盧洪友

（武漢大學(xué)，湖北 430072）

一、國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵及特征

中共十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這對中國未來的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)來說，具有重大而深遠(yuǎn)的理論和實踐意義。

治理理論及實踐發(fā)端于20世紀(jì)80年代末期的西方國家和一些國際性組織（如世界銀行、國際貨幣基金組織以及經(jīng)合組織等），它是對政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關(guān)系的反思中產(chǎn)生、并隨著對這些基本關(guān)系認(rèn)識的不斷深化而發(fā)展的。在一般意義上，國家治理體系是一國用來規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度安排及運(yùn)行機(jī)制的總稱。其范圍涵蓋了一國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各個重要領(lǐng)域，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度體系。正如治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯·N·羅西瑙所指出的那樣，“治理是由共同的目標(biāo)所支持的，這個目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力使別人服從”，它所借助的機(jī)制是復(fù)合的，“它既包括政府機(jī)制，同時也包含非正式、非政府的機(jī)制”，在這些復(fù)合機(jī)制的作用下，“隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要、并實現(xiàn)各自的愿望”。國家治理能力，則是一個國家制定法律制度、執(zhí)行公共政策、治理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)以及維護(hù)政治經(jīng)濟(jì)及社會秩序等能力的整體體現(xiàn)。一個治理能力優(yōu)良的國家，對外可有效地維護(hù)國家利益與國家安全，對內(nèi)可使人民形成長期穩(wěn)定的、良好的心理預(yù)期，安居樂業(yè)，學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。

從發(fā)達(dá)國家的情況看，國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化一般包括以下幾個要素：

一是國家治理的制度化、法治化、規(guī)則化與規(guī)范化。法律制度體系是嚴(yán)密的、完備的，不僅能夠做到有法可依，還能夠做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，久而久之，就樹立了司法公信力，人們相信司法，講求信用（誠信）、遵從契約、維護(hù)產(chǎn)權(quán)、公平交易，這些市場經(jīng)濟(jì)所不可或缺的基礎(chǔ)性“軟”要素，也就漸漸培育起來并發(fā)揮治理作用。

二是治理主體的多元化。傳統(tǒng)的國家“管理”理論及實踐，強(qiáng)調(diào)的是管理者與被管理者的關(guān)系，政府事實上成了唯一的管理主體，而且往往分割分治、行政控制；治理則不同，強(qiáng)調(diào)的是多元主體“協(xié)同共治”。在治理模式下，盡管政府依然是社會公共事務(wù)的管理者、公共服務(wù)的提供者以及治理責(zé)任的“兜底”者，是治理的最后一道防線，但是，由于政府、社會組織、社會公眾等不同行為主體之間形成了一種有機(jī)的合作共治關(guān)系，從而讓更多行為主體都能夠以“管理者”身份出現(xiàn)，關(guān)心公共利益，承擔(dān)公共責(zé)任，這就沖破了傳統(tǒng)社會管理體制機(jī)制的束縛，政府不再是唯一的社會公共事務(wù)管理者，也不再是唯一的公共服務(wù)提供者。在市場治理、政府治理與社會治理“三維”治理結(jié)構(gòu)框架下，政府更多思考的問題是：如何為社會主體活力的持續(xù)釋放提供激勵約束和制度保障。

三是治理手段的網(wǎng)絡(luò)化。傳統(tǒng)的國家“管理”的手段是單一的、平面化的，而國家治理的手段則是復(fù)合的、多種多樣的。就社會公共服務(wù)的提供來說，既有政府通過稅收——預(yù)算支出手段提供，也有市場化組織通過市場化手段提供，還有非營利組織通過市場化手段或以社會動員的方式提供。

四是國家治理的價值取向既關(guān)注效率，更關(guān)注社會公平正義。國家治理的目的不僅僅是為了提高資源配置效率，更重要的是要在效率實現(xiàn)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)社會公正正義，“以人為本”，實現(xiàn)人的全面發(fā)展成為國家治理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。

二、財政在“三維”國家治理結(jié)構(gòu)中的地位與作用

現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)普遍采用市場、政府與社會“三維”制度安排。由于稅收、政府收費(fèi)和公共定價、公共品和公共服務(wù)提供、橫向與縱向財政轉(zhuǎn)移支付等財政收支活動，一頭連著市場，一頭連著社會，而且關(guān)乎到各方的切身利益，基于對中國改革開放實踐的深刻認(rèn)識以及對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家治理經(jīng)驗的總結(jié)歸納，黨的十八屆三中全會歷史性地把財政放在“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”地位，認(rèn)為“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。由此，推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，不僅要求我們重新認(rèn)識并厘清政府治理、市場治理與社會治理的職能邊界及“合作共治”方式，而且要求我們重新認(rèn)識財政與市場、財政與社會以及財政治理在政府治理中的職能作用。

（一）財政與市場治理機(jī)制的關(guān)系

1.市場治理機(jī)制的功能。通常，經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書是從市場缺陷或市場失靈講起的，市場功能似乎是不言而喻的。實際上，市場有哪些功能？如何有效發(fā)揮市場功能？人們并不一定清楚，對從計劃轉(zhuǎn)向市場的中國來說，尤為明顯。

市場治理機(jī)制是一只“看不見的手”，客觀上具有信息傳遞、激勵約束、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步以及效率等多種功能。市場功能是政府不能或者不能有效持續(xù)發(fā)揮的。（1）信息傳遞功能。市場是一個“信號機(jī)”，供求關(guān)系變化——引起價格漲落——投資者、生產(chǎn)者、消費(fèi)者以及宏觀調(diào)控者和社會公共事務(wù)管理者（政府），都能夠廉價、及時地從中獲取各自決策所需要的信息。我們往往習(xí)慣于文山會海，用“紅頭文件”縱向傳遞信息，不僅環(huán)節(jié)多、渠道長、速度慢、信息成本高，而且信息失真的可能性大。（2）激勵約束功能。市場激勵約束是內(nèi)在的、可持續(xù)的，因為對投資者與生產(chǎn)者來說，如果產(chǎn)權(quán)界定是清晰明確的，企業(yè)家通過提高商品服務(wù)質(zhì)量和降低成本，擴(kuò)大市場占有率，做大做強(qiáng)企業(yè)，增加盈利的欲望是沒有止境的，盈利是一種正向激勵，虧損則是一種負(fù)向激勵（約束），市場治理機(jī)制絕對不容許一個企業(yè)長期虧損，因為這意味著稀缺資源配置和利用的低效率。（3）結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能。通過供求關(guān)系變化引起價格漲落，從而自發(fā)地引導(dǎo)稀缺資源在不同產(chǎn)業(yè)部門之間、地區(qū)之間的流進(jìn)流出，引起經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化。在國際經(jīng)濟(jì)特別是投資與貿(mào)易一體化下，資源的流動還是跨國界的，這是“市場的力量”，是阻擋不住的，長期以來，我們一直以為“結(jié)構(gòu)”問題是政府治理的事務(wù)，往往采取行政手段，其實不然。（4）促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步功能。這也出自市場競爭。競爭的基本方式有兩種：價格競爭與非價格競爭。價格競爭是通過降低商品服務(wù)價格，提高市場占有率，如“打價格戰(zhàn)”，在商品質(zhì)量一定的條件下，價格越低，競爭力越強(qiáng)；非價格競爭是通過提高商品質(zhì)量、改善售后服務(wù)等增強(qiáng)競爭力。價格競爭說到底是企業(yè)降低生產(chǎn)成本能力的競爭。降低成本或者提高質(zhì)量，都離不開技術(shù)進(jìn)步。中國長期采取的是“政府主導(dǎo)型技術(shù)進(jìn)步機(jī)制”，優(yōu)質(zhì)科技資源主要集中于“官辦”的大學(xué)和科研院所里，“產(chǎn)學(xué)研”脫節(jié)；反觀世界科技強(qiáng)國，無一不是“企業(yè)主導(dǎo)型技術(shù)進(jìn)步機(jī)制”——技術(shù)進(jìn)步的“主戰(zhàn)場”在產(chǎn)權(quán)清晰、激勵約束兼容的企業(yè)里，科技資源也主要由企業(yè)分散決策、配置和使用。（5）效率功能。一個國家的市場治理機(jī)制越完善，市場的信息傳遞、激勵約束、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步等功能也就越充分有效地發(fā)揮，從而市場也就越有效率。中國市場治理機(jī)制還不完善，政府與市場的邊界還模糊不清，市場功能還不能得到充分、有效、持續(xù)發(fā)揮，也許正如此，中國市場治理機(jī)制改革的“紅利”依然巨大。

2.財政治理與市場治理的對立統(tǒng)一。單就配置領(lǐng)域來說，財政治理與市場治理的統(tǒng)一性表現(xiàn)在：（1）市場配置與財政配置都受資源“稀缺性”約束，市場配置是初始性配置，各市場主體能夠配置和使用的資源并不是無限的；財政配置是對市場配置的再配置，是建立在市場配置基礎(chǔ)上的，財政配置的資源實際上是以納稅人放棄的資源為代價的，在市場按要素貢獻(xiàn)率分配并形成要素收入的基礎(chǔ)上，能夠由政府從中汲取的“公共資源”（宏觀稅負(fù)率）是有限度的。（2）市場配置與財政配置都是為了滿足人的需要。其中，私人資源通過市場機(jī)制，最終形成私人品，滿足私人需要；公共資源通過民主政治程序和政府預(yù)算機(jī)制，最終轉(zhuǎn)換成“一攬子”公共品，滿足公共需要。在特定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，私人需要與公共需要、私人品與公共品，客觀上存在最優(yōu)結(jié)構(gòu)。（3）就配置準(zhǔn)則而言，從根本上說，都應(yīng)遵循價值規(guī)律的客觀要求。市場機(jī)制遵循等價交換規(guī)律，采取的是“貨幣投票”機(jī)制；財政活動采取的是“政治投票”機(jī)制，盡管公共品的消費(fèi)難以排他，但從委托——代理關(guān)系視角看，納稅人繳納的“一攬子”稅款，應(yīng)盡可能有效地轉(zhuǎn)化為“一攬子”合意的公共品，換言之，財政活動從根本上也應(yīng)遵循“等價交換”規(guī)律——納稅人繳納了稅款，有權(quán)利享用政府提供的合意的公共品，在理論上，納稅人放棄的最后一個單位的稅款損失，與從政府用其最后一個單位的稅款提供的公共品的消費(fèi)中所獲得的收益應(yīng)該相等，這樣的政府是“帕累托效率狀態(tài)”政府，盡管現(xiàn)實社會中的政府及財政難以達(dá)到最優(yōu)效率狀態(tài)，但在政府效能的價值目標(biāo)追求上，應(yīng)努力向這樣的效率目標(biāo)靠近。

財政治理與市場治理也存在矛盾。在資源既定的前提下，市場配置與財政配置，在配置規(guī)模、配置范圍上，存在此增彼減的關(guān)系，財政配置規(guī)模或宏觀稅負(fù)率高低，直接影響企業(yè)積累水平和投資能力，也影響居民收入水平以及儲蓄和消費(fèi)能力。此外，有效率的市場治理，客觀上要求財政活動保持中性，非中性的財政政策會扭曲市場價格，導(dǎo)致市場效率損失；而財政治理則擔(dān)負(fù)著大致均等化提供基本公共服務(wù)，調(diào)節(jié)收入分配、維護(hù)社會公平，調(diào)節(jié)社會總供求關(guān)系、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等職責(zé)，完全中性的財稅政策是做不到的，財稅活動不可避免地?fù)p害市場效率。

（二）財政與社會治理機(jī)制的關(guān)系

1.社會問題及中國社會治理實踐。在社會學(xué)中，社會問題通常是指社會關(guān)系失調(diào)、影響社會大部分成員的共同生活、破壞社會正?；顒右约胺恋K社會協(xié)調(diào)發(fā)展的社會現(xiàn)象。社會問題是由社會價值規(guī)范和利益沖突引起的。從世界范圍看，當(dāng)今，人類社會所面臨的共同性社會問題，包括諸如人口、勞工、貧困、教育、家庭、交通、犯罪以及生態(tài)環(huán)境問題等。除此之外，中國當(dāng)下的食品藥品安全、腐敗、收入分配不公、公共服務(wù)供給不足、基本公共服務(wù)非均等供給與分享等，也是比較突出的社會問題。

如何建立社會問題治理的長效機(jī)制是長期困擾中國政府的難題。在長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府治理不僅取代了市場治理，而且也取代了社會治理，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，財政統(tǒng)收統(tǒng)支，整個社會“鐵板”一塊，事實上，政府成了唯一的經(jīng)濟(jì)、社會治理主體。這樣的治理模式與治理機(jī)制，其效能是遞減的，而且也是不可持續(xù)的。隨著改革開放的不斷深入，中國政府治理機(jī)制與社會治理機(jī)制都發(fā)生了較大變化，各類社會組織快速增多，截至2012年底，全國依法登記的社會組織49.2萬個，備案的城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織近40萬個，但政社不分、社會組織發(fā)展培育不足、活力不強(qiáng)、作用有限。

2.社會問題為什么需要社會組織協(xié)同治理？其基本經(jīng)濟(jì)理由在于公共品提供中的市場失靈與政府失靈并存。就市場失靈而言，因公共品普遍存在“免費(fèi)搭車”問題，市場機(jī)制不能有效提供，制度選擇的范圍就縮小到要么需要政府介入，要么需要社會組織介入。然而，政府提供公共品也存在失靈，由于政府在決定公共品供給數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)時，受居民需求偏好顯示的真實性的限制，在居民對公共品需求偏好存在較大差異性時，政府提供公共品的政策選擇通常傾向于中位選民的需求偏好，結(jié)果是：一部分對公共品需求較高的人可能得不到滿足，另一部分人的特殊需求也得不到滿足。政府失靈的存在，客觀上需要社會組織拾遺補(bǔ)缺：為需求較高的人群提供額外的公共品，為需求特殊的人群提供特殊的公共品。正如威斯布羅德所言，私人慈善機(jī)構(gòu)提供的資金用于范圍廣泛的集體利益，如學(xué)校、醫(yī)院、免費(fèi)道路、消防器材、公園、橋梁、堤壩、排水溝、排灌網(wǎng)、碼頭、港口的清理、圖書館、關(guān)懷囚犯以及賑濟(jì)窮人，簡言之，用于今天我們認(rèn)為屬于政府職責(zé)的所有非軍事的各種公共品。①參見史蒂文斯，1999：《集體選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社中譯本，第143頁。

3.社會治理與財政治理具有職能互補(bǔ)關(guān)系。財政治理機(jī)制與社會治理機(jī)制存在“交集”：社會公共事務(wù)治理以及社會公共服務(wù)提供。從現(xiàn)實世界看，在公共品提供上，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府通過民主政治程序以及“稅收—預(yù)算支出”機(jī)制，都承擔(dān)了主要的、“兜底”責(zé)任，這可從項目越來越多、結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜的政府預(yù)算支出“一覽表”中反映出來；政府通過財政機(jī)制提高公共品或公共服務(wù)的規(guī)模，也是巨大的，這可從發(fā)達(dá)國家的宏觀稅負(fù)率通常保持在40%左右，發(fā)展中國家的宏觀稅負(fù)率一般也達(dá)到30%左右，間接地反映出來。與此同時，發(fā)達(dá)國家的各種社會組織，包括社會非營利組織、市場化的組織、公民社會等，在社會公共事務(wù)治理、公共品或公共服務(wù)提供上所發(fā)揮的作用也越來越大，并且各種社會治理主體與政府治理主體及其財政治理機(jī)制已經(jīng)形成了彼此互相補(bǔ)充、相互拾遺補(bǔ)缺、協(xié)同共理的格局。從發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗看，在各種社會問題的治理上，尋求政府與社會組織的對話、溝通、協(xié)商與合作，已成為一種必然選擇。中國社會公共事務(wù)治理，必須走政府財政、社會組織和公眾共同參與的多元化道路。

（三）財政與政府治理的關(guān)系

在市場、政府與社會“三維”治理結(jié)構(gòu)中，財政屬于政府治理范疇，在政府多種治理機(jī)制及治理工具中，財政居于基礎(chǔ)性地位。宏觀稅負(fù)適度、微觀稅負(fù)分配合理、稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化、支出高效、預(yù)算透明、政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分及轉(zhuǎn)移支付制度安排得當(dāng)，對增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率、改善社會公平具有不可替代的作用。近年來，隨著改革深化，政府通過減少審批、增加透明度、精簡人員等，開始從舊的管制型政府體制向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，但“全能型政府治理模式”依然沒有根本改變。轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府治理績效，最根本的是從過分依賴政府主體及行政手段對社會公共事務(wù)的全方位管理與控制，轉(zhuǎn)為多元治理主體與治理手段協(xié)同共治。

財政在國家治理中居于基礎(chǔ)地位，自然在政府治理中也是核心因素，發(fā)揮著支撐作用。現(xiàn)代財政活動是在既定的民主政治制度和政治程序安排約束下進(jìn)行的。首先，財政活動必須按預(yù)算程序依法進(jìn)行，預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及審計整個預(yù)算循環(huán)過程都必須接受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，并向社會公開，接受公眾及輿論監(jiān)督，權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及各種政治力量、利益集團(tuán)、社會公眾以及輿論界廣泛參與一年一度的預(yù)算活動，現(xiàn)代預(yù)算已經(jīng)形成了一整套錯綜復(fù)雜而又相互制約的政治程序。其次，在政府治理工具或治理手段中，與以市場為核心的治理工具及機(jī)制和政府直接生產(chǎn)比較，財政性工具和誘導(dǎo)性機(jī)制以及財政直接提供公共品，與企業(yè)及居民戶的利益息息相關(guān)，無論是政府收稅、收費(fèi)、公共定價，還是政府將規(guī)模巨大的稅款通過預(yù)算程序轉(zhuǎn)換成“一攬子”公共品，對資源配置、社會公平正義、國家長治久安等，都至關(guān)重要。

三、中國財政治理機(jī)制的問題及缺陷

新中國成立后，中國建立了計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府替代市場、政府替代社會、公共部門替代私人部門、中央政府替代地方政府，“統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中”。因信息約束、激勵不足，導(dǎo)致資源配置效率低下，私人品與公共品均長期處于“短缺”狀態(tài)。

改革開放后，采取的是漸進(jìn)式市場化道路，財政體制也從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”再到“分稅制”。分稅制框架的建立及運(yùn)行，不僅提高了“兩個比重”，而且促使地方政府、企業(yè)形成了長期穩(wěn)定的預(yù)期，對建立現(xiàn)代財政制度來說具有重要作用。

問題在于，隨著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長以及財政收支連年大幅超GDP增長，中國的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，政府收入、企業(yè)收入與居民收入結(jié)構(gòu)以及政府內(nèi)部中央與地方收支結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化。不僅以GDP導(dǎo)向的粗放型增長方式難以為繼，以提高“兩個比重”為主要目標(biāo)的稅制與分稅制也難以為繼。

從財政收入看，宏觀稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率偏高、稅負(fù)歸宿不公。宏觀稅負(fù)水平接近20%，若加上政府收費(fèi)（預(yù)算外）及政府性基金，則高達(dá)35%以上，已接近發(fā)達(dá)國家水平，即使如此，政府依然負(fù)債運(yùn)行，中央政府負(fù)債以及各級地方政府性債務(wù)規(guī)模龐大而且持續(xù)擴(kuò)大?！坝t費(fèi)廣，費(fèi)廣則賦重，賦重則民怨，民怨則國危”，是唐太宗的告誡，太宗力主“戒奢從簡”，節(jié)制欲望，減輕人民負(fù)擔(dān)，值得我們深思。不僅宏觀稅費(fèi)負(fù)擔(dān)高，而且以商品服務(wù)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，使得稅負(fù)分配不合理、不透明，稅收效率功能、公平功能難以發(fā)揮，甚至起了逆向調(diào)節(jié)作用，在解決產(chǎn)能過剩、調(diào)節(jié)收入分配差距、促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面不能有效發(fā)揮作用，稅收優(yōu)惠政策過多過濫，也不利于公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設(shè)。稅收行政主義盛行，稅收法定主義薄弱。

從財政支出看，支出受益歸宿不公。地區(qū)間、城鄉(xiāng)居民間、不同社會群體間的基本公共服務(wù)供給與分享存在巨大差距，無論是供給數(shù)量、質(zhì)量還是方便可及程度，在制度安排上依據(jù)的是公民身份、戶籍、職業(yè)、居住地等，公共品受益水平直接或間接地影響居民技術(shù)知識水平、健康水平、勞動能力及就業(yè)狀況、個人收入及支出負(fù)擔(dān)，并帶來代際間的不公平。

從預(yù)算管理看，規(guī)范性差、透明度低。預(yù)算法及各單項公共事業(yè)法律法規(guī)，過于概括，可操作性差；預(yù)算管理制度不科學(xué)、不完整，預(yù)算編制粗糙，約束偏軟，不利于權(quán)力機(jī)關(guān)、社會公眾監(jiān)督，財政資源錯配，助長奢靡之風(fēng)，影響政府公信力。

從政府間財政體制看，在政府職能轉(zhuǎn)變滯后、政府與市場以及政府與社會的關(guān)系沒有理順的同時，政府間的縱向關(guān)系也沒有理順。中央與地方之間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范；政府間稅收分享與支出責(zé)任脫節(jié)，地方稅體系殘缺不全，基層政府普遍長期處于“緊運(yùn)行”之中；轉(zhuǎn)移支付制度不完善，專項項目多、規(guī)模大。

四、推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的財政路徑

以增進(jìn)財政活動效率與公平為基本目標(biāo)，著力推進(jìn)包括稅收制度、預(yù)算制度、分稅制制度在內(nèi)的整個財政制度的現(xiàn)代化，淡化財政行政主義，履行財政法定主義，以財政制度現(xiàn)代化建設(shè)及財政治理能力提升為突破口，推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

（一）建立現(xiàn)代稅收制度

縱觀世界各國稅制模式變遷的規(guī)律，稅制結(jié)構(gòu)都呈現(xiàn)出從間接稅為主向直接稅為主轉(zhuǎn)化的趨勢。1994年我國稅制和分稅制改革，是在“兩個比重”過低、通脹、財政收不抵支、宏觀經(jīng)濟(jì)失控，以及蘇東演變、前南斯拉夫解體等國際國內(nèi)諸多因素的綜合作用下進(jìn)行的，其制度路徑是：通過以商品服務(wù)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)提高財政收入占GDP的比重；通過中央獨(dú)享稅種以及共享稅種中中央得大頭，提高中央財政收入占全國財政收入的比重。歷史地看，稅制與分稅制改革功不可沒。問題是，20年期間，稅制結(jié)構(gòu)并沒有隨著經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化及財政能力的增強(qiáng)而調(diào)整，除了財政收入功能外，稅收的其他功能喪失殆盡甚至起了負(fù)作用。間接稅的最大問題是稅負(fù)分配具有累退性和隱蔽性，加劇收入分配不公，也不利于培養(yǎng)公民的納稅意識，不利于推進(jìn)現(xiàn)代民主政治進(jìn)程。直接稅是以納稅人的收入和財產(chǎn)作為稅基，并以累進(jìn)稅率形式課征的，稅負(fù)分配隨著收入水平和財產(chǎn)水平的增加而加大，體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則，稅負(fù)分配公開透明，而且不容易轉(zhuǎn)嫁。從現(xiàn)代治理角度看，由于直接稅能夠使納稅人的義務(wù)與權(quán)利緊密聯(lián)系，促使納稅人關(guān)注自己的稅款的去向及配置使用效率，有助于激發(fā)民眾參與國家治理、關(guān)心社會公共事務(wù)、監(jiān)督預(yù)算開支的積極性，喚起和培養(yǎng)納稅人的現(xiàn)代公民意識。

建立現(xiàn)代稅收制度，除了逐步實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)由間接稅為主向間接稅與直接稅并重，并最終向直接稅為主的轉(zhuǎn)變以外，還應(yīng)考慮：一是保持宏觀稅負(fù)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，在提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的前提下，稅、費(fèi)、價聯(lián)動，考慮物價因素的影響，保持稅收收入與GDP、居民收入、企業(yè)收入大致同步增長；二是均衡發(fā)揮稅收的財政收入功能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以提高經(jīng)濟(jì)效率的功能、調(diào)節(jié)社會財富分配以增進(jìn)社會公平的功能、矯正資源環(huán)境外部性以節(jié)約能源資源和保護(hù)環(huán)境的功能；三是結(jié)合分稅制改革，通盤研究稅種以及稅收收入在中央與地方之間的分配，注重培育地方主體稅種，完善地方稅體系；四是奉行稅收法定主義，淡化稅收行政主義，推進(jìn)稅收法治化進(jìn)程。

（二）建立現(xiàn)代預(yù)算制度

遵循完整、規(guī)范、透明、高效等原則，推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)進(jìn)程。

一是強(qiáng)化基于憲法安排的人民代表大會預(yù)算權(quán)力。建立現(xiàn)代財政制度，應(yīng)法治先行，其中，憲法居于根本性地位?；厮莠F(xiàn)代預(yù)算制度形成與發(fā)展的歷史，可清晰地看到，規(guī)范約束政府的征稅權(quán)、支出權(quán)等行政權(quán)力，以保護(hù)公民合法的財產(chǎn)權(quán)不受侵犯是現(xiàn)代憲政制度產(chǎn)生和發(fā)展的基本動因；反過來，憲政制度的發(fā)展又為預(yù)算制度現(xiàn)代化提供了可靠保障，兩者相輔相成。人民代表大會制度是中國的根本政治制度，各級人大是規(guī)約各級政府的法定權(quán)威機(jī)構(gòu)，能否真正發(fā)揮監(jiān)督、規(guī)約政府預(yù)算行為的功能，是中國預(yù)算制度現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。提高立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算話語權(quán)，減少立法機(jī)構(gòu)向行政部門授權(quán)過多，使立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算審查中享有充分的監(jiān)督權(quán)，至關(guān)重要。

二是強(qiáng)化基于憲法的公民對政府預(yù)算的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。應(yīng)依法明確各級政府公開預(yù)算信息的義務(wù)和法律責(zé)任，按照“公開為原則，不公開為例外”的準(zhǔn)則，規(guī)定預(yù)算信息公開的內(nèi)容和方式，確保社會公眾依法了解掌握政府資金收支的來龍去脈，表達(dá)對預(yù)算資金配置使用的訴求，并積極探索公眾參與預(yù)算決策過程的機(jī)制與渠道。

三是強(qiáng)化預(yù)算的完整性。凡是以政府名義發(fā)生的收支包括政府債務(wù)性收支，都應(yīng)列入政府預(yù)算，有效協(xié)調(diào)公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算之間的關(guān)系，并完整地向國家權(quán)力機(jī)關(guān)報告，接受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。

四是強(qiáng)化預(yù)算違法行為的法律約束力，對公務(wù)員進(jìn)行全面的財政預(yù)算誠信教育，建立政府財政預(yù)算誠信評價考核機(jī)制。

（三）建立現(xiàn)代分稅制制度

在理順政府與市場、政府與社會關(guān)系的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會公共事務(wù)的受益范圍、信息復(fù)雜程度，理順政府間的社會公共事務(wù)治理權(quán)限及支出責(zé)任，并據(jù)以分配稅收收入和建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

一是按照事權(quán)與財權(quán)財力相對稱的原則，合理劃分政府間事權(quán)及支出責(zé)任。將國防、外交、國家安全等關(guān)系全國政令統(tǒng)一、維護(hù)統(tǒng)一市場、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)，作為中央固有事權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，以此來減少委托事務(wù)，強(qiáng)化國家的統(tǒng)一管理，提高全國性基本公共服務(wù)供給水平和均等化水平；將地域信息性強(qiáng)、外部性弱并主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的社會公共事務(wù)治理責(zé)任及支出負(fù)擔(dān)，劃歸地方固有事權(quán)，以調(diào)動和發(fā)揮地方政府的積極性，更好地滿足區(qū)域公共服務(wù)需要；對中央與地方共同治理的交叉性社會公共事務(wù)，也應(yīng)按照其重要程度、受益范圍等，確定責(zé)任主體并具體界定各自的支出負(fù)擔(dān)分?jǐn)偠取?/p>

二是以事權(quán)及支出責(zé)任為基本依據(jù)，根據(jù)稅種屬性，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種和稅收收入。將收入周期性波動較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅；將具有明顯受益性、區(qū)域性特征、對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃為地方稅，以調(diào)動兩個積極性。

三是完善轉(zhuǎn)移支付制度。以基本公共服務(wù)均等化為基本依據(jù)，著力強(qiáng)化均等化轉(zhuǎn)移支付，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。

（四）強(qiáng)化財政法定主義，大力推進(jìn)財政法治化進(jìn)程

縱觀西方發(fā)達(dá)國家治理的變遷史和現(xiàn)代財政史，可以看出，法治化是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的必然要求和基本趨勢，在中國，財政法治化長期缺失、財政行政主義盛行。中國財政法治化進(jìn)程任重而道遠(yuǎn)。