張艷國 尤 琳

改革開放拉開了以中國式現(xiàn)代化為標(biāo)志的社會轉(zhuǎn)型序幕;現(xiàn)代化進(jìn)程是一場深刻而廣泛的社會變革，必然對社會改革、發(fā)展和穩(wěn)定造成深遠(yuǎn)的影響。因此，推進(jìn)現(xiàn)代化，首先必須正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，對于中國這樣有著深厚歷史傳統(tǒng)和獨特國情的東方大國來說，尤其如此。對此，西方的中國問題研究專家也是認(rèn)同的。譬如，美國著名政治學(xué)家亨廷頓在論及現(xiàn)代化與社會穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)性時，曾指出：“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，而現(xiàn)代化卻引起不穩(wěn)定”、“農(nóng)村作用是一個變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”①［美］塞·亨廷頓：《變動社會的政治秩序》，上海譯文出版社1989年版，第51頁。。針對發(fā)展中國家現(xiàn)代化進(jìn)程中引起的動亂、不穩(wěn)定問題，亨廷頓開出的處方是政治制度化理論，他認(rèn)為要根除國內(nèi)政治的動蕩與衰敗，必須建立起強大的政府，并依靠強大政黨的締造與鞏固來維持。而政府的強大與否，主要看其完善政治制度化的速度與擴大群眾參與水平二者之間是否能實現(xiàn)很好的均衡，其目標(biāo)是通過提高政治制度化水平來實現(xiàn)政治穩(wěn)定和政治發(fā)展。

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)村一直被視為國家政權(quán)的基礎(chǔ)。由于農(nóng)村的發(fā)展穩(wěn)定與農(nóng)村社會管理能力緊密相關(guān)，因此，看住農(nóng)村這個國家與社會的“基礎(chǔ)”，就必須把農(nóng)村社會治理能力放置到一個被充分重視的政治高度。改革開放使中國傳統(tǒng)的“總體性的”鄉(xiāng)村社會不斷從封閉、固化、單一走向開放、流動、多元，對舊有的社會秩序和傳統(tǒng)的農(nóng)村社會管理體制形成了挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@是黨直面改革發(fā)展挑戰(zhàn)，在執(zhí)政理念和治理轉(zhuǎn)型上的重大突破。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要求我們必須進(jìn)一步深化治理體制改革、完善治理體系、增強治理能力。當(dāng)然，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理的制度化水平和推進(jìn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化，是現(xiàn)代國家建構(gòu)的題中之意。

一、農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化與國家治理能力轉(zhuǎn)變

長期以來，國家職能的履行是通過科層制行政管理機構(gòu)來實現(xiàn)的，這種國家管理是一元的、垂直的、隨意的和單向度的，社會是管理對象而非合作對象，社會自主空間被擠壓，國家能力建設(shè)更多地體現(xiàn)在強化政府行政管理能力方面。

進(jìn)入20世紀(jì)中后期，人們注意到，已有的政府行政能力已經(jīng)不能適應(yīng)外部環(huán)境的變化，于是就嘗試著促使公共管理從傳統(tǒng)科層制向治理轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變導(dǎo)致治理概念的廣泛使用，尋求和改善治理能力開始成為政府的新目標(biāo)②［美］菲·施密特：《民主化、治理和政府能力》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2005年第5期。。自此，治理開始成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點。關(guān)于治理與統(tǒng)治的區(qū)別，有學(xué)者認(rèn)為，治理與統(tǒng)治具有維持正常的社會秩序和集體行動等共同目的。治理與統(tǒng)治的差異只是過程的差異③俞可平主編：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第32頁。。還有學(xué)者列舉了治理的六種定義④這六種定義是指：作為最小國家的管理活動的治理;作為公司管理的治理;作為新公共管理的治理;作為善治的治理;作為社會—控制體系的治理;作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。見俞可平主編《治理與善治》社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版第2頁。、指出治理的四項特質(zhì)⑤治理的四項特質(zhì)是指：一種過程;強調(diào)相互調(diào)適;同時包括公私部門;強調(diào)持續(xù)的互動。見M.S.Smouts，“The Proper Use of Governance in International Relations”，International Social Science Journal，1998，Vol.115(1)，p.84.、提出治理的五項命題①G.Stoker，“Governance as Theory：Five Propositions”，International Social Science Journal，1998，Vol.115(1)，pp.19－26.治理五項命題是指：治理包括政府與非政府部門的行動者;(2)在處理社會及經(jīng)濟議題時，責(zé)任與界線的界定并不是非常清楚;(3)治理明確肯定涉及集體行動的各個社會公共機構(gòu)之間存在權(quán)力依賴;(4)治理系一個行動者擁有自主性且自我管理的網(wǎng)絡(luò);(5)治理強調(diào)政府運用新的政策工具或技術(shù)來指導(dǎo)或駕馭來成就目標(biāo)，而非一味依賴權(quán)威或命令。。以上研究表明，無論從哪個角度對治理進(jìn)行定義，相對于統(tǒng)治而言，治理具有以下幾個特征：在治理主體上，包括政府與非政府等公私部門;在治理理念上，民主、公正、權(quán)利保障應(yīng)是治理的價值訴求;在治理方式上，治理主體采取多種治理方式，并強調(diào)治理主體之間的協(xié)商和合作。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，治理與統(tǒng)治的差異只是政治管理過程的差異，其目的都是為了提升和改善國家能力。

從國家與社會關(guān)系的視角看，從“統(tǒng)治”到“管理”，從“管理”再到“治理”，是全球政府治國轉(zhuǎn)型的普遍趨勢。在現(xiàn)代社會，隨著民主進(jìn)程的推進(jìn)，國家能力的行使更多地依賴于國家與社會的合作和協(xié)商，國家能力行使中具備更多的合作治理的現(xiàn)代化因子，提升國家治理能力成為現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要內(nèi)容。

一般而言，國家治理能力就是運用國家制度管理國家和社會各方面事務(wù)的能力，包括促進(jìn)國家經(jīng)濟社會發(fā)展、應(yīng)對重大突發(fā)事件、維護國家安全利益、提升人民幸福生活水平等方面的能力②江必新：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《光明日報》2013年11月15日。。從治理的本義出發(fā)，我們將國家治理能力界定為國家能力所體現(xiàn)的國家與社會合作治理的能力。由此，國家治理能力的構(gòu)成要件應(yīng)該包括國家能力及其行使過程中國家與社會之間的協(xié)同互動能力這兩部分。

國家能力與國家權(quán)力緊密相關(guān)。美國學(xué)者福山指出，國家權(quán)力包括國家權(quán)力的范圍和國家權(quán)力的強度兩方面，國家權(quán)力的范圍是指國家職能的范圍，國家權(quán)力的強度則是指國家制定并實施政策和執(zhí)法的能力，即國家能力③［美］弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第7頁。。對于現(xiàn)代國家而言，要建設(shè)一個強有力的國家，需要極大地增強與國家基本職能相對應(yīng)的國家能力。問題的關(guān)鍵是，哪些職能是國家的基本職能?按照世界銀行1997年《世界發(fā)展報告》對國家職能的分類，最基本的職能包括提供純公共產(chǎn)品、國防法律及秩序、財產(chǎn)權(quán)保護、宏觀調(diào)控、公共衛(wèi)生、增進(jìn)公平、保護窮人等，這是維護國家政權(quán)的穩(wěn)定和社會可持續(xù)發(fā)展必不可少的職能，也是現(xiàn)代國家必須履行的基本職能。

據(jù)此，我們提出與國家基本職能相對應(yīng)的五種國家能力：資源汲取能力、發(fā)展經(jīng)濟能力、社會管理能力、公共服務(wù)能力、制度建設(shè)能力。其中，資源汲取能力指國家動員社會經(jīng)濟資源的能力;發(fā)展經(jīng)濟能力指國家指導(dǎo)社會經(jīng)濟發(fā)展的能力;社會管理能力和公共服務(wù)能力是指國家通過維護社會秩序、提供基本服務(wù)等職能履行，以提高社會對國家的認(rèn)同感和歸屬感，鞏固其統(tǒng)治地位的能力;制度建設(shè)能力是指國家依法行使國家權(quán)力的能力。實踐中，這些能力互相依賴、相輔相成。

國家政策的制定需要反映民眾的意愿、政策的執(zhí)行需要民眾的遵從與參與，國家能力的行使與社會密不可分。在實踐中，為了盡可能地提高國家制定政策、實施政策和執(zhí)法的能力，國家能力的行使表現(xiàn)為兩種類型的權(quán)力交替使用，即專斷權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力①［英］邁克爾·曼：《社會權(quán)力的來源》，上海人民出版社2007年版，第68－69頁。。進(jìn)入現(xiàn)代社會，在民主化浪潮推動下，國家能力的行使相應(yīng)地表現(xiàn)為較少的專斷權(quán)力和更多的基礎(chǔ)性權(quán)力，國家加大對社會的放權(quán)力度，國家能力行使中國家與社會合作治理的互動關(guān)系日漸形成。國家能力的行使中國家與社會合作治理要形成一種良好的互動關(guān)系，既需要有制定和執(zhí)行國家政策的長效機制保障，也需要實現(xiàn)民眾有序政治參與的制度化。據(jù)此，我們認(rèn)為，國家與社會合作治理的能力，具體表現(xiàn)為國家政策的制定、執(zhí)行中與社會進(jìn)行制度化、規(guī)范化、程序化的協(xié)商與溝通的能力。

胡鞍鋼認(rèn)為，國家現(xiàn)代化包括“有形的建設(shè)”和“無形的現(xiàn)代化”，“有形的建設(shè)”是我們所能看到的經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，“無形的現(xiàn)代化”又稱為制度建設(shè)，可表述為制度建設(shè)的現(xiàn)代化②胡鞍鋼：《完善發(fā)展特色社會主義推進(jìn)國家制度現(xiàn)代化》，光明網(wǎng)2013年11月13日。。據(jù)此，可以將國家治理能力的現(xiàn)代化分為兩個方面：一是指國家在社會資源汲取能力、發(fā)展經(jīng)濟能力、社會管理能力、公共服務(wù)能力、制度建設(shè)能力等方面所表現(xiàn)的有形治理能力現(xiàn)代化;二是指包括上述國家能力行使中國家與社會之間形成協(xié)同互動能力的無形治理能力現(xiàn)代化。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)在治理現(xiàn)代化中的非均衡關(guān)系

2000年開始的農(nóng)村稅費改革，是繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的第三次重大變革，對農(nóng)村基層治理帶來了深刻影響。項繼權(quán)指出，農(nóng)村稅賦關(guān)系及其利益分配是鄉(xiāng)村社會權(quán)力關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村稅賦關(guān)系的變遷也將導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理體系的變化。旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費改革是國家、農(nóng)民和集體關(guān)系的深刻調(diào)整，引發(fā)了鄉(xiāng)村基層政府和社會組織之間權(quán)力與利益的重新分配，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理體系及治理方式的變革③項繼權(quán)：《農(nóng)村稅費改革與鄉(xiāng)村治理的變革——對湖北京山縣的調(diào)查與分析》，載《中國社會科學(xué)評論》(香港)2003年第2卷第1期。。在后稅費時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村基層社會的資源汲取能力、發(fā)展經(jīng)濟能力、社會管理能力、公共服務(wù)能力和制度建設(shè)能力不斷增強，農(nóng)村社區(qū)自治能力不斷提升。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力與農(nóng)村社區(qū)自治力量之間是不均衡的，農(nóng)村基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化還有很大的發(fā)展空間。

在農(nóng)村基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政策在農(nóng)村基層社會的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力的強弱直接決定國家在農(nóng)村基層治理目標(biāo)的實現(xiàn)程度，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力的強弱是決定農(nóng)村基層治理能力的關(guān)鍵因素。后稅費時期，隨著國家對農(nóng)村宏觀戰(zhàn)略調(diào)整，國家對農(nóng)村由“資源汲取”到“資源反哺”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村基層社會在資源汲取能力、發(fā)展經(jīng)濟能力、社會管理能力、公共服務(wù)能力和制度建設(shè)能力不斷增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力顯著提升。

資源汲取能力與國家相伴而生。只有國家實際掌握資源，才能確保國家政策得以實施、國家意志得到實現(xiàn)。國家向社會進(jìn)行資源汲取，在不同時期、不同發(fā)展階段，國家汲取的對象和強度有所不同。后稅費時期，國家財源基礎(chǔ)主要由城市工商稅構(gòu)成，國家對社會資源的汲取主要來自于城市。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一級，由于取消了農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自有收入中只剩下為數(shù)不多的工商稅、契稅等幾個小稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入與當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，在工商業(yè)較為發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有較強的資源汲取能力。但是，在以農(nóng)業(yè)為主的中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中的工商稅收比重較少，其財政收入主要依靠上級返還和補助收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要負(fù)責(zé)具體落實國家出臺的對“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)移支付以及財政對農(nóng)戶的糧食直補、良種補貼等補貼資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力較弱。在沒有足夠財力支撐的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對資源的分配與配置能力相應(yīng)弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村資源汲取能力也隨之弱化，相應(yīng)地，它在農(nóng)村基層發(fā)展經(jīng)濟、進(jìn)行社會管理和提供公共服務(wù)等公共治理支出的能力較弱。隨著黨的十八大報告提出“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果”的目標(biāo)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制的進(jìn)一步健全，國家進(jìn)一步加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力基礎(chǔ)逐漸得到夯實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因而具有較強的財政配置能力，也能夠更好地在農(nóng)村基層履行發(fā)展經(jīng)濟、社會管理和公共服務(wù)等基本職能。

國家向社會汲取資源后，需要以國家為主體、以滿足社會公共需要為目的配置資源。在資源配置上，國家主要集中于發(fā)展經(jīng)濟、進(jìn)行社會管理和提供公共服務(wù)等領(lǐng)域。具體到農(nóng)村基層治理，在發(fā)展經(jīng)濟能力行使上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸減少對農(nóng)村市場經(jīng)濟過多地主導(dǎo)和干預(yù)，并著力為農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展提供政策支持等服務(wù)。例如，在推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、健全“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機制、完善農(nóng)業(yè)補貼政策、加快建立利益補償機制、整合和統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金、完善農(nóng)田水利建設(shè)管護機制、推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、加快發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)和農(nóng)業(yè)機械化等方面發(fā)揮支持保護作用;采取財政稅收優(yōu)惠政策吸引外來資本，培育本地經(jīng)濟組織的發(fā)展;為本地區(qū)經(jīng)濟活動主體創(chuàng)造公平、公正、公開競爭的經(jīng)濟環(huán)境和法律秩序等。因此，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力的增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟的能力也會逐步得到增強。

社會管理能力是指國家維持社會秩序的能力，為維護政治統(tǒng)治和國家政權(quán)的穩(wěn)定，國家擔(dān)負(fù)著維持社會秩序的職能。在農(nóng)村基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著加大社會管理力度、協(xié)調(diào)多種利益主體和各種價值取向、化解社會矛盾與利益沖突、維護社會公正和社會秩序和提高社會認(rèn)同的責(zé)任。從農(nóng)村基層治理創(chuàng)新實踐來看，不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理創(chuàng)新方式方法各有特點。如在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村出現(xiàn)了促進(jìn)新老居民融合的“社區(qū)和諧促進(jìn)會”和“和諧共建理事會”;在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村出現(xiàn)了以挖掘村落社區(qū)社會資本為主要內(nèi)容的“社區(qū)理事會”和“農(nóng)村村落社區(qū)志愿者協(xié)會”，甚至還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府吸納民間力量參與網(wǎng)格服務(wù)團隊的“網(wǎng)格化管理”工作。這些探索創(chuàng)新表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強了農(nóng)村社會管理力度，其農(nóng)村社會管理能力正在增強。

現(xiàn)代國家的政治統(tǒng)治和社會管理職能的重心、權(quán)限范圍與履行方式隨著時代發(fā)展而調(diào)整變化。國家在履行社會管理職能時，強調(diào)把服務(wù)作為出發(fā)點和歸宿，現(xiàn)代國家的社會管理在某種程度上甚至就意味著服務(wù)。這就需要國家的社會管理既善于維持社會秩序，又能提供有質(zhì)量的公共服務(wù)。公共服務(wù)能力包括國家向社會提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的廣度和深度。具體到農(nóng)村基層治理，進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，國家加大了農(nóng)村公共服務(wù)供給力度，隨著黨的十六屆六中全會提出“逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將履行公共服務(wù)職能作為其重要職能，并在公共服務(wù)供給方式、機構(gòu)設(shè)置、人員配置上予以相應(yīng)改進(jìn)。在公共服務(wù)供給方式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分發(fā)揮市場在農(nóng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域的資源配置作用，讓市場組織、社會組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給，通過構(gòu)建市場化、社會化服務(wù)體系，彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的供給不足;在服務(wù)機構(gòu)和人員設(shè)置上，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新設(shè)“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心”，承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸至農(nóng)村社會的政務(wù)性服務(wù)，如法規(guī)咨詢、計劃生育、糾紛調(diào)解、勞動就業(yè)、社會保障等。同時，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置“農(nóng)村社區(qū)專職社工”，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)職業(yè)化、專業(yè)化。以上創(chuàng)新實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過統(tǒng)籌公共服務(wù)資源，促成政府公共服務(wù)與村民自我服務(wù)供給的結(jié)合，由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的社會公共服務(wù)供給能力得以增強。

制度建設(shè)是現(xiàn)代國家治理能力建設(shè)的基礎(chǔ)性保障?；趪覚?quán)力具有強制性的特點，為避免國家權(quán)力擴張侵?jǐn)_社會，就需要用制度規(guī)范來限制國家權(quán)力，將國家權(quán)力的行使限定在一定范圍內(nèi)。制度建設(shè)能力主要是指國家通過制定法律規(guī)范，規(guī)定國家權(quán)力運行規(guī)則，合理界定國家權(quán)力行使邊界，促進(jìn)國家權(quán)力依法行使。具體到農(nóng)村基層治理，自上世紀(jì)末我國實施“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷加強自身制度建設(shè)。黨的十七大報告提出“要加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府探索農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新，并注重治理創(chuàng)新的制度化建設(shè)。例如，在擴大公眾參與農(nóng)村基層公共事務(wù)管理方面，無論是選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的“公推公選”，還是讓公民直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的決策過程，均嚴(yán)格限定于法律制度框架內(nèi)的創(chuàng)新;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向市場組織、社會組織購買服務(wù)過程中，不僅明確購買服務(wù)的種類，而且在服務(wù)合同中規(guī)定基本的服務(wù)項目和權(quán)責(zé)義務(wù)之外，還規(guī)定了服務(wù)范圍，約定經(jīng)費支付方式，體現(xiàn)合同雙方地位平等和契約自由的原則;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村基層自治組織權(quán)力劃分方面，有的地方梳理了農(nóng)村基層自治組織協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的事項，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力確權(quán)勘界，嚴(yán)格限定“行政權(quán)力”與“自治權(quán)利”界限，為推進(jìn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理和基層群眾自治有效良性互動”奠定了堅實基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度建設(shè)能力逐漸增強。

作為農(nóng)村社區(qū)自治組織的村委會，在后稅費時期的工作內(nèi)容發(fā)生了重要改變，其工作重心由征繳農(nóng)業(yè)稅費轉(zhuǎn)為向農(nóng)村社區(qū)提供公共服務(wù)，這就為重塑村委會在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中的合法性提供了契機。為重新贏得村民的認(rèn)同，村委會不斷改進(jìn)工作程序與工作方法，其在農(nóng)村社區(qū)的公共權(quán)威逐漸得到增強。在兩委關(guān)系處理上，各地強調(diào)兩委成員交叉，進(jìn)一步推進(jìn)“一肩挑”。在落實村務(wù)公開和民主管理上，河南鄧州“四議兩公開”強調(diào)，村務(wù)重大事項決定必須經(jīng)過村兩委、村代會協(xié)商一致，并且實現(xiàn)決議公開、實施結(jié)果公開;河北“青縣村治模式”合理劃分村黨支部、村代會與村委會權(quán)限，實現(xiàn)各司其責(zé)。在對村委會監(jiān)督上，各地設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會，由村務(wù)監(jiān)督委員會負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實;村民會議或村民代表會議每年負(fù)責(zé)評議村委會履行職責(zé)情況;對村民委員會成員實現(xiàn)任期和離任經(jīng)濟責(zé)任審計等。

自黨的十六屆六中全會提出“逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，國家加大了農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付及公共服務(wù)供給力度。但是，隨著農(nóng)村社區(qū)發(fā)展提速，農(nóng)民在生產(chǎn)與生活中對公共服務(wù)有著多樣化的需求，自上而下公共服務(wù)供給不可能窮盡農(nóng)村所有公共事務(wù)，更不可能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包辦一切，這就需要農(nóng)村社區(qū)自治力量參與農(nóng)村公共服務(wù)供給。在實踐中，農(nóng)村社區(qū)組織不斷建立健全，主要包括內(nèi)生型農(nóng)村社區(qū)組織和外生型農(nóng)村社區(qū)組織這兩類。外生型農(nóng)村社區(qū)主要成立于經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，為將外來人口納入一體化服務(wù)和管理中，村級“社區(qū)和諧促進(jìn)會”、“和諧共建理事會”等農(nóng)村社區(qū)社會組織相應(yīng)成立。這些外生型農(nóng)村社區(qū)社會組織最大限度地整合農(nóng)村社區(qū)的物質(zhì)和人力資源，拓展本社區(qū)公共服務(wù)渠道，實現(xiàn)對外來人口無縫隙管理和均等公共服務(wù)。內(nèi)生型農(nóng)村社區(qū)社會組織主要成立于中西部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，基于農(nóng)民內(nèi)生需求而成立老年人協(xié)會、紅白喜事理事會等社會組織。內(nèi)生型農(nóng)村社區(qū)組織產(chǎn)生于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部，在社會資本作用下，社區(qū)成員最容易平等相處，培育信任感和歸宿感，社區(qū)成員能夠構(gòu)筑人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，學(xué)會以民主的方式處理內(nèi)部事務(wù)①王紹光：《安邦之道：國家轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與途徑》，三聯(lián)書店2007年版，第7－8頁。。因此，根植于農(nóng)村基層的內(nèi)生型農(nóng)村社區(qū)社會組織能夠挖掘鄉(xiāng)村社區(qū)傳統(tǒng)文化資源、重建鄉(xiāng)村社會資本，組織農(nóng)民進(jìn)行自我服務(wù)的供給。

黨的十六屆六中全會強調(diào)，必須“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的職能就主要表現(xiàn)為履行“三農(nóng)”服務(wù)經(jīng)濟的職能。鑒于農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中分散、封閉的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過提供政策支持和資金扶持等措施，不斷提高農(nóng)民的組織化程度，農(nóng)村社區(qū)“土地股份合作社”、專業(yè)技術(shù)協(xié)會等經(jīng)濟組織如雨后春筍般發(fā)展起來。農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中打破了一家一戶的封閉生產(chǎn)方式，通過組織某個生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)或整個生產(chǎn)經(jīng)營過程，把生產(chǎn)、加工、運輸、銷售等環(huán)節(jié)連接起來，實現(xiàn)專業(yè)化生產(chǎn)和一體化經(jīng)營，提高分散農(nóng)民在市場經(jīng)濟中的談判地位，增強農(nóng)民抵御自然和市場風(fēng)險的能力。因此，農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟組織在發(fā)展經(jīng)濟活動中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作發(fā)展，能夠有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場對接，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化、市場化發(fā)展。

如前所述，在后稅費時期，由于國家對農(nóng)村實現(xiàn)了由“取”到“予”的政策調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力得以增強，農(nóng)村社區(qū)自治力量得以發(fā)育。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政功能也隨之向農(nóng)村社會彌散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管控和包辦許多原先由農(nóng)村社區(qū)自治力量承擔(dān)的事項，許多原先由農(nóng)村社區(qū)自治力量發(fā)揮的自治功能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力在農(nóng)村社會無所不能，無所不包，農(nóng)村社區(qū)各類組織獨立性不強，受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定程度上的控制與約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間的非均衡關(guān)系，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府弱化了農(nóng)村社區(qū)自治權(quán)。后稅費時期，為緩解經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)村級治理“無錢辦事、無人辦事”的窘境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大了村級財政轉(zhuǎn)移支付力度，村委會日常運作經(jīng)費、村干部的工資均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支付，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部考評實行“一票否決”權(quán)，無形加大了村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依賴。甚至有些地方的村委會開始實行“坐班制”，村委會有朝著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機構(gòu)方向發(fā)展的趨勢。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多干預(yù)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給。如農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心在組建過程及人員選配上，往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)日常管理和統(tǒng)籌經(jīng)費使用。特別是“農(nóng)村社區(qū)專職社工”制度，使得農(nóng)村社區(qū)工作人員具有“公職化”色彩，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心在性質(zhì)上更類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強了對農(nóng)村社區(qū)的管控。在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在加強農(nóng)村社區(qū)管理過程中，雖然也注重擴大公共參與，試圖與農(nóng)村社區(qū)之間建構(gòu)合作機制，但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理的制度化水平和能力取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身制度化水平和能力，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身制度化水平和能力較低的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有可能干預(yù)農(nóng)村基層自治。例如，“網(wǎng)格化管理”削弱村委會、村民小組等農(nóng)村基層組織的自治功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過網(wǎng)格服務(wù)團隊直接聯(lián)系村民和實施管理;“聯(lián)村管委會”的設(shè)置表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動“逼近”鄉(xiāng)村社區(qū);同時，聯(lián)村社區(qū)管委會將原屬于村委會的自治職能剝離，就存在行政權(quán)侵蝕自治權(quán)之嫌。

三、推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的路徑

農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力現(xiàn)代化及其與農(nóng)村社區(qū)自治力量之間的合作治理能力現(xiàn)代化的同步推進(jìn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)自治力量處于非均衡關(guān)系的條件下，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力的增強，將不利于農(nóng)村社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威的自覺認(rèn)同和農(nóng)村社區(qū)居民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自愿合作，進(jìn)而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會合作治理能力的提升。在今后很長一段時期，大力推動農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化，必須大力改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理機制、積極發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)之間建構(gòu)制度化的良性互動關(guān)系。

(一)大力改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理機制

根據(jù)黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標(biāo)，推進(jìn)國家基層治理能力現(xiàn)代化，首當(dāng)其沖的是要改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村基層治理能力，運用改革創(chuàng)新的辦法，寫好基層治理能力現(xiàn)代化這篇大文章。

第一，科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)不同發(fā)展態(tài)勢。在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的東南部沿海地區(qū)，已經(jīng)形成了以工業(yè)為主導(dǎo)并集聚大量外來單位和人口的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。這些經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的綜合實力強，其社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)初步實現(xiàn)向現(xiàn)代工業(yè)社會和城市社會轉(zhuǎn)型，它既是推進(jìn)中國特色城鎮(zhèn)化的重要載體，也是一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的趨勢。但在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)依然是農(nóng)業(yè)。值得注意的是，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開始致力于推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。我們提出科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)針對本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展實際，結(jié)合本地區(qū)居民、企業(yè)和其他社會組織多元化需求，確定其關(guān)鍵職能?？茖W(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，應(yīng)集中于發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟，向農(nóng)村社區(qū)提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會管理，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持農(nóng)村社區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)等方面的能力，實現(xiàn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展與服務(wù)民生雙贏多利。應(yīng)當(dāng)注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟實際情況有所側(cè)重，如在農(nóng)業(yè)比重較大、經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)著重加強為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)濟職能;在工商業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要著力促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，重點履行產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、項目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會管理、民生事業(yè)等方面的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、民生事業(yè)等方面的能力;甚至在城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也可以有針對性地突破現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟管理權(quán)限，賦予其縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政強制權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)，完善其作為經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)這一類型的基層政府滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的功能。

第二，搭建“一站式”管理與服務(wù)平臺，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對農(nóng)村基層，為了實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理重心下移，基本公共服務(wù)下沉，需要最大限度整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政資源，搭建便捷、靈活、高效的管理與服務(wù)平臺，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向“服務(wù)型政府”角色轉(zhuǎn)變。在搭建“一站式”管理與服務(wù)平臺過程中，首先成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民中心服務(wù)“窗口”，把面向居民管理與服務(wù)事項“打包”，將就業(yè)、社保、民政、衛(wèi)生、文化以及綜治、維穩(wěn)、信訪等屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與服務(wù)的事項，集中于服務(wù)“窗口”統(tǒng)一辦理。其次，對于有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)承接的縣級政府下放的部分管理職權(quán)，服務(wù)“窗口”應(yīng)盡可能將不同機構(gòu)之間的行政許可、非行政許可審批整合起來，簡化農(nóng)村公共事務(wù)服務(wù)辦理流程和環(huán)節(jié)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與服務(wù)效率，為基層群眾、企業(yè)和其他社會組織提供高效、便捷、貼心的服務(wù)。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將基本公共服務(wù)向農(nóng)村社區(qū)延伸，應(yīng)依托新設(shè)“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心”，由“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心”承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸至農(nóng)村社會政務(wù)性服務(wù)，確保農(nóng)村社區(qū)居民能夠就近享受優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

第三，治理方式從管制向協(xié)商轉(zhuǎn)變，推進(jìn)多元治理主體共管共治。為了實現(xiàn)全新的政治管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在治理手段上實現(xiàn)由管制向協(xié)商轉(zhuǎn)變，使權(quán)力由“自上而下”的單向度運行向“上下互動”雙向度運行轉(zhuǎn)變。為了更好地實現(xiàn)對農(nóng)村社會的管理與服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)逐漸減少強制手段，更多采用說服、協(xié)商和指導(dǎo)等方式，積極發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等社會自治規(guī)則的指引作用。在現(xiàn)階段，多元主體參與農(nóng)村基層治理，順應(yīng)了農(nóng)村社會各階層日益增強的政治參與意識和對構(gòu)建新的社會管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的迫切要求。為促使多元治理主體在農(nóng)村基層治理中形成合力，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)居民有序的政治參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)用引導(dǎo)和民主的方式促使農(nóng)村社區(qū)各類組織和居民參與農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的決策，建立農(nóng)村社區(qū)各方利益訴求的表達(dá)機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會的互動和交流過程中，提升農(nóng)村社區(qū)各類組織與公眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與認(rèn)同，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織及居民之間共管共治的治理格局。

(二)積極發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用

農(nóng)村基層治理的重點是農(nóng)村基層社會，主體是農(nóng)村社區(qū)居民，關(guān)鍵是創(chuàng)新基層治理機制，實現(xiàn)基層善治。這就需要增強農(nóng)村社區(qū)自治力量，提升基層組織自治能力。目前，農(nóng)村社區(qū)主要是通過村委會這一自治組織來行使自治權(quán)，它集中表現(xiàn)為對農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的管理和服務(wù)。由于具備獨立行動能力的民間組織的建構(gòu)是社會行動能力生長的動力原點①陳剩勇、徐珣：《參與式治理：社會管理創(chuàng)新的一種可行性路徑——基于杭州社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗的研究》，載《浙江社會科學(xué)》2013年第2期。，因此，增強農(nóng)村社區(qū)的自治能力就要以農(nóng)村社區(qū)的自治組織為中心，但是，它絕不限于此，還要將農(nóng)村社區(qū)自治組織納入到農(nóng)村基層自治的平臺之中，在這個平臺上，整合農(nóng)村社區(qū)自治組織與其他各類組織之間的關(guān)系，充分發(fā)揮其群眾性、自治性和民主性，孕育群眾自治的活力、基層管理的合和民主成長的動力②林尚立：《基層民主：國家建構(gòu)民主的中國實踐》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2010年第4期。，讓農(nóng)村社區(qū)居民依法辦理自己的事情，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用，促進(jìn)它們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的良性互動。

第一，規(guī)范農(nóng)村社區(qū)自治組織自治權(quán)力的行使，實現(xiàn)社區(qū)居民依法自治。作為農(nóng)村社區(qū)自治組織的村委會，它行使的自治權(quán)力源于村民的授權(quán)。因權(quán)力來源決定，村委會在對本村進(jìn)行公共管理、提供公共服務(wù)時，必須代表村民的意愿和利益，而不是充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“手”或“腿”。因此，應(yīng)改變村委會的“行政化”趨向，促使村委會逐漸回歸其自治本質(zhì)，組織農(nóng)村社區(qū)居民共同管理本社區(qū)公共事務(wù)，確保本社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的民主權(quán)利得以實現(xiàn)。首先，村委會依法行使自治權(quán)力。村委會在本社區(qū)行使公共權(quán)力過程中，要合理界定與村黨支部、村代會之間權(quán)責(zé)分工，實現(xiàn)各司其責(zé)，并積極落實村務(wù)公開和民主管理，對于本社區(qū)重大事項，還應(yīng)遵循決議公開、實施結(jié)果公開，接受本社區(qū)居民監(jiān)督;其次，依法保障農(nóng)村社區(qū)居民四大民主權(quán)利得以實現(xiàn)：在民主選舉上，完善選民登記制度、委托投票制度和罷免制度，使村委會選舉程序運行制度化、規(guī)范化;在民主決策上，完善村民會議和村民代表會議制度，建立涉及村民利益事項的議事協(xié)商制度;在民主管理和民主監(jiān)督上，落實村務(wù)公開、民主評議，在村委會成員上任和離任時，對其實行經(jīng)濟責(zé)任審計制度等;在社區(qū)公共事務(wù)管理上，村委會要組織本社區(qū)居民共同管理公共事務(wù)。對于維護社會治安、調(diào)解民間糾紛、遵守社會公德等公共管理事項，村委會應(yīng)引導(dǎo)本社區(qū)居民自覺遵守公共規(guī)范，并通過村規(guī)民約的規(guī)勸疏導(dǎo)，化解本社區(qū)居民之間的利益沖突，促進(jìn)社區(qū)治理目標(biāo)的實現(xiàn);對于修建道路橋梁、建設(shè)社區(qū)公共環(huán)境等公益事業(yè)，村委會要組織本社區(qū)居民參與預(yù)算和監(jiān)督，還應(yīng)發(fā)動本社區(qū)居民“有錢出錢、有力出力”，實現(xiàn)本社區(qū)公共服務(wù)的集中供給，滿足本社區(qū)居民的公共需求。

第二，建立現(xiàn)代社會組織制度，促使農(nóng)村社區(qū)社會組織、經(jīng)濟組織參與農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)。農(nóng)村社區(qū)社會組織、經(jīng)濟組織是農(nóng)村社區(qū)居民建立的自治性組織。這些組織的成立，能夠彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會對農(nóng)村基層治理之不足，在發(fā)展農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟、促使本社區(qū)居民參與農(nóng)村社區(qū)管理、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮積極作用。鑒于國家對農(nóng)村社會組織、經(jīng)濟組織控制較為嚴(yán)格，農(nóng)村社會組織、經(jīng)濟組織具有自主性和鑲嵌性相結(jié)合的“官民二重性”特性①王信賢：《爭辯中的中國社會組織研究：“國家—社會”關(guān)系的視角》，臺北韋伯文化國際出版有限公司2006年版，第38－45頁。，需要對這些組織進(jìn)行去“行政化”引導(dǎo)，重塑其“草根性”，因此，應(yīng)當(dāng)限期實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)社會組織、經(jīng)濟組織與行政機關(guān)真正脫鉤，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)社會組織、經(jīng)濟組織在人、財、物上真正獨立，建立政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織制度。在參與農(nóng)村社區(qū)管理上，由于農(nóng)村社會組織更能貼切居民的實際需求，能夠吸納廣大鄉(xiāng)村社區(qū)居民參與，因此，農(nóng)村社區(qū)社會組織還要善于引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)居民參與，發(fā)動本社區(qū)居民參與本社區(qū)社會治安的維護、民間糾紛的調(diào)節(jié)、社會救助、文化生活等公共事務(wù)的管理。農(nóng)村社區(qū)居民在參與農(nóng)村社區(qū)社會組織自我管理過程中，逐漸了解與他人溝通、交流的技巧，懂得在利益均衡過程中適度妥協(xié)和寬容對待，逐步培養(yǎng)集體行動中互助與互信的良好品質(zhì)，形成遵從約定與規(guī)則的自覺意識，促使農(nóng)村社區(qū)居民逐漸養(yǎng)成民主生活方式，推動農(nóng)村社區(qū)自治力量深度發(fā)育。在參與農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給上，對于可以由農(nóng)村社區(qū)社會組織、經(jīng)濟組織承擔(dān)的農(nóng)村公共服務(wù)，農(nóng)村社區(qū)社會組織、經(jīng)濟組織應(yīng)積極參與市場競爭，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托，為居民提供市場化、社會化服務(wù)。

(三)構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)之間制度化的良性互動關(guān)系

推進(jìn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化，既要強調(diào)農(nóng)村基層治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用，更要促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間在管理與服務(wù)中的分工、協(xié)作，實現(xiàn)相互配合、和諧共生。為了實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)之間的有效互動與相互制衡，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會合作治理能力，需要重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)之間的制度化關(guān)系。

第一，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間的職責(zé)邊界。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是行使行政管理權(quán)的行政機關(guān)，農(nóng)村社區(qū)各類社會組織是行使農(nóng)村社區(qū)自治權(quán)的自治組織，為避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間“零和博弈”，促進(jìn)雙方良性互動，需要厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間職責(zé)邊界。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對屬于農(nóng)村社區(qū)居民自治范圍的事項進(jìn)行指導(dǎo)，對于農(nóng)村社區(qū)各類組織而言，它們在行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等自治權(quán)利過程中，只要是屬于合法的自治活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就負(fù)有指導(dǎo)職責(zé)。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)中還應(yīng)嚴(yán)格遵守法治程序，不能輕易介入農(nóng)村社會日常生活領(lǐng)域，避免產(chǎn)生“權(quán)力越位”的情況。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接向農(nóng)村社區(qū)居民行使行政管理權(quán)的基層政府，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的人口較多、管轄的范圍較大，必須借助農(nóng)村社區(qū)各類組織的有效協(xié)助才能實現(xiàn)對農(nóng)村的有序管理。在農(nóng)村社區(qū)各類組織依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使公權(quán)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要遵循“權(quán)責(zé)對等”和“還權(quán)于民”原則，為農(nóng)村社區(qū)各類組織提供相應(yīng)的經(jīng)費、設(shè)施和條件保障，將“責(zé)、權(quán)、利”捆綁落實到農(nóng)村社區(qū)各類組織中，提高農(nóng)村社區(qū)各類組織的積極性和承接能力。對于可以推向市場的農(nóng)村公共服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)采取“購買服務(wù)”的做法，向農(nóng)村社區(qū)各類組織購買，并遵循“費隨事轉(zhuǎn)”原則，將履行這項職責(zé)的相應(yīng)經(jīng)費足額撥給農(nóng)村社區(qū)各類組織。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村社區(qū)各類組織自治權(quán)的行使進(jìn)行必要干預(yù)和調(diào)節(jié)。農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村社區(qū)行使自治權(quán)，源于國家向農(nóng)村基層社會和公民讓渡和下放部分治權(quán)①徐勇：《村民自治：中國憲政制度的創(chuàng)新》，載《中共黨史研究》2003年第1期。。因此，當(dāng)農(nóng)村社區(qū)面臨自身無力解決的矛盾和沖突時，作為農(nóng)村社區(qū)國家法令執(zhí)行者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，需要對農(nóng)村社區(qū)各類組織自治權(quán)的行使進(jìn)行必要的干預(yù)和調(diào)節(jié)。在干預(yù)和調(diào)節(jié)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借國家權(quán)力產(chǎn)生對農(nóng)村社區(qū)任何階層、組織和團體平等的約束力，并促使農(nóng)村社區(qū)各利益主體按照國家法令規(guī)定的制度和程序，謀求所謂“隨機性的制度化讓步妥協(xié)”②甘陽：《“民間社會”概念批判》，載張靜編《國家與社會》浙江人民出版社1998年版第31頁。。由此，農(nóng)村社區(qū)各方利益沖突處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可控范圍內(nèi)，避免農(nóng)村社區(qū)自治力量無序擴張。值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)對鄉(xiāng)村社區(qū)自治權(quán)力進(jìn)行必要地干預(yù)和調(diào)節(jié)的同時，應(yīng)該避免對鄉(xiāng)村社區(qū)自治權(quán)力進(jìn)行超強控制和過度干預(yù)。

第三，農(nóng)村社區(qū)各類組織制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)擴張?，F(xiàn)代國家的目的是將其活動引向它所服務(wù)的人民認(rèn)為是合法的這一終極目標(biāo)上，并把權(quán)力的行使置于法治原則之下①［美］弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第1頁。。政府在行使行政管理權(quán)的過程中，如果不能將行政權(quán)力限制在法律框架內(nèi)行使，建立對政府的問責(zé)機制，不受監(jiān)督和制約的政府權(quán)力必然會異化，而異化的權(quán)力是難以實現(xiàn)現(xiàn)代治理目標(biāo)的。因此，為增強政府能力，需要建立對政府的問責(zé)機制，監(jiān)督和制約政府權(quán)力的行使。具體到農(nóng)村基層治理，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村社區(qū)在權(quán)力配置、運行目標(biāo)等方面起到主導(dǎo)作用，在現(xiàn)代治理背景下，除了強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用非強制或弱強制的方式對農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行管理之外，也要注重發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織來制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)。農(nóng)村社區(qū)各類組織通過選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機制，通過這種群體性自治權(quán)力來約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)向農(nóng)村社區(qū)的過度擴張和盲目滲透，實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的監(jiān)督制約，形成農(nóng)村社區(qū)自治權(quán)力對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)的良性制衡關(guān)系，從而達(dá)到切實保障農(nóng)民權(quán)利的目的。