周海源

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

論行政問責(zé)的效力范圍

周海源

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

作為一種行政活動，行政問責(zé)的效力作用于一定的主體和事物，問責(zé)的效力范圍即由問責(zé)的主體范圍和客體范圍所決定。行政問責(zé)效力范圍的確定，既有利于保護(hù)基于問責(zé)形成的法律狀態(tài)，又能防范問責(zé)機(jī)關(guān)之權(quán)力的濫用，保護(hù)公務(wù)員之正當(dāng)權(quán)利免受不當(dāng)問責(zé)之侵害。行政問責(zé)約束的行為主體包括：違法行為人，表明違法行為人需承擔(dān)相應(yīng)的不利性后果；問責(zé)機(jī)關(guān)，表明問責(zé)機(jī)關(guān)不能隨意撤銷、變更問責(zé)決定，亦不能對違法行為人進(jìn)行重復(fù)評價(jià)；不特定主體，表明其需尊重基于問責(zé)形成的法律狀態(tài)。行政問責(zé)作用客體則包括：勞動關(guān)系，表明問責(zé)機(jī)關(guān)可以解除與違法行為人的勞動關(guān)系；職務(wù)關(guān)系，表明問責(zé)機(jī)關(guān)可以撤銷違法行為人之職務(wù)；崗位關(guān)系，表明問責(zé)機(jī)關(guān)可以調(diào)整違法行為人的工作崗位。

行政問責(zé)；主體范圍；客體范圍；公務(wù)員權(quán)利

行政問責(zé)是一種旨在全面追究和實(shí)現(xiàn)公務(wù)員責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制，是法治政府與責(zé)任政府的內(nèi)在要求。行政問責(zé)不僅具有規(guī)制公務(wù)員行為之效能，其同時(shí)亦具有保護(hù)公務(wù)員權(quán)利的作用。為此，行政問責(zé)的效力范圍應(yīng)當(dāng)是明確的，如此才能使正當(dāng)公務(wù)活動的開展免受不當(dāng)問責(zé)的干預(yù)，而違法行為人也能受到應(yīng)有懲罰。從法理學(xué)的角度分析，行政問責(zé)作為一種行政活動，其必然形成某種新的法律關(guān)系，這種關(guān)系中存在主體與客體這對基本的哲學(xué)范疇。行政問責(zé)之效力范圍的確定，即需要從行政問責(zé)法律關(guān)系的邏輯結(jié)構(gòu)出發(fā)，分別劃定行政問責(zé)作用的主體和客體，進(jìn)而確定行政問責(zé)的效力范圍。為此，行政問責(zé)之效力范圍即為主體范圍與客體范圍的集合。

一、確定行政問責(zé)之效力范圍的現(xiàn)實(shí)意義

在傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論中，公務(wù)員與行政主體之關(guān)系的建構(gòu)一直受特別權(quán)力關(guān)系理論的支配?；谔貏e權(quán)力關(guān)系，公務(wù)員負(fù)有不特定之服從義務(wù)，行政主體對其內(nèi)部事項(xiàng)享有絕對的支配權(quán)，可以在沒有事先的、具體的依據(jù)的情況下對公務(wù)員予以處罰。由于特別權(quán)力關(guān)系理論實(shí)際上賦予了行政主體對其內(nèi)部事項(xiàng)恣意處理的權(quán)力，特別權(quán)力關(guān)系所涉之范圍成為“法治國的漏洞”，公務(wù)員權(quán)利未能得到法律的充分保護(hù)。

然而，在任何有秩序的人類社會，都需要某種獲得全社會普遍遵守的最低限度的規(guī)則。這種規(guī)則的約束對象，不僅包括公民，亦包括政府。如果政府不接受這種規(guī)則的治理，那么它就不可能按照規(guī)則來治理社會和國家；如果政府不給這種規(guī)則獲得普遍尊重的權(quán)利，那么它就不能夠培養(yǎng)人們對于規(guī)則的敬畏之情。[1]基于此，隨著法治理念的進(jìn)一步發(fā)展，特別權(quán)力關(guān)系理論所建構(gòu)的“法治國的孤島”正逐漸為法律規(guī)則所涵蓋。如我國公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員依法履行職務(wù)的行為，受法律保護(hù)；公務(wù)員非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。這些規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是將行政主體與公務(wù)員之內(nèi)部關(guān)系納入法律調(diào)整的范圍，防止行政主體的恣意。當(dāng)然，法治國漏洞的彌補(bǔ)，不僅需要從宏觀的制度構(gòu)架方面建立起公務(wù)員權(quán)利保護(hù)制度體系，還需要從微觀的角度探討各種可能對公務(wù)員權(quán)利造成不利影響的制度因子，并使之完善化，避免其成為公務(wù)員權(quán)利保護(hù)制度體系的漏洞。以上目的的達(dá)成，需要通過促進(jìn)內(nèi)部法律關(guān)系的法治化來實(shí)現(xiàn)。即法律對行政系統(tǒng)內(nèi)部活動及其效力進(jìn)行完整的規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)對內(nèi)部事務(wù)之裁量權(quán)即被限縮，行政系統(tǒng)內(nèi)部法律關(guān)系的法治化才成為可能。而行政問責(zé)效力范圍的明確化對于推動內(nèi)部行政關(guān)系的法治化、保護(hù)公務(wù)員的正當(dāng)權(quán)利確實(shí)具有重大意義——確定行政問責(zé)之效力范圍，實(shí)質(zhì)上就是限定行政問責(zé)權(quán)之作用范圍及其效應(yīng)，這種限定可以有效規(guī)范問責(zé)機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)之行為，保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)利的意義：

一方面，行政問責(zé)之效力范圍的確定，有利于規(guī)范問責(zé)主體的行為，約束其問責(zé)權(quán)的行使。特別權(quán)力關(guān)系理論在法治國家內(nèi)部為行政主體處理其內(nèi)部事務(wù)提供了不受約束的自由樂園，在此樂園內(nèi)，行政主體對公務(wù)員之問責(zé)與懲處不受法律保留原則之約束，也可排除司法機(jī)關(guān)之審查。這種情況實(shí)質(zhì)上為行政主體恣意問責(zé)提供了制度支撐。在法治理念的指導(dǎo)下，行政問責(zé)之效力范圍的確定，則將會使行政問責(zé)權(quán)之行使囿于此范圍。具體而言，從理論上確定行政問責(zé)之主體應(yīng)當(dāng)為違反具體的法定義務(wù)的公務(wù)員，則有利于防止行政主體問責(zé)范圍之?dāng)U大化；確定問責(zé)主體受問責(zé)行為之約束，則有利于防止問責(zé)主體對責(zé)任人進(jìn)行反復(fù)無常的否定性評價(jià)，維護(hù)已經(jīng)生成的行政法秩序；將行政問責(zé)之作用事項(xiàng)確立為內(nèi)部事項(xiàng)，則可防止行政主體通過行政問責(zé)侵害公務(wù)員享有的憲法和法律賦予的基本權(quán)利。

另一方面，確定行政責(zé)任之效力范圍有利于保護(hù)公務(wù)員權(quán)利。任何個(gè)人，包括作為行政主體之組成部分的公務(wù)員，在面對強(qiáng)大的國家機(jī)器之時(shí)總是處于弱者的地位，因而保護(hù)包括公務(wù)員在內(nèi)的任何個(gè)人免受國家之侵害是法學(xué)永恒的主題。當(dāng)前學(xué)者論及公務(wù)員權(quán)利保障時(shí)，多從行政處分程序和公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制等方面入手；[2]而在對行政問責(zé)之功能進(jìn)行分析時(shí)，則側(cè)重于強(qiáng)調(diào)其監(jiān)督、質(zhì)疑和責(zé)任追究的功能，[3]而忽略了行政責(zé)任制度所具有的保護(hù)公務(wù)員權(quán)利的功能。筆者認(rèn)為，這些研究尚不足以為公務(wù)員依法履行職責(zé)提供全方位的保護(hù)——下文將論及我國有關(guān)行政責(zé)任之實(shí)體規(guī)范的種種缺陷，在這些缺陷尚未得以彌補(bǔ)之前，問責(zé)程序和救濟(jì)機(jī)制的完善恐怕難以達(dá)到保護(hù)公務(wù)員之權(quán)利的效果。而行政責(zé)任之效力范圍的確定，則在很大程度上能夠起到指導(dǎo)有關(guān)行政責(zé)任之實(shí)體法規(guī)范的完善和保護(hù)公務(wù)員的權(quán)利的作用。行政責(zé)任之責(zé)任人范圍的確定，將有利于防止問責(zé)范圍的擴(kuò)大化，使沒有違反特定的法定義務(wù)之人不受行政追究；將問責(zé)主體納入行政責(zé)任之效力范圍之內(nèi)，則有利于保護(hù)責(zé)任人免受問責(zé)主體反復(fù)的否定性評價(jià)造成的多次傷害。尤其是確定行政責(zé)任的作用事項(xiàng)范圍僅限于公務(wù)員基于內(nèi)部行政法律關(guān)系而產(chǎn)生的權(quán)利，將公務(wù)員享有的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)排除于行政責(zé)任之作用范圍之外，將從根本上杜絕行政主體通過問責(zé)侵害公務(wù)員人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)的可能。因而，行政責(zé)任之效力范圍的確定，將在更大程度上驅(qū)散特別權(quán)力關(guān)系理論的陰霾，使法治的陽光普照包括公務(wù)員在內(nèi)的每一公民。

除此之外，行政問責(zé)之效力范圍的確定還可以保護(hù)基于問責(zé)形成的法律狀態(tài)，使行政問責(zé)制度能夠得以真正的落實(shí)。現(xiàn)實(shí)中，被問責(zé)官員在短期內(nèi)復(fù)出的現(xiàn)象沖擊著行政問責(zé)制度的實(shí)際效果，也深受輿論詬病，甚至危害到法律在民眾心目中的權(quán)威與公正性。而明確行政責(zé)任對其他行政機(jī)關(guān)存在約束力，要求其他行政機(jī)關(guān)尊重行政問責(zé)所生成的法律狀態(tài)，則可避免其他機(jī)關(guān)在責(zé)任期間內(nèi)錄用被問責(zé)官員，從而確保行政問責(zé)的作用不被架空。

二、行政問責(zé)的主體范圍

行政問責(zé)首先是作為一項(xiàng)行政行為而存在的，其具有一般的外部行政行為所具有的確定力、不可爭力和公定力等效力，這些效力作用的主體范圍不僅包括行政責(zé)任的承擔(dān)者，還包括追究行政責(zé)任的機(jī)關(guān)和不特定的國家機(jī)關(guān)、社會組織。

（一）違法行為人

責(zé)任人作為行政責(zé)任的直接承擔(dān)者，其當(dāng)然受行政責(zé)任的約束，處于行政責(zé)任的效力范圍之內(nèi)。責(zé)任人的范圍如何確定，這在理論上尚存在探討的空間，在實(shí)踐上也會影響行政問責(zé)的約束范圍。

筆者認(rèn)為，行政責(zé)任之責(zé)任人范圍的確定，還需要從行政責(zé)任產(chǎn)生的邏輯關(guān)系上考察。行政責(zé)任產(chǎn)生于“違法行為——法律責(zé)任”的邏輯結(jié)構(gòu)中，是違反法律規(guī)則中“行為模式”的規(guī)定而依“法律后果”承擔(dān)的不利性后果。也就是說，在“行為模式——法律后果”這一邏輯關(guān)系中，行政責(zé)任的產(chǎn)生具體化為“違反行政法規(guī)范的義務(wù)性規(guī)定——承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任”的過程。在這一過程中，法律為公務(wù)員確定的行為模式的基本內(nèi)核即為義務(wù)，這些義務(wù)成為公務(wù)員承擔(dān)行政責(zé)任的邏輯原點(diǎn)。[4]既然行政責(zé)任的產(chǎn)生以行政義務(wù)的存在為前提，那么在不存在排除違法性事由的條件下，對行政義務(wù)的違反，則必然導(dǎo)致行政責(zé)任的承擔(dān)；而被問責(zé)的公務(wù)員，也將被限定于違反行政義務(wù)的人員范圍內(nèi)。就具體的違法行為人而言，則主要包括違法行政義務(wù)的行政首長、執(zhí)法人員和黨委領(lǐng)導(dǎo)成員等。[5]

（二）問責(zé)機(jī)關(guān)

行政問責(zé)作為一種行政行為，其具有確定力和拘束力。確定力和拘束力的指向主體均包括作出該行為的行政主體，因而，問責(zé)機(jī)關(guān)——包括上級行政機(jī)關(guān)、同級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)[6]——也處于行政責(zé)任的效力范圍之內(nèi)。

具體而言，確定力是指行政行為對行政主體而言的不可改變力，即行政主體不得任意變更、撤銷或廢止所作的行政行為。實(shí)質(zhì)確定力作為一種法律效力，其效力范圍僅及于作出行政行為的行政主體，是一種要求該行政主體不得任意變更所作之行政行為的強(qiáng)制力。行政行為的拘束力則是指行政行為一經(jīng)作出后即具有的限制和約束行政主體和相對人行為的法律效力。拘束力的效力范圍則及于行政主體和相對方，對行政主體而言，拘束力意味著行政主體必須受其行政行為所創(chuàng)設(shè)、變更的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的約束。作為一種行政活動，行政問責(zé)當(dāng)然具有確定力和約束力；行政問責(zé)之確定力和約束力的指向主體當(dāng)然包括問責(zé)主體，問責(zé)主體自然處于行政責(zé)任的效力范圍之內(nèi)。如此，在行政責(zé)任生成之后，問責(zé)主體既不能任意變更已經(jīng)成立的行政責(zé)任及基于該責(zé)任所形成的法律狀態(tài)，也不能任意追加其他責(zé)任，避免對公務(wù)員個(gè)人的名譽(yù)、職務(wù)和工作反復(fù)進(jìn)行否定性評價(jià)而使之遭受多次傷害和困擾。

當(dāng)然，行政問責(zé)之確定力與拘束力并不是絕對的，行政主體在特定條件之下依據(jù)法定程序可以變更、撤銷行政問責(zé)決定?；诰S護(hù)行政問責(zé)之確定力與拘束力的要求，筆者認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面完善行政問責(zé)變更、撤銷制度：一是明確規(guī)定變更、撤銷行政問責(zé)的條件，這些條件可以包括問責(zé)決定證據(jù)不足、法律適用錯(cuò)誤、違反法定程序或者發(fā)現(xiàn)新的違法事實(shí)等事由。二是明確規(guī)定變更、撤銷的程序，變更、撤銷問責(zé)決定的程序在嚴(yán)格度上需要與作出問責(zé)決定的程序相當(dāng)，應(yīng)當(dāng)包括立案、調(diào)查取證、聽取意見、作出決定、告知等步驟。如此，才能防止行政主體恣意行政，維護(hù)行政問責(zé)之確定力與拘束力及其公正性和政府公信力。

（三）不特定主體

作為內(nèi)部行政行為之行政問責(zé)，其不僅具有確定力、拘束力，還具有公定力。行政行為之公定力所作用的主體，則不僅限于行政主體和相對人，還及于行政主體與相對人之外的其他不特定主體。

行政行為的公定力要求行政行為一經(jīng)作出即被推定為合法有效，其他人即應(yīng)當(dāng)對其予以必要的尊重。[7]行政行為公定力指向的主體包括行政法律關(guān)系主體以外的其他不特定主體，因而，行政行為一經(jīng)作出即具有對不特定主體的約束力，不特定主體處于該行政行為所形成的效力范圍之內(nèi)。行政行為的公定力是一種“對世”的效力，即對任何人都具有的效力。不僅行政主體和相對人雙方應(yīng)予尊重，其他組織和個(gè)人都具有對行政行為表示尊重的義務(wù)，因而它是一種被公認(rèn)的效力，是社會對行政行為的尊重和信任。相對人和社會對行政主體之社會秩序維護(hù)者地位予以認(rèn)同的邏輯后果即為對其行為及其合法性的認(rèn)同與尊重。也就是說，行政行為的公定力源于不特定之社會主體對行政主體之社會秩序維護(hù)者地位的認(rèn)同，認(rèn)同的主體為不特定之社會主體，認(rèn)同的衍生效力——行政行為之公定力約束的主體即為不特定之社會主體。

行政問責(zé)作為一種內(nèi)部行政行為，其具有行政行為之公定力，因而當(dāng)然可以約束行政主體及相對人之外的其他不特定主體，不特定主體對行政行為所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不得作出相反的意思表示，對行政行為所生成的法律狀態(tài)也不得任意變更。不特定主體所負(fù)的尊重義務(wù)表現(xiàn)為消極不作為的義務(wù)，表現(xiàn)為其不能為與行政行為相反的意思表示，也不能破壞行政行為所生成的法律狀態(tài)。法律賦予行政問責(zé)約束不特定主體的目的有二：其一在于保護(hù)行政主體能夠依其意志獨(dú)立將相關(guān)公務(wù)員之責(zé)任予以實(shí)現(xiàn)，使其免受其他主體的干預(yù)，維護(hù)問責(zé)決定的公正執(zhí)行；其二在于維護(hù)行政問責(zé)決定的權(quán)威性，維護(hù)經(jīng)由問責(zé)決定所形成的行政法秩序。

行政問責(zé)對不特定主體之效力的確定具有重大現(xiàn)實(shí)意義，可以解釋被問責(zé)官員復(fù)出的問題。具體而言，在當(dāng)前我國行政法治建設(shè)過程中，“下馬的官員能否‘東山再起’成為了一個(gè)在行政問責(zé)實(shí)踐中引人關(guān)注的問題?！盵8]2010年發(fā)生在江西豐城市的“局長變書記”一案即引發(fā)輿論轟動。筆者認(rèn)為，在該案中，原局長甘某被免職后即形成了甘某沒有擔(dān)任公職這一法律狀態(tài)，不特定主體應(yīng)當(dāng)自覺尊重和維護(hù)這一法律狀態(tài)，而不得在短期內(nèi)將甘某任命為同樣具有公務(wù)員身份的該局黨組書記。

三、行政問責(zé)的客體范圍

有學(xué)者認(rèn)為，行政問責(zé)客體包括組織和人兩類，組織即指政府，人即指政府公務(wù)員。[9]筆者認(rèn)為，從法學(xué)的角度分析，客體即是指法律關(guān)系指向的對象，只有社會主體之外的無意志的客觀存在才能成為法律關(guān)系的客體。為此，組織與人不能成為行政問責(zé)的客體，行政問責(zé)的客體應(yīng)是問責(zé)行為指向的對象，表現(xiàn)為被問責(zé)人因問責(zé)而被克扣的權(quán)利。行政問責(zé)基于內(nèi)部法律關(guān)系而產(chǎn)生，其作用的客體應(yīng)當(dāng)為基于公務(wù)員與行政主體之間的關(guān)系而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)，而不能及于憲法和法律賦予公務(wù)員的基本權(quán)利或負(fù)擔(dān)的額外義務(wù)。公務(wù)員與行政主體之間的法律關(guān)系主要表現(xiàn)為人事關(guān)系，主要包括職位或崗位設(shè)置、錄用或聘用、考核、任免、晉升、競聘、獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒、培訓(xùn)、調(diào)配等過程中形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政問責(zé)只能作用于人事關(guān)系，具體包括人事關(guān)系中的勞動關(guān)系、職務(wù)關(guān)系和崗位關(guān)系。除人事關(guān)系之外，公務(wù)員享有的受憲法和法律保護(hù)的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，則不屬于行政問責(zé)的作用事項(xiàng)，行政主體不能通過行政問責(zé)的方式限制、剝奪公務(wù)員的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，對這類權(quán)利的限制、剝奪只能通過行政處罰或刑罰的方式實(shí)現(xiàn)。

（一）勞動關(guān)系

所謂勞動關(guān)系，即是行政主體與公務(wù)員之間所形成的以公務(wù)員提供勞動、行政主體給予報(bào)酬為主要內(nèi)容的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政主體與公務(wù)員之間的勞動關(guān)系的建立是職務(wù)關(guān)系、崗位關(guān)系得以發(fā)生的前提，公民只有被行政主體錄用為公務(wù)員、具備公務(wù)員身份后，才可能被行政主體委任以一定的職務(wù)，基于這樣的職務(wù)，也才可以在一定的工作崗位上工作。

公民一旦被行政主體通過法定程序錄用，即與行政主體建立了勞動關(guān)系，并且具備公務(wù)員身份，享有身份保障權(quán)，其公務(wù)員身份受法律保護(hù)，行政主體非經(jīng)法定程序不得解除其與公務(wù)員之間的勞動關(guān)系。然而，行政主體與公務(wù)員建立勞動關(guān)系的目的在于獲得公務(wù)員提供的勞動，使公務(wù)員通過其勞動將該主體所負(fù)擔(dān)的行政職責(zé)得以具體實(shí)現(xiàn)，從而維護(hù)公共利益和公共秩序。如果公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的過程中并不以維護(hù)公共利益和公共秩序?yàn)槟康?，存在不作為、徇私枉法、玩忽職守的情形或者其他違法違紀(jì)行為，那么行政職責(zé)將得不到實(shí)現(xiàn)，公共利益也得不到維護(hù)。在這種情況之下，行政主體與該公務(wù)員建立勞動關(guān)系的目的即得不到實(shí)現(xiàn)，因而行政主體當(dāng)然需要解除與該公務(wù)員之間的勞動關(guān)系，并錄用其他人員擔(dān)任公務(wù)員，使得行政權(quán)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，行政活動得以正常開展。因而，公務(wù)員與行政主體之間的勞動關(guān)系當(dāng)然處于行政問責(zé)的效力范圍之內(nèi)，行政主體可以通過行政問責(zé)解除其與公務(wù)員之間的勞動關(guān)系。

從實(shí)然的角度而言，我國公務(wù)員法第56條規(guī)定，行政處分包括開除處分。根據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的規(guī)定，公務(wù)員有散布有損國家聲譽(yù)的言論、組織或者參加非法組織等行為，情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分。公務(wù)員法還規(guī)定，公務(wù)員不履行其義務(wù)，不遵守公務(wù)員紀(jì)律，經(jīng)教育仍無轉(zhuǎn)變，不適合繼續(xù)在機(jī)關(guān)工作，又不宜給予開除處分，予以辭退。無論公務(wù)員是被處以開除處分還是被辭退，其與原單位之間的勞動關(guān)系自處分、辭退生效之日起即解除，被處分人與原單位即不存在提供勞動和給付報(bào)酬的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。根據(jù)上述規(guī)定可知，我國現(xiàn)行立法也已將勞動關(guān)系納入行政問責(zé)的效力范圍之內(nèi)。

（二）職務(wù)關(guān)系

所謂職務(wù)關(guān)系，就是公務(wù)員基于職務(wù)擔(dān)任與履行而與行政主體構(gòu)成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。職務(wù)關(guān)系的內(nèi)容包括：行政主體賦予公務(wù)員以一定的職權(quán)，使其可以以行政主體的名義行使行政權(quán)；行政主體使公務(wù)員負(fù)擔(dān)一定的職責(zé)，公務(wù)員必須依法履行；公務(wù)員必須誠實(shí)地服務(wù)于行政主體，同時(shí)享有行政主體賦予的優(yōu)益權(quán)。[10]

從應(yīng)然的角度而言，職務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)處于行政問責(zé)之效力范圍之內(nèi)。職務(wù)總是與職責(zé)相聯(lián)系的，行政主體委托予公務(wù)員一定的職務(wù)，則需要公務(wù)員合法、合理完成與該職務(wù)相聯(lián)系的工作任務(wù)。如果公務(wù)員之行為違背與該職務(wù)相聯(lián)系的作為或不作為義務(wù)，則行政主體可以降低該公務(wù)員之職務(wù)層次以示懲罰；如果公務(wù)員違反法定義務(wù)的情況較為嚴(yán)重，行政主體則可以解除與該公務(wù)員之間的職務(wù)關(guān)系，同時(shí)委任新的人員擔(dān)任該職務(wù)以使行政主體之職權(quán)得以正常履行。當(dāng)然，職務(wù)關(guān)系又分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)關(guān)系和行政職務(wù)關(guān)系，行政問責(zé)作用于這兩種關(guān)系的后果是不一樣的。行政主體通過行政問責(zé)解除責(zé)任人之領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時(shí)，責(zé)任人則不得擔(dān)任特定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但仍可以擔(dān)任一般的行政職務(wù)。而行政問責(zé)之作用對象為行政職務(wù)關(guān)系時(shí)，行政職務(wù)關(guān)系的解除，意味著責(zé)任人不得在該行政主體內(nèi)部擔(dān)任任何職務(wù)。

從實(shí)然的角度而言，公務(wù)員法第56條規(guī)定，處分包括降級、撤職處分，第82條規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，本人不提出辭職的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這里的降級、撤職、責(zé)令辭職等行政問責(zé)方式指向的事項(xiàng)皆為公務(wù)員與行政主體間的職務(wù)關(guān)系，因而職務(wù)關(guān)系處于行政問責(zé)之效力范圍之內(nèi)。

（三）崗位關(guān)系

所謂崗位關(guān)系，即公務(wù)員與行政主體之間以公務(wù)員擔(dān)任一定的工作崗位為內(nèi)容的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。崗位關(guān)系為行政問責(zé)之作用事項(xiàng)之一，在公務(wù)員違法違紀(jì)行為情況較輕，不需給予開除、撤職、降級處分時(shí)，行政主體可以將被問責(zé)之公務(wù)員調(diào)離其工作崗位。

崗位關(guān)系一般與工作任務(wù)相聯(lián)系，擔(dān)任一定的工作崗位，則需要完成特定的工作任務(wù)。工作任務(wù)之分配屬于行政主體之內(nèi)部事項(xiàng)，這些事項(xiàng)當(dāng)然處于行政問責(zé)之效力范圍之內(nèi)。當(dāng)然，公務(wù)員法第9條規(guī)定，公務(wù)員依法履行職務(wù)的行為，受法律保護(hù)。公務(wù)員只有處于其工作崗位之上，才有可能享有配備于該崗位的行政優(yōu)益權(quán)，也才可以依法履行其職務(wù)。因而，公務(wù)員非經(jīng)法定事由不應(yīng)被調(diào)離其工作崗位。然而，法律對公務(wù)員之崗位的保護(hù)并不是絕對的，在公務(wù)員有不履行其法定義務(wù)的情形下，行政主體有權(quán)通過行政問責(zé)而調(diào)整公務(wù)員之工作崗位，或者取消其執(zhí)法資格。

從實(shí)然的層面而言，我國許多行政規(guī)章將崗位關(guān)系納入行政問責(zé)之效力范圍。如《湖北省行政執(zhí)法責(zé)任追究暫行辦法》規(guī)定，對行政執(zhí)法責(zé)任人員追究責(zé)任的方式包括停職離崗培訓(xùn)或調(diào)離工作崗位；《上海市行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》規(guī)定，對行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任人給予的行政處理分為離崗培訓(xùn)、調(diào)離執(zhí)法崗位、取消執(zhí)法資格等；《工商行政管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》規(guī)定，對應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的工商行政管理機(jī)關(guān)工作人員可以作出責(zé)令離崗培訓(xùn)、調(diào)離執(zhí)法崗位、取消執(zhí)法資格等行政處理。因而，無論是從學(xué)理抑或是從規(guī)范的層面而言，崗位關(guān)系處于行政問責(zé)之效力范圍之內(nèi)。當(dāng)然，離崗培訓(xùn)、調(diào)離執(zhí)法崗位、取消執(zhí)法資格等行政問責(zé)方式，一般都具有臨時(shí)性的特點(diǎn)，責(zé)任人認(rèn)識其錯(cuò)誤后即可恢復(fù)其原任崗位，因而，此類行政問責(zé)之存續(xù)期間具有較大的彈性，無需法律對此作出硬性規(guī)定。

[1]江國華．憲法哲學(xué)導(dǎo)論[M]．北京：商務(wù)印書館，2007：201．

[2]金國坤．論公務(wù)員權(quán)利保障制度的完善和發(fā)展 [J]．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（5）：53-56．

[3]姜曉萍．行政問責(zé)的體系構(gòu)建與制度保障 [J]．政治學(xué)研究，2007，（3）：70-76．

[4]赫然、亓?xí)赠i．論行政責(zé)任的理論基礎(chǔ)[J]．當(dāng)代法學(xué)，2010，（2）：152-160．

[5]余凌云．對我國行政問責(zé)制度之省思 [J]．法商研究，2013，（3）：92-100．

[6]朱波．行政問責(zé)主體制度的法律思考 [J]．中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2012，（5）：40-43．

[7]江必新，羅英．論行政決定公定力之起點(diǎn) [J]．湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011，（1）：53-57．

[8]趙學(xué)通．行政問責(zé)制的現(xiàn)實(shí)困境及對策研究 [J]．鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013，（5）：17-19．

[9]陳文靜．我國行政問責(zé)客體困境實(shí)證研究 [J]．蘭州學(xué)刊，2013，（4）：208-210．

[10]寇春燕．淺議行政職務(wù)關(guān)系[J]．中國商界，2008，（5）：191．

Scope of Validity of Administration Accountability

ZHOU Hai-yuan
(Law school of Wuhan University,Wuhan Hubei 430072,China)

The scope of validity of administration accountability includes scope of subjects and objects.Accountability authorities couldn't revoke or change administration accountability and punish law breakers repeatedly without legal basis;unspecified subjects must respect legal state created by administration accountability.Scope of objects of administration accountability includeslaborrelations,duty relationsand position relations,which means accountability authorities relieves the labor relationship with law breakers,dismisses duties of law breakers or readjust their position.It helps to protect legal state created by administration accountability,prevent abuse of power of accountability,and defend civil servant from the attack of improperly accountability.

administration accountability;civil servant right;scope of subjects;scope of objects

D912.1

A

1674-7356（2014）-04-0026-06

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2014.04.005

2014-03-01

周海源（1985-），廣西玉林人。武漢大學(xué)博士研究生，主要研究行政法學(xué)。

時(shí)間：2014-11-20

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20141120.1710.007.html