持不信任甚至敵對(duì)態(tài)度，如果政策執(zhí)行不公正，他們可能會(huì)懷恨政策執(zhí)行者，甚至降低對(duì)黨和政府的認(rèn)同。農(nóng)民的公正觀念有兩個(gè)主要指向，一是強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)則的嚴(yán)格遵守，因?yàn)橐?guī)則遭到踐踏通常會(huì)導(dǎo)致不公正；二是強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)公平，在他們看來，遵守規(guī)則卻違背公平的做法同樣是不公正的。由于強(qiáng)調(diào)規(guī)則，很多農(nóng)民并不認(rèn)為貧富差距過大是一種社會(huì)不公正，他們傾向于認(rèn)為，能致富的人大多數(shù)是因?yàn)槟芰?qiáng)、運(yùn)氣好，而不是不守規(guī)則；但是對(duì)于“貪官致富”，大多數(shù)農(nóng)民深惡痛絕，因?yàn)樨澒俚呢?cái)富是通過違背規(guī)則而聚斂的不義之財(cái)。由于強(qiáng)調(diào)公平，農(nóng)民對(duì)于按照規(guī)則產(chǎn)生的結(jié)果也可能表示不滿，也許他們不清楚規(guī)則的具體內(nèi)容，但他們可以將自己與他人放在規(guī)則面前進(jìn)行比較，以檢驗(yàn)結(jié)果是否公平，比如，有的農(nóng)民認(rèn)為自己比別人更符合“低?！睏l件、更應(yīng)該得到“政策性補(bǔ)貼”，卻未能如愿。當(dāng)然，違背規(guī)則而產(chǎn)生的不公平對(duì)農(nóng)民政治認(rèn)同的傷害更大，農(nóng)民之所以對(duì)“富人吃低?！爆F(xiàn)象反應(yīng)強(qiáng)烈，不僅是因?yàn)槠溥`背了規(guī)則，更因?yàn)槠淝址噶宿r(nóng)民的公正觀念。

（四）農(nóng)民政治認(rèn)同表現(xiàn)出鮮明的層次性

從認(rèn)同對(duì)象的角度來看，政治認(rèn)同是一個(gè)包括政策認(rèn)同、執(zhí)政黨和政府認(rèn)同、國(guó)家認(rèn)同、制度認(rèn)同、價(jià)值認(rèn)同在內(nèi)的由具體到抽象、由低層到高層的多層次有序結(jié)構(gòu)［8］。當(dāng)前，農(nóng)民政治認(rèn)同在上述五個(gè)層面并非整齊劃一，而是表現(xiàn)出鮮明的層次差異，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，越是在抽象層面，農(nóng)民的認(rèn)同程度越高。由于農(nóng)民關(guān)心身邊的、與自己利益相關(guān)的具體問題而對(duì)抽象的事物缺乏興趣，他們對(duì)于國(guó)家、政治制度和政治價(jià)值觀等較抽象的對(duì)象往往表現(xiàn)出較高程度的認(rèn)同傾向，對(duì)于政策、執(zhí)政黨和政府等較具體的對(duì)象則表現(xiàn)出明顯的分化和復(fù)雜的景象，他們不會(huì)因?yàn)檎J(rèn)同對(duì)象較抽象而保持警惕并采取排斥態(tài)度，而是在沒有不認(rèn)同的理由時(shí)傾向于賦予對(duì)象以認(rèn)同。其二，在執(zhí)政黨和政府認(rèn)同層面，黨政機(jī)構(gòu)的層級(jí)越高，農(nóng)民的認(rèn)同程度越高。農(nóng)民更傾向于信任上級(jí)黨委和政府，他們對(duì)于黨中央和中央政府的認(rèn)同程度最高，對(duì)于縣、鄉(xiāng)黨委和政府則有著諸多不滿。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民心目中，黨中央、國(guó)務(wù)院的威信最高，其次為省委省政府，再次為市委市政府，又次為縣委縣政府，威信最低的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，甚至低于村支部和村委會(huì)，而且縣、鄉(xiāng)兩級(jí)黨政組織在農(nóng)民心目中的地位差別很小。其三，在政策認(rèn)同層面，農(nóng)民對(duì)政策的認(rèn)同程度高而對(duì)政策執(zhí)行的認(rèn)同程度低。農(nóng)民對(duì)政策有著較多的不滿、牢騷和怨言，但是他們明確地將政策和政策執(zhí)行區(qū)分開來，他們的不滿、牢騷和怨言通常指向縣、鄉(xiāng)黨政機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行偏差而不是政策本身，他們中的大多數(shù)人認(rèn)為，中央制定了好政策，但是地方政府沒有把這些政策執(zhí)行好。

農(nóng)民政治認(rèn)同的上述四個(gè)特征為我們理解當(dāng)前的農(nóng)民政治認(rèn)同狀況提供了便利，也為我們思考如何增強(qiáng)農(nóng)民政治認(rèn)同提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

三、增強(qiáng)農(nóng)民政治認(rèn)同關(guān)鍵在于落實(shí)民生政策

新中國(guó)成立以來，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系經(jīng)歷了三次重大調(diào)整。第一次是新中國(guó)初期的土地所有制改革，國(guó)家廢除了“地主階級(jí)封建剝削的土地所有制”，給無地、少地的農(nóng)民分配了土地；第二次是改革開放初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，國(guó)家廢除了低效率的土地經(jīng)營(yíng)制度，解決了農(nóng)民的溫飽問題；第三次是21世紀(jì)初的農(nóng)村稅費(fèi)改革，國(guó)家廢除了兩千多年的農(nóng)業(yè)稅制度，給農(nóng)村發(fā)展注入了新的活力。前兩次調(diào)整讓國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系經(jīng)歷了兩次“如膠似漆的蜜月期”［9］，帶來了農(nóng)民政治認(rèn)同的高漲并形成了農(nóng)民政治認(rèn)同的兩次高峰。21世紀(jì)初的農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然緩和了國(guó)家與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系，也在一定程度上增強(qiáng)了農(nóng)民的政治認(rèn)同，但是并沒有帶來國(guó)家與農(nóng)民的“蜜月”關(guān)系和農(nóng)民政治認(rèn)同的第三次高峰。

稅費(fèi)改革以來，農(nóng)民政治認(rèn)同的提升主要得益于國(guó)家支農(nóng)、惠農(nóng)的民生政策的實(shí)施，這些政策體現(xiàn)了中央對(duì)農(nóng)民的關(guān)懷和體恤之情，因而有力地提升了“中央”的形象和權(quán)威，正如我們所看到的，絕大多數(shù)農(nóng)民對(duì)黨中央和中央政府內(nèi)心充滿感激和信任之情，這種情感在很大程度上維系了農(nóng)民對(duì)“黨和政府”的認(rèn)同，并在總體上增強(qiáng)了農(nóng)民的政治認(rèn)同。但是，“黨和政府”在農(nóng)民心目中的形象是分層的，他們?cè)诮o予黨中央和中央政府高度評(píng)價(jià)的同時(shí)，對(duì)地方黨委、政府特別是縣、鄉(xiāng)黨委和政府卻有著諸多抱怨和指責(zé)，一個(gè)重要原因在于，很多農(nóng)民認(rèn)為中央的好政策在“下面”沒有貫徹落實(shí)好。農(nóng)民對(duì)政策執(zhí)行的不滿和抱怨制約了農(nóng)民政治認(rèn)同的進(jìn)一步提升，也使農(nóng)民既有的政治認(rèn)同面臨弱化的危險(xiǎn)。既然國(guó)家的農(nóng)村民生政策能夠有力地激發(fā)農(nóng)民的認(rèn)同情感，說明這些政策總體上符合農(nóng)村的發(fā)展實(shí)際和農(nóng)民的利益需求，因此，當(dāng)前增強(qiáng)農(nóng)民政治認(rèn)同的關(guān)鍵，在于貫徹落實(shí)好國(guó)家的農(nóng)村民生政策。

從當(dāng)前政策執(zhí)行的具體情況來看，落實(shí)農(nóng)村民生政策主要應(yīng)該做好以下三個(gè)方面的工作：

一是要限制縣、鄉(xiāng)黨政部門的自利性。國(guó)家政策只有通過地方黨政部門才能得到執(zhí)行，而縣、鄉(xiāng)黨政部門的自利性是國(guó)家政策得不到有效執(zhí)行的一個(gè)重要原因，這種自利性往往使國(guó)家政策在執(zhí)行中變形走樣，甚至使黨政部門“卷入社會(huì)利益沖突中，成為沖突過程中的利益相關(guān)者甚至是沖突發(fā)生的根源”［10］。例如在2010年下半年，國(guó)務(wù)院為做好晚稻生產(chǎn)工作制定了增肥補(bǔ)助政策，并安排了專項(xiàng)資金，農(nóng)業(yè)部和相關(guān)省份農(nóng)業(yè)廳也發(fā)出緊急通知予以落實(shí)，湖南省規(guī)定每畝田補(bǔ)助價(jià)值11 元的肥料，并指定了幾種肥料的品牌和價(jià)格，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁以次充好”，但有些農(nóng)民卻反映“肥補(bǔ)”過程存在以次充好的現(xiàn)象，他們認(rèn)為政府部門從中謀了利，因而意見很大。在有的農(nóng)村地區(qū)，取消農(nóng)業(yè)稅后國(guó)家資源的大量輸入甚至導(dǎo)致了“地方勢(shì)力”與地方政府的結(jié)盟。這種結(jié)盟“形成了一個(gè)強(qiáng)有力的結(jié)構(gòu)，這個(gè)結(jié)構(gòu)可吞噬所有自上而下的資源”［11］。縣、鄉(xiāng)黨政部門所處的層級(jí)較低，與農(nóng)民的距離較近，其政策執(zhí)行中的自利行為容易發(fā)生，而且對(duì)農(nóng)民造成的影響最直接。因此，有效限制縣、鄉(xiāng)黨政部門的自利行為對(duì)于落實(shí)國(guó)家政策和提升農(nóng)民政治認(rèn)同十分重要。

二是要建立合理的資金撥付機(jī)制。農(nóng)村民生政策的背后是國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村發(fā)展的支持。稅費(fèi)改革后，中央對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，地方政府也加大了對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，但相應(yīng)的資金撥付方式卻不盡規(guī)范、合理。在很多情況下，這些資金要靠“爭(zhēng)取”才能獲得，而“爭(zhēng)取”是需要人脈和成本的。比如村莊的水利工程、村級(jí)公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金，這些資金通常來自上級(jí)部門的支持和村民的籌資。一些“人脈廣”、“能量大”的村往往能夠爭(zhēng)取到更多的資金，村民不用籌資也可以搞更多的建設(shè)。沒有多少“人脈”的村只能爭(zhēng)取很少的資金甚至爭(zhēng)取不到資金。還有一個(gè)典型現(xiàn)象是“新農(nóng)村建設(shè)示范村”。示范村通常由某位地方黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)聯(lián)系，有“后盾單位”支持，負(fù)責(zé)聯(lián)系的領(lǐng)導(dǎo)越有實(shí)權(quán)，示范村的后盾單位就“實(shí)力”越雄厚，示范村獲得的資金支持就越多。非示范村通常很難爭(zhēng)取到相關(guān)部門的資金支持，即使有示范村的“示范”，也難以把村莊建設(shè)成高標(biāo)準(zhǔn)的“新農(nóng)村”?！笆痉洞濉痹诤艽蟪潭壬献兂闪艘环N政績(jī)工程和資源分配方式。新農(nóng)村建設(shè)中“爭(zhēng)取”資金和資源的模式雖然促進(jìn)了財(cái)政資金向農(nóng)村的流動(dòng)，但造成了資源分配的不合理，違背了農(nóng)民的規(guī)則意識(shí)和公正觀念，強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)權(quán)力的崇拜思想，并誘使鄉(xiāng)村社會(huì)風(fēng)氣敗壞，因此不利于國(guó)家政策的落實(shí)和農(nóng)民政治認(rèn)同的提升。

三是要消除鄉(xiāng)村裙帶關(guān)系對(duì)政策執(zhí)行的消極影響?？h域社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”，縣里面大多數(shù)干部和官員的親屬、故交都居住在本縣，遇上事情的時(shí)候免不了要予以“關(guān)照”，由此形成的裙帶關(guān)系容易導(dǎo)致政策在執(zhí)行中走樣。就筆者的田野調(diào)查情況來看，裙帶關(guān)系對(duì)政策執(zhí)行的消極影響最典型的表現(xiàn)之一就是“低?！钡脑u(píng)定。按照規(guī)定，誰應(yīng)該享受最低生活保障，必須由符合條件的農(nóng)民申請(qǐng)，經(jīng)村民代表評(píng)議，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)縣民政部門公示、批準(zhǔn)。但是，申請(qǐng)條件并不具有“剛性”，在申請(qǐng)者多而指標(biāo)有限的情況下，獲得低保就得靠“關(guān)系”，以至生活特別貧困者得不到低保救助，而并不特別貧困者卻吃上了低保，甚至出現(xiàn)“富人吃低保”的現(xiàn)象。有兩位村支書反映說，他們也想把事情做公正，但是有的并不貧困的農(nóng)民能夠自己從“上面”要來低保指標(biāo)，他們也無可奈何。另一個(gè)典型表現(xiàn)是“生豬補(bǔ)貼”。為鼓勵(lì)規(guī)模養(yǎng)殖，國(guó)家對(duì)飼養(yǎng)300頭以上的養(yǎng)豬戶給予一定的資金補(bǔ)貼，飼養(yǎng)1000頭以上最高可得20萬元的補(bǔ)貼。但據(jù)湖南四個(gè)縣的多位養(yǎng)豬戶反映，能否得到補(bǔ)貼取決于“關(guān)系”，有的農(nóng)民只養(yǎng)了幾十頭豬也得了20萬元補(bǔ)貼，有的農(nóng)民養(yǎng)了幾百頭也沒有得到補(bǔ)貼，以至于養(yǎng)豬戶意見很大。在大多數(shù)農(nóng)民看來，縣域社會(huì)是一個(gè)“靠背景靠關(guān)系”的社會(huì)，“規(guī)則”很容易被“關(guān)系”變通，沒有關(guān)系就很難有“公正”。因此，大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為，雖然中央非常關(guān)心農(nóng)民，但是中央政策經(jīng)過省里以后就難以很好地得到貫徹，特別是到了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，政策就免不了會(huì)變形。由于裙帶關(guān)系的影響，國(guó)家投入到農(nóng)村的資金換來了農(nóng)民的怨憤，這對(duì)于提升農(nóng)民政治認(rèn)同來說適得其反。

國(guó)家政策的執(zhí)行偏差反映了政治權(quán)力運(yùn)作的制度化水平某種程度的欠缺。上述三方面的工作，核心在于規(guī)范縣域政治權(quán)力的運(yùn)作，以使國(guó)家民生政策得到貫徹落實(shí)。這既是滿足農(nóng)民利益需求的現(xiàn)實(shí)需要，也是農(nóng)民規(guī)則意識(shí)和公正觀念的內(nèi)在要求，因而最終將提升農(nóng)民的政治認(rèn)同水平。

結(jié) 語

在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，由于農(nóng)村貧困落后和農(nóng)民承受的生存壓力較大，農(nóng)民對(duì)于改善物質(zhì)生活和勞動(dòng)條件有著十分迫切的愿望。這種愿望的滿足目前無法通過民主機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，而主要依賴于國(guó)家民生政策的推行和資源的外部輸入。在這種情況下，民生便成為影響農(nóng)民政治認(rèn)同的主要因素。21世紀(jì)初農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國(guó)家農(nóng)村民生政策的實(shí)施，為增強(qiáng)農(nóng)民政治認(rèn)同提供了條件，并帶來了農(nóng)民政治認(rèn)同的積極變化。受農(nóng)民的民生需求和國(guó)家民生政策的影響，農(nóng)民政治認(rèn)同表現(xiàn)出強(qiáng)調(diào)物質(zhì)利益、規(guī)則意識(shí)、公正觀念等重要特征，并呈現(xiàn)出鮮明的層次差異性。這些特征既反映了農(nóng)民的生存壓力和國(guó)家民生政策的執(zhí)行偏差，也反映了農(nóng)民對(duì)貫徹落實(shí)好民生政策的強(qiáng)烈要求。因此在當(dāng)前，貫徹落實(shí)好國(guó)家的支農(nóng)、惠農(nóng)政策便成為農(nóng)民政治認(rèn)同建設(shè)的關(guān)鍵。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，隨著農(nóng)民民主意識(shí)的生長(zhǎng)和對(duì)民主權(quán)利需求的增長(zhǎng)，改善民生對(duì)于增強(qiáng)農(nóng)民政治認(rèn)同的局限性將逐漸顯現(xiàn)，因此黨和政府在注重改善農(nóng)村民生的同時(shí)，絕對(duì)不能忽略國(guó)家和農(nóng)村的民主、法制建設(shè)。

［1］［美］亨廷頓．變化社會(huì)中的政治秩序［M］．上海：三聯(lián)書店，1989：270－272．

［2］陸學(xué)藝．中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化及其發(fā)展趨勢(shì)［J］．云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2006，（5）：32．

［3］馬克思恩格斯全集：第6 卷［M］．北京：人民出版社，1961：492．

［4］［美］科恩．論民主［M］．北京：商務(wù)印書館，1988．

［5］賀東航．中國(guó)村民自治制度“內(nèi)卷化”現(xiàn)象的思考［J］．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2007，（6）：102．

［6］彭正德．我國(guó)轉(zhuǎn)型期農(nóng)民政治認(rèn)同的弱化傾向探析［J］．湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（3）：40－43．

［7］陸學(xué)藝．把解決農(nóng)民問題放在第一位［J］．湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2006，（1）：13．

［8］彭正德．論政治認(rèn)同的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)與功能［J］．湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（5）：89－91．

［9］曹樹基．國(guó)家與農(nóng)民的兩次蜜月［J］．讀書，2002，（7）：19．

［10］趙樹凱．鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化［M］．北京：商務(wù)印書館，2010：265．

［11］賀雪峰．論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K 鎮(zhèn)調(diào)查為例［J］．開放時(shí)代，2011，（2）：97．