●王 飛 沈國(guó)舉 劉錦慧

政府采購(gòu)協(xié)議供貨制度的實(shí)踐與思考

●王 飛 沈國(guó)舉 劉錦慧

協(xié)議供貨制度作為政府采購(gòu)的一種管理制度，在加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目采購(gòu)的管理、提高采購(gòu)效率方面發(fā)揮了積極的作用。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中還存在許多問(wèn)題和不足，“質(zhì)次價(jià)高”一直為社會(huì)所詬病。如何采取措施來(lái)規(guī)范政府采購(gòu)協(xié)議供貨的管理、充分發(fā)揮協(xié)議供貨的作用就成為一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。本文以河南省駐馬店市政府采購(gòu)協(xié)議供貨管理實(shí)踐為參考，分析了目前協(xié)議供貨采購(gòu)中存在的問(wèn)題及原因，介紹了駐馬店市政府采購(gòu)協(xié)議供貨管理取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，提出了加強(qiáng)政府采購(gòu)協(xié)議供貨管理的思路和對(duì)策。

一、協(xié)議供貨實(shí)施中存在的問(wèn)題

(一)協(xié)議供貨價(jià)格方面的問(wèn)題

目前，社會(huì)上熱議政府采購(gòu)“質(zhì)次價(jià)高”，主要原因是大家對(duì)協(xié)議供貨制度不了解而產(chǎn)生誤解。政府采購(gòu)對(duì)產(chǎn)品性能、質(zhì)量、售后服務(wù)、質(zhì)量保證期、付款條件的要求與個(gè)人采購(gòu)的要求有很大差異的，相應(yīng)前者的成本構(gòu)成要大于后者。同時(shí)，政府采購(gòu)有鼓勵(lì)采購(gòu)節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品、扶持中小企業(yè)等方面的政策功能，實(shí)現(xiàn)這些政策功能，現(xiàn)階段有可能在采購(gòu)價(jià)格上有所犧牲。但我們也必須看到，部分協(xié)議供貨項(xiàng)目確實(shí)存在價(jià)格高的問(wèn)題。供應(yīng)商方面，由于協(xié)議供貨招標(biāo)與實(shí)際供貨時(shí)間間隔較長(zhǎng)，造成個(gè)別供應(yīng)商惡意競(jìng)爭(zhēng)，即以超低價(jià)中標(biāo)，作出超出其承受能力的承諾，而在采購(gòu)人要求供貨時(shí)，卻以缺貨、產(chǎn)品已停產(chǎn)等各種理由，建議采購(gòu)人采購(gòu)其新出型號(hào)或者在協(xié)議中沒(méi)列明的型號(hào)，以繞開(kāi)優(yōu)惠率，獲得較高的利潤(rùn)；有的供應(yīng)商在不改變優(yōu)惠率的前提下抬高供貨價(jià)，表面上又不易察覺(jué)，結(jié)果出現(xiàn)讓利、價(jià)格雙高的怪現(xiàn)象；還有些供應(yīng)商不及時(shí)更新價(jià)格信息，采購(gòu)人無(wú)法享受到降價(jià)的優(yōu)惠，使得政府采購(gòu)價(jià)反而高于普通消費(fèi)者購(gòu)買的價(jià)格。采購(gòu)人方面，有的采購(gòu)人串通供應(yīng)商弄虛作假，擅自提高采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，損害單位利益；有的采購(gòu)人為把預(yù)算資金用完，提高配置或附帶其他貨物造成價(jià)格虛高；有的采購(gòu)人向供應(yīng)商索要“好處”、“回扣”、“禮品”，或提出超越協(xié)議供貨承諾范圍的其他要求，造成價(jià)格升高。

(二)協(xié)議供貨產(chǎn)品質(zhì)量方面的問(wèn)題

供應(yīng)商方面，供應(yīng)商絕大多數(shù)提供的產(chǎn)品是合格產(chǎn)品，但個(gè)別供應(yīng)商利用采購(gòu)人對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量放心的心理，在強(qiáng)勢(shì)推介自己產(chǎn)品的同時(shí)采取各種手段“套住”采購(gòu)人，從而使采購(gòu)人在項(xiàng)目履行時(shí)放松監(jiān)督，在驗(yàn)收時(shí)“高抬貴手”，有時(shí)也存在偷工減料、以次充好的現(xiàn)象。采購(gòu)人方面，有的采購(gòu)人擅自向協(xié)議供貨范圍外的供應(yīng)商采購(gòu)，或采購(gòu)協(xié)議供貨范圍內(nèi)的非中標(biāo)產(chǎn)品；有的采購(gòu)人不按規(guī)定簽訂采購(gòu)合同；有的采購(gòu)人對(duì)合同的驗(yàn)收疏于把關(guān)，這都會(huì)造成產(chǎn)品質(zhì)量的無(wú)法保證。

二、協(xié)議供貨存在問(wèn)題的原因

(一)供應(yīng)商誠(chéng)信缺失

供應(yīng)商為謀取中標(biāo)，作出超出其承受能力的承諾，在實(shí)際執(zhí)行中難以兌現(xiàn)；或在執(zhí)行中為謀取利潤(rùn)最大化，當(dāng)違約收益大于違約成本，或受到違約懲罰的風(fēng)險(xiǎn)較低時(shí)，不惜違背投標(biāo)時(shí)關(guān)于價(jià)格、優(yōu)惠率、質(zhì)量和售后服務(wù)等的各種承諾，利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)或串通采購(gòu)人作出各種違法違規(guī)行為。

(二)采購(gòu)人帶有主觀傾向性

個(gè)別采購(gòu)人在實(shí)施采購(gòu)時(shí)，不能秉持客觀公正的立場(chǎng)，在確定采購(gòu)需求時(shí)具有品牌傾向性，在確定供應(yīng)商時(shí)會(huì)考慮關(guān)系供貨，在合同履行和驗(yàn)收環(huán)節(jié)玩忽職守或與供應(yīng)商串通，監(jiān)督合同履行時(shí)不認(rèn)真，合同驗(yàn)收時(shí)不負(fù)責(zé)，對(duì)驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目辦理支付。

(三)缺少價(jià)格監(jiān)控依據(jù)

目前，駐馬店市協(xié)議供貨招標(biāo)招是以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行優(yōu)惠的，而如何確定市場(chǎng)價(jià)格是一個(gè)監(jiān)管難點(diǎn)。在實(shí)際執(zhí)行中，對(duì)有官方網(wǎng)站報(bào)價(jià)的產(chǎn)品，以官網(wǎng)價(jià)格作為審核依據(jù)；沒(méi)有官方網(wǎng)站報(bào)價(jià)的，以供應(yīng)商投標(biāo)時(shí)的價(jià)格作為審核依據(jù)。但此兩種價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格是否契合，因協(xié)議供貨涉及品牌款型太多而無(wú)法進(jìn)行全面監(jiān)控，有時(shí)會(huì)形成作為審核依據(jù)的價(jià)格和真正市場(chǎng)價(jià)格脫節(jié)的現(xiàn)象。

(四)未形成協(xié)議供貨檢查的長(zhǎng)效機(jī)制

協(xié)議供貨檢查是政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)構(gòu)掌握協(xié)議供貨執(zhí)行情況、糾正協(xié)議供貨違規(guī)行為的有效手段。目前，駐馬店市縣兩級(jí)的協(xié)議供貨檢查采取的多是專項(xiàng)檢查的形式，兩三年開(kāi)展一次，每次時(shí)間短、任務(wù)重，難以全面掌握深層次的問(wèn)題。但要建立起定期檢查和專項(xiàng)檢查相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制，和協(xié)議供貨的其他日常管理機(jī)制相對(duì)接，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，缺乏足夠的專業(yè)人員成為制約實(shí)施這項(xiàng)工作的“瓶頸”。

三、完善協(xié)議供貨制度的措施

(一)完善管理制度

根據(jù)《政府采購(gòu)法》和相關(guān)規(guī)定，駐馬店市市縣兩級(jí)財(cái)政部門每年發(fā)布《集中采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)》，公布當(dāng)年應(yīng)實(shí)行協(xié)議供貨的集中采購(gòu)項(xiàng)目，確保對(duì)協(xié)議供貨項(xiàng)目“應(yīng)采盡采”。同時(shí)結(jié)合工作實(shí)際制定了《駐馬店市政府采購(gòu)協(xié)議供貨管理暫行規(guī)定》，對(duì)協(xié)議供貨的招標(biāo)投標(biāo)、協(xié)議供貨的執(zhí)行、價(jià)格調(diào)整及信息發(fā)布、采購(gòu)人和中標(biāo)供應(yīng)商的權(quán)利與義務(wù)、協(xié)議供貨的監(jiān)督檢查及違規(guī)處理都作了明確規(guī)定，填補(bǔ)了協(xié)議供貨工作的制度空白，使協(xié)議供貨的管理和監(jiān)督“有章可循”。

(二)實(shí)行市縣聯(lián)動(dòng)

為解決縣級(jí)采購(gòu)規(guī)模小、市場(chǎng)窄、供應(yīng)商少、效益低等問(wèn)題，從2006年開(kāi)始，駐馬店市就啟動(dòng)了協(xié)議供貨市縣聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一公開(kāi)招標(biāo)、統(tǒng)一確定中標(biāo)供應(yīng)商、統(tǒng)一協(xié)議供貨價(jià)格、統(tǒng)一媒體發(fā)布信息，充分發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大協(xié)議供貨采購(gòu)的效應(yīng)。

(三)改進(jìn)招標(biāo)模式

在協(xié)議供貨項(xiàng)目招標(biāo)中，駐馬店市改變中標(biāo)供應(yīng)商為經(jīng)銷商的傳統(tǒng)做法，通過(guò)直面生產(chǎn)廠家，形成了不同品牌之間的競(jìng)爭(zhēng)，避免了上級(jí)代理商或分公司通過(guò)控制對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商的授權(quán)從而控制投標(biāo)價(jià)格的現(xiàn)象發(fā)生。中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)時(shí)所承諾的優(yōu)惠率是最低優(yōu)惠率，采購(gòu)人實(shí)施采購(gòu)時(shí)可與中標(biāo)供應(yīng)商討價(jià)還價(jià)，做進(jìn)一步的談判和協(xié)商，確保協(xié)議供貨價(jià)格一直低于采購(gòu)人的自行采購(gòu)價(jià)格。

(四)創(chuàng)新管理手段

針對(duì)協(xié)議供貨項(xiàng)目的特點(diǎn)，駐馬店市采取多種方式改進(jìn)管理:一是實(shí)行網(wǎng)上競(jìng)價(jià)。超過(guò)限額標(biāo)準(zhǔn)、適于網(wǎng)上競(jìng)價(jià)的項(xiàng)目，市級(jí)依托于河南省財(cái)政廳開(kāi)發(fā)的電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)，引入反拍機(jī)制，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)完成編制競(jìng)價(jià)文件、審核供應(yīng)商資質(zhì)、接受供應(yīng)商多輪報(bào)價(jià)和確定成交供應(yīng)商全過(guò)程，充分利用電子技術(shù)創(chuàng)建一個(gè)公開(kāi)透明的競(jìng)價(jià)平臺(tái)。下一步將擴(kuò)大實(shí)行網(wǎng)上競(jìng)價(jià)的產(chǎn)品范圍，并推廣應(yīng)用到縣區(qū)。二是實(shí)行二次競(jìng)價(jià)。對(duì)日常維修和小型基建項(xiàng)目，先招協(xié)議供貨供應(yīng)商資格，對(duì)超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織，邀請(qǐng)入圍供應(yīng)商二次競(jìng)價(jià)，價(jià)低者成交。三是引入中關(guān)村價(jià)格指數(shù)，為協(xié)議供貨價(jià)格提供參考依據(jù)。對(duì)網(wǎng)上公布的協(xié)議供貨價(jià)格定期進(jìn)行抽查，并與價(jià)格指數(shù)進(jìn)行核對(duì)，價(jià)高者要求中標(biāo)供應(yīng)商予以調(diào)整或作出說(shuō)明。四是加大對(duì)協(xié)議供貨采購(gòu)的信息公開(kāi)力度。駐馬店市對(duì)所有的協(xié)議供貨采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行網(wǎng)上公示，充分接受采購(gòu)單位的內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。

(五)完善監(jiān)管機(jī)制

一是建立協(xié)議供貨監(jiān)督檢查長(zhǎng)效機(jī)制。建立起定期檢查和專項(xiàng)檢查結(jié)合的制度，根據(jù)協(xié)議供貨執(zhí)行中出現(xiàn)的突出問(wèn)題每年組織一次大規(guī)模專項(xiàng)檢查。同時(shí)，作為日常監(jiān)督工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，有側(cè)重地對(duì)某些項(xiàng)目的供應(yīng)商、協(xié)議供貨供應(yīng)商某方面的執(zhí)行情況或采購(gòu)人一些較大金額的協(xié)議供貨項(xiàng)目的履約和驗(yàn)收情況等進(jìn)行定期抽查，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正協(xié)議供貨執(zhí)行中的問(wèn)題。并且通過(guò)定期抽查部分協(xié)議供貨產(chǎn)品，與官方網(wǎng)站等的價(jià)格、款型進(jìn)行核對(duì)，確保協(xié)議供貨供應(yīng)商及時(shí)更新價(jià)格和款型，確保采購(gòu)人能以最優(yōu)價(jià)格采購(gòu)到最新產(chǎn)品。二是建立供應(yīng)商誠(chéng)信評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)協(xié)議供貨供應(yīng)商履約期間在價(jià)格、質(zhì)量和服務(wù)等方面的情況通過(guò)收集用戶使用情況反饋和協(xié)議供貨檢查結(jié)論進(jìn)行誠(chéng)信評(píng)價(jià)，并建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。■

河南省駐馬店市財(cái)政局）