程文俠，柳楚佩

（1．復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)管理學(xué)院，上海200433；2．中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 研究生院，北京102488）

中國(guó)基層政府治理模式的一個(gè)弊端或最基本特征是黨政不分。理論上，政黨是連接國(guó)家和人民的渠道，發(fā)揮著自下而上的利益連接作用，屬于政治的范疇，而行政是“國(guó)家意志的執(zhí)行”［1］，是通過一套等級(jí)制的科層官職系統(tǒng)自上而下傳遞指令。政治的含義是與利益聯(lián)結(jié)，特別是以政黨為載體的利益聯(lián)結(jié)、緊密相關(guān)的；而行政的通常意義就是政策指令的執(zhí)行。改革開放30多年來，中國(guó)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治文化正經(jīng)歷著變遷，基層政府社會(huì)治理的難度越來越大。本文通過對(duì)漢中市N縣J鎮(zhèn)X村的考察，來分析政治與行政不分的基層治理體制下的農(nóng)村權(quán)威的具體形態(tài)和確切含義。

一、示范村和項(xiàng)目制

X村地處漢中市J鎮(zhèn)，屬集鎮(zhèn)規(guī)劃村。全村有6個(gè)村民小組、255戶、937人。X村的村名雖然是X，但是村內(nèi)X姓住戶并不占主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，大約占到了總住戶的四分之一到三分之一，并且多集中在第一、三村民小組。X姓雖然沒有占到村內(nèi)絕大多數(shù)，但仍然是X村第一大姓。X村的人均純收入在2013年首次超過1萬元，達(dá)到10570元。村內(nèi)主要種植水稻（一季）、油菜等作物，還有一些不成規(guī)模的養(yǎng)殖業(yè)。但是農(nóng)業(yè)已不再是X村的支柱產(chǎn)業(yè)，勞務(wù)輸出成了X村的支柱產(chǎn)業(yè)。

X村作為一個(gè)農(nóng)村社區(qū)（community），與一般“行政村”一樣，它不是由市場(chǎng)性和宗族性力量推動(dòng)下自然發(fā)育而成的，而是由政治性和行政性的力量自上而下型塑而成的。換句話說，作為“行政村”的X村是國(guó)家政治體制的最小單位。與普通的“行政村”不同，X村是一個(gè)示范村，擁有很多“示范”頭銜。這種“示范”一方面是因?yàn)閄村具有一定的基礎(chǔ)條件，另一方面“示范”也帶來很多直接和間接的資金和物資支持。

從下面摘錄的一個(gè)會(huì)議紀(jì)要中，可一窺政府對(duì)X村的支持力度：

8月31日，縣委常委、常務(wù)副縣長(zhǎng)GPD在J鎮(zhèn)X村主持召開會(huì)議，就J鎮(zhèn)X村新農(nóng)村建設(shè)有關(guān)問題進(jìn)行了專題研究。縣總工會(huì)主席WGH出席了會(huì)議。縣委農(nóng)工部、縣編辦、人勞局、交通局、林業(yè)局和J鎮(zhèn)政府的負(fù)責(zé)同志參加了會(huì)議。會(huì)議決定：

（1）著力發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道。鎮(zhèn)村兩級(jí)要增強(qiáng)農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體意識(shí)，加大培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)力度，把懂經(jīng)營(yíng)、有頭腦的農(nóng)民組織起來，建立農(nóng)民專業(yè)合作社。通過專業(yè)合作社把農(nóng)戶組織起來，大力發(fā)展設(shè)施蔬菜、生豬養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，年內(nèi)啟動(dòng)200畝設(shè)施蔬菜項(xiàng)目，列入縣農(nóng)業(yè)局計(jì)劃盤子，并在市縣現(xiàn)有補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，每畝再補(bǔ)助500元，共計(jì)10萬元，主要用于農(nóng)戶貸款貼息。該項(xiàng)目的實(shí)施要通過專業(yè)合作社與農(nóng)戶發(fā)生經(jīng)濟(jì)往來關(guān)系，采取政府扶持，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧的方式運(yùn)行。

（2）加快基層陣地建設(shè)，建好村級(jí)活動(dòng)場(chǎng)所。J鎮(zhèn)要把X村村級(jí)活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)作為重中之重，切實(shí)抓緊抓好。用地規(guī)模、建設(shè)規(guī)模要適度，并報(bào)相關(guān)部門審定后再進(jìn)行建設(shè)?？h計(jì)劃局要把X村村級(jí)活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)列入項(xiàng)目計(jì)劃，給予資金扶持。

（3）加大項(xiàng)目?jī)A斜扶持力度，解決好建設(shè)資金不足的問題?？h新農(nóng)辦要抓住X村列入市級(jí)新農(nóng)村示范村的機(jī)遇，爭(zhēng)取優(yōu)惠政策和資金扶持。盡快實(shí)施后續(xù)1公里村組道路硬化工程項(xiàng)目和村組水毀道路的修復(fù)，由縣計(jì)劃局安排10萬元水毀供排和道路設(shè)施恢復(fù)資金；縣林業(yè)局要將X村列入2011年村莊綠化建設(shè)項(xiàng)目中，并爭(zhēng)取項(xiàng)目資金扶持。各包聯(lián)部門要加大包聯(lián)合扶持力度，根據(jù)各自部門實(shí)際，最大限度地給予資金扶持。J鎮(zhèn)和X村要進(jìn)一步加大村莊整治力度，落實(shí)好各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，改善村容村貌，真正起到示范引領(lǐng)作用。（《N縣人民政府專項(xiàng)問題會(huì)議紀(jì)要》，2010年9月25日）

需要特別指出的是，X村的示范村身份不僅不會(huì)體現(xiàn)其治理方式的特殊性一面，反而更彰顯其治理方式一般性的一面。從上文的會(huì)議紀(jì)要中，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)頻頻出現(xiàn)的詞——“項(xiàng)目”。政府對(duì)X村的資金和物資的扶持是通過形形色色的項(xiàng)目而進(jìn)行的。社會(huì)學(xué)者渠敬東認(rèn)為，項(xiàng)目制是近十年來出現(xiàn)的“一種新的國(guó)家治理體制”：這種治理體制的宏觀背景是在分稅制下國(guó)家必須以轉(zhuǎn)移支付的形式來配置資源，維持對(duì)公共事業(yè)的有效投入和全面覆蓋［2］。示范村的意義在于得到形形色色的項(xiàng)目多，因此更能明顯地反映“項(xiàng)目制治理”的形態(tài)。

二、利益關(guān)聯(lián)和政策執(zhí)行

“新農(nóng)村建設(shè)”和“城鄉(xiāng)清潔工程”是X村村部宣傳欄上出現(xiàn)頻率最高的兩個(gè)詞?！靶罗r(nóng)村建設(shè)”和“城鄉(xiāng)清潔工程”是在漢中全市范圍內(nèi)推行的綜合項(xiàng)目?！靶罗r(nóng)村建設(shè)”和“城鄉(xiāng)清潔工程”在具體內(nèi)容上有所交叉，但是“新農(nóng)村建設(shè)”比“城鄉(xiāng)清潔工程”出現(xiàn)得早；“新農(nóng)村建設(shè)”重在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的新建，而“城鄉(xiāng)清潔工程”重在農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的改善和保持。就X村而言，其獲得的大大小小的項(xiàng)目都是隸屬于這兩個(gè)綜合項(xiàng)目。

在2006年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》下發(fā)之前，除了少數(shù)東部地區(qū)外，中國(guó)的絕大部分農(nóng)村在生產(chǎn)生活設(shè)施上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的。城鄉(xiāng)差別，不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入量的懸殊，而且體現(xiàn)在城鄉(xiāng)生活習(xí)慣和生活方式的本質(zhì)差別。改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件應(yīng)該是村民的切實(shí)利益所在。

To reproduce the measured NBTI degradation in practice, both of the above two mechanisms must be involved in the prediction model as independent components:

“新農(nóng)村建設(shè)”與X村村民的利益關(guān)聯(lián)性無疑是事實(shí)。盡管“新農(nóng)村建設(shè)”作為一項(xiàng)政策的制定，這種利益關(guān)聯(lián)性略顯模糊而牽強(qiáng)。然而，“新農(nóng)村建設(shè)”作為一個(gè)政策項(xiàng)目的推動(dòng)，在X村治理上體現(xiàn)了自下而上的要求和參與和自上而下的壓力和誘導(dǎo)的交互作用。

（一）自下而上的要求和參與

自下而上的要求和參與：一是主持“新農(nóng)村建設(shè)”項(xiàng)目的農(nóng)村權(quán)威的人選，二是“新農(nóng)村建設(shè)”推行過程中村民的參與和配合。

1．農(nóng)村權(quán)威的人選

張靜在分析鄉(xiāng)村干部地位分配時(shí)認(rèn)為，執(zhí)行政策的人事任命是行政問題，而有“利益連帶的支持系統(tǒng)”的權(quán)威產(chǎn)生是政治問題［3］。雖然張靜也指出了農(nóng)村權(quán)威行政與政治混合的事實(shí)，但是其寫作背景是20世紀(jì)90年代。當(dāng)時(shí)，農(nóng)業(yè)稅沒有取消，村干部掌握著一定的資源分配權(quán)力；“打工經(jīng)濟(jì)”沒有大規(guī)模地出現(xiàn)，農(nóng)民的收入相對(duì)單一，村干部的“工資”雖然談不上豐厚，但仍然是對(duì)農(nóng)業(yè)收入的重大補(bǔ)充。因此，當(dāng)時(shí)村干部角色對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來說還是有很大吸引力的。而我們?cè)跐h中幾個(gè)縣的調(diào)研中獲悉“大家都不愿當(dāng)村干部”。那些有能力的村民并不認(rèn)為村干部角色有多大吸引力。因此，對(duì)于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，物色合適的農(nóng)村權(quán)威人選，來有效落實(shí)和貫徹各種政策項(xiàng)目，是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。政策項(xiàng)目的落實(shí)是與黨委、政府的政績(jī)掛鉤的，因此就農(nóng)村權(quán)威的人選而言，其政策項(xiàng)目的執(zhí)行能力是重要的考慮因素。

據(jù)此可見，認(rèn)為近年來農(nóng)村基層自治組織的行政化傾向越來越嚴(yán)重的觀點(diǎn)，是不確切的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門在物色村支書的時(shí)候，一個(gè)前提是村支書必須是該村村民，村支書必須有一定的利益代表性——“群眾基礎(chǔ)”。X村是一個(gè)有眾多X姓的“行政村”，盡管這個(gè)姓并不占絕對(duì)多數(shù)，但仍然是一個(gè)主導(dǎo)性的大姓。因此，就農(nóng)村權(quán)威的產(chǎn)生而言，即使是在黨政部門物色下的任命，也是難以用“行政化”來一語概括的。

2．村民的參與和配合

在政策項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，必須得到普通村民一定程度的認(rèn)同和參與。這種認(rèn)同和參與和以前的性質(zhì)是不一樣的：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之前，大部分的資源掌握在村干部手上，村民的默認(rèn)和參與是有關(guān)對(duì)待公有制的；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后、取消農(nóng)業(yè)稅之前，村干部手上仍然握有一定的稅收負(fù)擔(dān)的分配權(quán)力，并且雖然村民們時(shí)有抗稅行為，但是并不認(rèn)為這種行為是正當(dāng)?shù)模?］。“項(xiàng)目制”以來，村干部掌握的資源相對(duì)而言急劇減少，并且項(xiàng)目的實(shí)施在不少情況下是有違村民的既定觀念習(xí)慣的。以“新農(nóng)村建設(shè)”項(xiàng)目為例，道路硬化的資金來自政府部門，但是道路硬化過程中所侵占的不少土地被認(rèn)為是屬于村民的。雖然法律上承包責(zé)任田是屬于集體的，但是自20世紀(jì)90年代確立土地承包三十年不變以來，村民的觀念中認(rèn)為承包地就是自己的?！靶罗r(nóng)村建設(shè)”中道路硬化的標(biāo)準(zhǔn)之一就是拓寬路面，農(nóng)村權(quán)威必須做大量的工作，取得占有道路兩邊農(nóng)地村民的贊同，聽取他們的利益訴求。像此類的項(xiàng)目執(zhí)行，如果農(nóng)村權(quán)威沒有一定的利益代表性，做起工作來非常困難。因此，X村的兩委會(huì)成員大多是X姓人士。由于血緣關(guān)系的便利，推動(dòng)項(xiàng)目執(zhí)行自然容易。一旦大姓家族村民做出表率，其他的農(nóng)民也相對(duì)容易說服。

道路硬化之類的項(xiàng)目雖然涉及村民的利益，但畢竟是局部性和一次性的。而“城鄉(xiāng)清潔工程”卻是全體性和長(zhǎng)時(shí)段的，甚至有點(diǎn)“移風(fēng)易俗”的意思。執(zhí)行難度要比道路硬化之類的項(xiàng)目高得多?！稗r(nóng)村清潔工程”要求每個(gè)農(nóng)戶把旱廁改造成“三格式”水沖廁所，要求村民不亂扔垃圾、不亂潑生活污水。“城鄉(xiāng)清潔工程”項(xiàng)目的成功執(zhí)行必須要得到村民的參與和認(rèn)可。

3．村民的參與渠道和參與載體

在X村，“黨員大會(huì)”①其實(shí)，確切的叫法應(yīng)該是黨員及村民代表大會(huì)，只不過村民代表大部分是黨員，而很多黨員不一定是村民代表，因此X村的人直接簡(jiǎn)稱其為“黨員大會(huì)”。是普通村民的參與渠道和參與載體。雖然《村委會(huì)組織法》明文規(guī)定村公共事業(yè)的興辦由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定，但是X村常年在外的村民約400人左右，占全村人口的五分之二，村民會(huì)議很難召開。而村民代表的人數(shù)又較有限，并且X村18個(gè)村民代表有15個(gè)是黨員（共34名黨員）?？墒?，為什么不多選一些村民代表呢？首先，在X村“說了算”的仍然是村支書，黨員大會(huì)是他的“權(quán)力基礎(chǔ)”，發(fā)揮黨員大會(huì)的作用是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的一個(gè)重要方式。另外，可能更為重要的是，X村的黨員年紀(jì)都偏大（1950年以前出生的有20個(gè)），并且有一些曾經(jīng)當(dāng)過村干部。這些老黨員生活壓力比較小，有很多空余時(shí)間參與村集體事物。叫他們當(dāng)村民代表他們又不太愿意，畢竟村民代表名義上是部分村民選舉產(chǎn)生的，顯得比村委會(huì)主任矮半截。這些黨員實(shí)際上替代村民代表也是有一定道理的。第一，他們來源比較平均，六個(gè)組的黨員數(shù)量相差較小。每個(gè)黨員事實(shí)上都可以在黨員大會(huì)上代他們的鄰居表達(dá)一些意見，同時(shí)也可以把討論情況傳遞給村民。第二，他們有一定的威信。老黨員通常比一般群眾更有覺悟。老黨員的年紀(jì)較大，②孟子說：“天下達(dá)尊者三：爵一，齒一，德一。朝廷莫如爵，鄉(xiāng)黨莫如齒，輔世長(zhǎng)民莫如德。”人年紀(jì)大也是獲得尊重的原因之一。在村里公共事務(wù)上，他們的意見村民會(huì)認(rèn)真對(duì)待。正是通過各組黨員言傳身教的說服和勸導(dǎo)，X村村民參與到對(duì)各自房前屋后雜物雜草的清理活動(dòng)中，配合著“農(nóng)村清潔工程”項(xiàng)目的執(zhí)行。

（二）自上而下的壓力和誘導(dǎo)

每年年初，J鎮(zhèn)黨委和政府都會(huì)召開大會(huì)，布置本年度重點(diǎn)和中心任務(wù)，并且由黨委書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)分別與村支書和村主任簽訂《目標(biāo)責(zé)任書》。每年年終，J鎮(zhèn)黨委和政府又會(huì)召開大會(huì)，對(duì)“目標(biāo)責(zé)任”的完成情況進(jìn)行打分，并表彰先進(jìn)、批評(píng)落后。村兩委班子成員待遇的浮動(dòng)部分與本村目標(biāo)責(zé)任的完成情況掛鉤?！靶罗r(nóng)村建設(shè)”是J鎮(zhèn)乃至N縣很長(zhǎng)一段時(shí)間的重要任務(wù)，是“目標(biāo)責(zé)任”的重要內(nèi)容。再者，N縣新農(nóng)村建設(shè)辦公室會(huì)對(duì)一些新農(nóng)村建設(shè)單位進(jìn)行直接考核，并根據(jù)考核結(jié)果劃撥一定的獎(jiǎng)勵(lì)資金和物資。

1．績(jī)效考核對(duì)農(nóng)村權(quán)威是邊際性的

無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與村干部簽訂的形形色色的《目標(biāo)責(zé)任書》，還是縣直機(jī)關(guān)直接下發(fā)的《考核評(píng)比》，就其形式而言似乎都是行政性的。然而，光憑這些自上而下的壓力手段就斷定現(xiàn)在基層群眾自治組織的自治空間縮小、行政控制力度加強(qiáng)是武斷的。韋伯在談到行政管理體制的本質(zhì)、前提和發(fā)展時(shí)認(rèn)為，行政的發(fā)展是和馬克思所說的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)者分離的類似過程，行政人員并不占據(jù)行政手段，并越來越倚重執(zhí)行“生產(chǎn)資料”所有者的命令而獲得的“工資”收入，進(jìn)而達(dá)到要求行政人員投入其整個(gè)勞動(dòng)力的程度；行政管理體制是等級(jí)性的，這就意味著上級(jí)決定著下級(jí)的人選任命，并且當(dāng)上級(jí)對(duì)下級(jí)不滿意時(shí)，上級(jí)可以并且能夠替換下級(jí)；行政管理人員的權(quán)限和責(zé)任是由固定的法律和規(guī)則確定的［5］278－286。首先，農(nóng)村權(quán)威的村干部職業(yè)是兼職性的，并且就收入而言，并不是重要的兼職。X村的年人均純收入2010年已超過8000元，而X村的村干部2009年的工資每人只有3600元。如果按X村村民從2009年到2010的人均純收入增長(zhǎng)率是10%計(jì)算，①從2010年到2011年，X村村民人均純收入增長(zhǎng)速度不到7%。那么X村村民2009年的人均純收入將超過7200元，超過了村干部工資的兩倍。如果按每戶4口人，兩個(gè)勞動(dòng)力、兩個(gè)非勞動(dòng)力計(jì)算，那么村干部的工資就只有一個(gè)普通勞動(dòng)力收入的四分之一。可見，僅憑這點(diǎn)工資根本無法養(yǎng)家糊口。其實(shí)，村干部的首要身份仍然是農(nóng)民，他們或者要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或者要從事工商業(yè)活動(dòng)。當(dāng)村干部只是作為一種副業(yè)，或者是彌補(bǔ)主業(yè)收入的不足，或者是通過擔(dān)任村干部來進(jìn)入更大的交際圈，從而擴(kuò)大收入的來源渠道，比如說村干部經(jīng)商者就能獲得比一般的村民經(jīng)商者更多的社會(huì)資本。以前，村干部的工資占其總收入的比重大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過考核村干部的任務(wù)完成情況而發(fā)放工資就更可能控制村干部，農(nóng)村權(quán)威更可能是對(duì)上不對(duì)下，更可能把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指令當(dāng)回事?，F(xiàn)在，農(nóng)村權(quán)威的大部分收入已經(jīng)不是來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)的工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)用行政性的績(jī)效考核來控制農(nóng)村權(quán)威的效果基本是邊際性的。因此，就農(nóng)村權(quán)威的收入結(jié)構(gòu)而言，近年來的變化其實(shí)是經(jīng)歷了一個(gè)“去行政化”的過程。

2．鄉(xiāng)與村關(guān)系不是等級(jí)性的，或者說等級(jí)性日趨減弱

農(nóng)村村民自治“海選”實(shí)行以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)不能任命村主任。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然保留著一些選舉操控的影響力，但是和以前的直接任命相比控制力是明顯減弱了。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委仍然保留著對(duì)村支部書記的任命和批準(zhǔn)權(quán)力，但是這種權(quán)力更具政治性色彩。前文已有所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在任命村支部書記的時(shí)候首先考慮的不是其能力、素質(zhì)，而是其所代表的利益群體。換句話說，村支部書記的確定不僅僅是為了有效地執(zhí)行指令的上級(jí)單方面意愿，而且要考慮村支部書記在村里的利益關(guān)聯(lián)性?！耙辉w系中政黨是選拔的工具”［6］，這種選拔看中的不是行政體制所要求的個(gè)人專業(yè)素質(zhì)，而是個(gè)人所代表的利益群體。另外，行政體制建立的前提是有一定的規(guī)模性，這就意味著每個(gè)職位上存在著若干個(gè)合格的候選者，上級(jí)可以并且能夠在對(duì)下級(jí)不滿意的情況下，對(duì)下級(jí)實(shí)行罷免和替換?？墒鞘聦?shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無法做到這一點(diǎn)。首先，村的規(guī)模比較小，產(chǎn)生不了多少符合政府要求的合格農(nóng)村權(quán)威；其次，村干部的吸引力下降。這種吸引力下降不但表現(xiàn)在上文提到的工資收入上，而且表現(xiàn)在村干部職位的聲望上。以X村為例，全村有約五分之二的人常年在外面。村干部做得好與不好，關(guān)心的人很少，農(nóng)村權(quán)威的聲望自然是下降的。所以，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的任命和替換而言，其選擇空間不是變大了，而是變小了。

3．“項(xiàng)目制”治理體制下，農(nóng)村權(quán)威的權(quán)限和責(zé)任趨于不穩(wěn)定性

一套成型的行政管理體制要求規(guī)則的固定性和穩(wěn)定性，只有這樣才能推動(dòng)經(jīng)常性的行政工作。因此，規(guī)則“并非通過對(duì)具體個(gè)案發(fā)布具體命令授權(quán)它去處置問題，而僅僅是抽象的決定”［5］281。可是，在當(dāng)下農(nóng)村治理的“項(xiàng)目制”下，超越了一系列行政科層制，添加了“自下而上”的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制［7］127。各種形形色色的項(xiàng)目規(guī)則是具體的，每個(gè)項(xiàng)目所要求農(nóng)村權(quán)威處理的事情和達(dá)到的目標(biāo)是殊異的，而項(xiàng)目所給予農(nóng)村權(quán)威支配的資金和物資也是不同的。因此，有學(xué)者認(rèn)為項(xiàng)目制不是科層制的表現(xiàn)，而是動(dòng)員性的治理［8］。

就X村而言，農(nóng)村權(quán)威的主要工作根本不是執(zhí)行一般的行政指令，而是“跑項(xiàng)目”。作為各種項(xiàng)目的“示范村”，X村盡管是依靠了它獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，但更主要的是因?yàn)榇逯幕顒?dòng)能力。與X村毗鄰而居的S村在各方面都落后于X村。因此，X村成為J鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)展示政績(jī)的窗口。無論有什么視察，J鎮(zhèn)黨政部門都會(huì)把人領(lǐng)到X村來觀摩。也正是因?yàn)閄村爭(zhēng)取到不少的項(xiàng)目，有了一定的基礎(chǔ)，J鎮(zhèn)的政府官員一旦知道有什么新項(xiàng)目都會(huì)在第一時(shí)間知會(huì)X村爭(zhēng)取，并且在必要的時(shí)候給予支持。

X村的治理并不是依靠固定性、長(zhǎng)久性的行政規(guī)則。如果一定要說有什么規(guī)則的話，那么也是利益交換和利益共享規(guī)則。無論X村爭(zhēng)取到多少項(xiàng)目，最終都會(huì)算入J鎮(zhèn)官員的政績(jī)中。因此，X村的農(nóng)村權(quán)威和J鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)官員是一個(gè)利益共同體。作為交換，X村的農(nóng)村權(quán)威也常常會(huì)承擔(dān)一些不是他們分內(nèi)的工作和任務(wù)。

三、面臨的問題

X村不是一個(gè)“自發(fā)成長(zhǎng)”的共同體（co mmunity），它的人為建構(gòu)性極為明顯。政府的一元主導(dǎo)治理之下，農(nóng)村權(quán)威具有深刻的兩重性。這種一元化治理曾經(jīng)帶來巨大的成就：農(nóng)村權(quán)威能夠帶領(lǐng)村民在有限的土地上比較安定地繁衍生息，能夠告別“貧窮、孤獨(dú)、卑污和短壽”的準(zhǔn)自然狀態(tài)；“新農(nóng)村建設(shè)”、“清潔工程”等項(xiàng)目能在短時(shí)間內(nèi)改變村民們祖祖輩輩的生產(chǎn)生活習(xí)慣，帶來了文明，帶來了進(jìn)步。然而，另一方面，一元化治理的成就背后是有代價(jià)的。至少，一元化治理的力量不是萬能的，還存在一些其難以解決的問題。

一方面，農(nóng)村權(quán)威和普通村民的分野太大。換句話說，村民公共責(zé)任意識(shí)不足?；蛘哒f，相比個(gè)人權(quán)利意識(shí)，普通村民的公共責(zé)任意識(shí)有待于進(jìn)一步成長(zhǎng)。X村作為一個(gè)社區(qū)（co mmunity），很大程度上是政府力量強(qiáng)加的。其自身根本沒有發(fā)育出村民對(duì)村莊的公共意識(shí)，村民們根本沒有那種西方社群主義所講的對(duì)社區(qū)的“一種依戀”［9］。在農(nóng)村治理中，是政府通過農(nóng)村權(quán)威主導(dǎo)的。這種治理雖然也能夠容納公民的參與，但這種參與是“動(dòng)員性參與”?！皠?dòng)員性參與”的實(shí)質(zhì)是大的政策方向由政治精英決定的，“參與”在一般情況下只是精英們?yōu)榱嗽鰪?qiáng)他們的決定的認(rèn)知度和認(rèn)可度而對(duì)大眾的一種告知。當(dāng)然，特殊情況下也允許“參與者”決定政策方向的具體落實(shí)步驟。當(dāng)政治精英是帕累托意義上的“真正精英”（才德兼具）的時(shí)候，并且精英有著突出的素質(zhì)，其與大眾的分野比較明顯，大眾事實(shí)上也認(rèn)同精英的“先鋒隊(duì)”地位，這種參與必定是精英爭(zhēng)取大眾支持“創(chuàng)造歷史、改造世界”的一種工作方法，大眾在這種參與中所體現(xiàn)的是一種對(duì)精英的信從。當(dāng)精英的政策方向沒有出問題，精英和大眾的分野比較清晰，那么普通群眾的公共責(zé)任意識(shí)是能夠調(diào)動(dòng)的。當(dāng)精英的政策方向都出了問題，并且大眾的文化素質(zhì)提高，精英的道德等素養(yǎng)下降，精英就不再能夠得到大眾基于某種公共責(zé)任意識(shí)的信從?？墒牵卫碜鳛橐豁?xiàng)事業(yè)又必須得到大眾的支持和配合。這時(shí)，動(dòng)員大眾不再能訴求某種公共責(zé)任，而是大眾的逐利之心。于是，我們看到了改革開放后大眾的權(quán)利意識(shí)的成長(zhǎng)?？上У氖牵褙?zé)任意識(shí)無法在一元化治理的大環(huán)境下發(fā)育。所以，我們才會(huì)看到農(nóng)民普遍對(duì)村莊公共事業(yè)的冷漠，即使農(nóng)村社區(qū)的很多公共事業(yè)在我們局外人眼里是明顯有益于大多數(shù)人的［10］。這種公共責(zé)任意識(shí)的缺乏造成了農(nóng)民“搭便車”的泛濫，使得農(nóng)村社區(qū)公共物品供給嚴(yán)重不足。國(guó)家通過各式各樣的“項(xiàng)目進(jìn)村”，也許能一時(shí)彌補(bǔ)這種農(nóng)村社區(qū)公共物品的不足，但是其可持續(xù)性是值得懷疑的。即使能夠持續(xù)，“項(xiàng)目進(jìn)村”也造成了公共財(cái)政資金使用的巨大浪費(fèi)［7］130。隨著“項(xiàng)目進(jìn)村”的邊際效益遞減，隨著國(guó)家公共財(cái)政資金的相對(duì)萎縮，對(duì)村民的公共責(zé)任意識(shí)必然會(huì)提出更強(qiáng)烈的要求。

另一方面，農(nóng)村權(quán)威的回應(yīng)性不夠?！绊?xiàng)目制”治理下，農(nóng)村權(quán)威政治與行政不分，也許能“在工作運(yùn)行上依然算得上游刃有余”［11］，但是其所產(chǎn)生的弊端也不可小覷。在這樣的“項(xiàng)目制”治理下，農(nóng)村權(quán)威不會(huì)主動(dòng)聚集村民的自主性利益主張，更難以切實(shí)傳遞這種主張。在農(nóng)村分化沒有出現(xiàn)和農(nóng)民物質(zhì)條件落后的情況下，這個(gè)問題并不明顯。只要政府能夠認(rèn)真聽取民意，那么其政策就會(huì)相對(duì)容易成功?？墒?，當(dāng)農(nóng)村產(chǎn)生了分化，農(nóng)民的物質(zhì)條件好了以后，大家的意見也就更為多樣化。這時(shí)，農(nóng)村權(quán)威即使能夠虛心聽取民眾意見，也會(huì)發(fā)現(xiàn)其很多政策仍然不得人心或沒有達(dá)到期望的效果。特別是在民眾的精神文化需求上，政治與行政不分的一元化治理更是束手無策。在這種體制下，農(nóng)村權(quán)威行政執(zhí)行能力的強(qiáng)大是以政治代表性的不足為代價(jià)的。在精神文化領(lǐng)域，工作實(shí)效很難以形成可見的、可以量化的結(jié)果，也難以運(yùn)用行政手段進(jìn)行考核。①在X村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民活動(dòng)室貼滿了“婦女之家”、“留守老人之家”、“留守兒童之家”等條幅，但是這些“之家”基本上沒有組織過活動(dòng)，都是為了應(yīng)付政府部門的檢查，爭(zhēng)取“項(xiàng)目”資助而做的面子。但這些婦女、老人、兒童的精神文化需求不只是能夠看看電視和電影，更重要的是相互之間的社會(huì)交往。實(shí)際的情況是，X村的農(nóng)村權(quán)威所組成的公共機(jī)構(gòu)應(yīng)付上面檢查和評(píng)比尚且力有不足，回應(yīng)村民的這些精神文化需求當(dāng)然是不可能的了。

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［2］渠敬東．項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012，（5）：114．

［3］張靜．基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題［M］．南京：江蘇人民出版社，2000：18－19．

［4］孫立平，郭于華．“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過程分析——華北B鎮(zhèn)定糧收購的個(gè)案研究［G］／／清華社會(huì)學(xué)評(píng)論特輯1．廈門：鷺江出版社，2000：36－41．

［5］［德］韋伯．經(jīng)濟(jì)與社會(huì)：下卷［M］．北京：商務(wù)印書館，1997．

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［7］折曉葉，陳嬰嬰．項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011，（4）．

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［11］趙樹凱．鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化［M］．北京：商務(wù)印書館，2010：249．